北极地区核动力船舶航行的法律问题研究*

董 跃 申雨琪

(中国海洋大学 法学院,山东 青岛 266100)

依据北极监测与评估计划(Arctic Monitoring and Assessment Program,简称AMAP)发布的2021年北极气候变化报告,北极将在21世纪内迅速变暖,最新的气候模型对北极海冰融化做出了比以往评估更为积极的预测,[1]但短期内北极地区的变暖并不能完全融化冰层。核动力船舶作为穿越北冰洋的重要装备,适宜在高纬度厚冰区域长期作业,是北极战略中极具竞争力的要素。核技术的最新进展为商业推进应用提供了可能性,但同样为北极带来了不可知的风险。核动力船舶航行面临着环境污染、核安全、核安保等诸多问题,需要借助规范的力量调整其航行活动。

当前,探讨北极地区核动力船舶航行权主要基于三点考虑:其一,考虑到航道利用和资源开发,北极地区有望成为未来核动力船舶航行活动最密集的地区之一,(1)据《巴伦支海观察家》统计,截止到2019年,在俄罗斯北极地区有39艘核动力船舶或设施,共有62个反应堆,到2035年,俄罗斯北极地区将成为地球上核化程度最高的水域。核动力破冰船等极地设备的相关活动被列为北极国家的重要战略利益,但当前北极地区内核动力船舶的航行活动主要由域内核大国(俄罗斯、美国)进行,域外国家核动力船舶的航行权亟需明晰;其二,北极生态环境具有复杂性和脆弱性,核动力船舶航行量的增加将使北极海洋环境面临威胁,这可能促使沿海国对外国核动力船舶的通过采取更为保守的措施,外国核动力船舶航行利益和沿海国环境利益在北极地区的矛盾尤为尖锐,北极地区沿海国国内管辖权与外国核动力船舶航行权间的利益协调问题需要厘清;其三,北极航道的航行规则呈现碎片化倾向,北极航行治理机制呈现多层次的特征,北极域内八国在北极航行治理和航行秩序构建中占据主导地位,长期以来持续性排斥域外国家参与。但由于核事故的跨区域属性和海洋环境的整体性特征,北极域内外国家具有共同的环境利益,核动力船舶航行量的增加将为北极地区的海洋治理带来新的秩序需求,在北极航道商业化运营的前景下,核动力船舶的有效规制需要北极域内外国家协同参与。对于核动力船舶航行权的既有研究,大多围绕核动力船舶是否享有与普通船舶一致的航行权利以及沿海国对航行权利的合理限制问题,(2)有观点认为,尽管核动力船舶性质特殊,但与其他船舶一样享有航行权利。参见Roscini M. The navigational rights of nuclear ships[J]. Leiden Journal of International Law, 2002, (1): 251-265.对于外国核动力船舶在北极地区的航行自由问题,学界尚无讨论。本文聚焦于北极核动力船舶航行所涉及的两个核心问题:国际法层面外国核动力船舶在北极水域通行的合法性判断,关于核动力船舶航行的国家管控是否与国际法相协调。

一、外国核动力船舶在海域的航行权

海上核动力推进的工作开始于20世纪40年代,最早可追溯到1954年9月美国“鹦鹉螺”号核潜艇的第一次航行,这也是第一艘实现穿越北极的船舶。1957年,苏联建造了世界上第一艘民用核动力船舶“列宁”号,旨在帮助北极冰封地区的航运。[2]1962年《关于核动力船舶经营人责任的布鲁塞尔公约》(以下简称《核动力船舶经营人责任公约》)第1条规定,“核动力船舶”,是指配备有核动力设备的任何船舶,(3)1962年《核动力船舶经营人责任公约》和1974年《海上人命安全公约》原文对核动力船舶用词为“nuclear ships”。1974年《海上人命安全公约》(International Convention for Safety of Life at Sea,简称SOLAS)对核动力船舶做出了与1962年《核动力船舶经营人责任公约》一致的解释。《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)中包含两项专门规范核船舶的条款,(4)参见《联合国海洋法公约》第22条、第23条,原文对核动力船舶的用词为“nuclear powed ships”。其适用范围则更为广泛,对核动力船舶和载运核物质的船舶这两类船舶都有考虑。本文中所讨论的“核动力船舶”是指以核能为正常推进方式、其余特性与普通船舶一致的非军用船舶。

《公约》确立了现代海洋法秩序的基本法律框架。根据《公约》,海洋被分为内水、领海、专属经济区、公海、群岛水域等不同性质的海域。在不同性质的海域内,沿海国享有不同的主权、主权权利和管辖权,其他国家享有不同的海洋权利和自由。以北极水域不同性质的海洋区域作为分配基础,外国核动力船舶涉及三项航行权:在领海享有无害通过的权利,在用于国际航行的海峡享有过境通行的权利,在专属经济区和公海享有航行自由。

(一)核动力船舶在领海内的无害通过

《公约》第23条明确外国核动力船舶有权无害通过领海,但须持有证书,并遵守国际协定。《公约》第24条明确规定,沿海国行使其主权权利不应妨碍到外国船舶的无害通过权,不应对任何船舶“有形式上或实质上的歧视”。因此,从《公约》文本上看,外国核动力船舶显然享有无害通过领海的权利,潜在争议在于对核动力船舶在何种情形下满足“无害性”的要求。1958年《领海与毗连区公约》将“无害”定义为“不损害沿海国的和平、良好秩序和安全”,(5)参见1958年《领海与毗连区公约》第14条第4款。这一原则性规定为沿海国和船旗国解释无害通过的行为留下了极大空间。为了避免沿海国和船旗国之间就无害通过解释产生的争端,《公约》第19条(2)款详细列明了包括军事行为、污染行为、捕鱼、测量等在内的12项“视为损害沿海国的和平、良好秩序或安全”的行为,进一步明确了客观的“有害”概念。其中,核动力船舶最有可能引发的是第19条(h)项的海洋环境污染行为,尤其对于生态环境十分脆弱的国家而言,核动力船舶通过该国领海的行为可能被直接视为第19条(h)项的严重污染行为。但《公约》第19条首先要求外国船舶在领海内不得进行与航行没有直接关系的“一种活动”,且该种活动出于故意或造成严重污染的后果,才能构成第19条(h)项的严重污染行为,加之第23条已明确了核动力船舶享有无害通过的权利,因此,从理论上讲,核动力船舶在通过领海时的具体行为才是沿海国衡量该通过是否“无害”的关键,沿海国不能仅依据核动力船舶的特殊性质做出有害性的判断,[3]外国核动力船舶在一定条件下享有无害通过他国领海的权利。

然而,核动力船舶的过境本身所具有的特殊安全风险以及沿海国对正在形成国际习惯的风险预防原则(Precautionary Principle)的适用,对领海的无害通过制度带来挑战。在实践中,多有沿海国以威胁本国生态安全为由,排除核动力船舶以及运载核物质船舶过境的行为。例如,2001年1月,阿根廷阻止一艘向日本运送乏燃料的英国船舶“太平洋天鹅”号(Pacific Swan)进入其控制的水域,理由是这将使该国的海岸线面临有毒物质泄漏的危险。[4]同样,部分拉丁美洲和加勒比地区的国家拒绝一艘运输核燃料的日本船舶“太平洋松尾鱼”号(Pacific Pintail)进入其领海。[5]这些沿海国认为核船舶的航行对环境有潜在危害,对核动力船舶进行限制的国际法依据主要是国际环境法上的风险预防原则,[6](P134-136)主张风险预防原则允许沿海国在外国核船舶通过其领海前要求其事先通知或事先许可,并且可以中止外国核船舶的无害通过权。[7]尽管核动力船舶在领海无害通过与沿海国维护航行安全、环境利益之间存在矛盾,但其并非无法调和。一方面,国际海事组织(IMO)、国际原子能机构(IAEA)等国际组织可以在核动力船舶设计、建造、人员配备等方面,制定比普通船舶更为严格的技术标准,有效预防和控制核动力船舶的风险。另一方面,随着核动力船舶的发展,针对核动力船舶航行活动这一特定事项,沿海国、船旗国和港口国可以通过协商,在制度的细节层面进行合作管理,以最终实现对核动力船舶的航行安全控制,从而避免在航行权这一实体性权利上,将核动力船舶与普通船舶做出不必要的区分。若外国核动力船舶持有规定证书,并遵守国际协定所规定的特别预防措施,(6)参见《联合国海洋法公约》第23条。沿海国不能仅依据对于船舶性质的主观判断直接拒绝其通过,核动力船舶理应享有非歧视的无害通过权。同时出于善意原则,为方便沿海国评估核动力船舶在通过该国领海时的具体情况,核动力船舶在无害通过该国领海前,也应履行相应的事先通知义务。

(二)核动力船舶在用于国际航行的海峡内的过境通行

北极航道途经的海峡情况各异,其法律属性存在争议,争议焦点主要为北极航道相关岛礁与大陆间的水域是否构成用于国际航行海峡。在科孚海峡案中,国际法院明确了用于国际航行海峡的判定标准:(1)地理标准,即海峡两端连接的是否为公海;(2)功能标准,即海峡是否用于国际航行,是否在和平时期有未经沿海国许可的国际航行实践的存在。[8]北极航道满足地理标准的要求,但学界在北极航道是否满足功能标准上存在分歧。有学者认为,在科孚海峡案中构建的地理标准和功能标准并不能顾及世界范围内海峡的具体开发和利用情况,因而不具有普遍意义。[9](P120-124)根据北极理事会报告的交通数据,2019年北极水域船舶的航运活动量与2013年相比增加25%。[10]目前,大多数国内学者认为北极航道构成用于国际航行的海峡。(7)本文并不涉及对北极航道法律地位的论证,对该问题的详细分析,详见:李志文,高俊涛.北极通航的航行法律问题探析[J].法学杂志,2010, (11):62-65;白佳玉.北极航道沿岸国航道管理法律规制变迁研究——从北极航道及所在水域法律地位之争谈起[J].社会科学,2014,(8):86-95;杨显滨.论中国参与北极航道治理的国际法路径[J].法学杂志,2018,39(11):71-81。

《公约》第37条规定,在用于国际航行的海峡适用过境通行制,第38条第1款规定,所有船舶均有过境通行的权利,这意味着核动力船舶与其他普通船舶一样享有过境通行权,但在必要时,应接受沿海国为其过境指定海道和规定分道通航。外国核动力船舶在国际海峡的通过事关多方利益,国际海峡的航行活动通常十分密集,船舶航行被限制在狭窄的水道上。核动力船舶过境,不仅会妨碍沿海国对该段海域的其他用途,还会为沿海国的安全带来一定威胁,所以沿海国的诉求通常在于控制用于国际航行的海峡中核动力船舶的航行活动。而用于国际航行的海峡作为位置特殊的“战略要道”,背后蕴含着巨大的贸易经济价值和整个国际社会的交通利益,船旗国希望其在国际海峡的航行能够不受沿海国控制。因此,在用于国际航行的海峡,沿海国的海洋利益与外国核动力船舶航行权之间的对峙比在领海更为激烈。与船舶在领海的无害通过不同,《公约》规定,在用于国际航行的海峡,船舶的过境通行不能因任何目的而中止,即便是在第38条第1款和第45条所规定的海峡,沿海国也不能中止其通过。这说明,至少在不存在同样方便的航道时,船舶的航行权在用于国际航线的海峡中具有优先性,核动力船舶也不例外。

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(三)核动力船舶在专属经济区内的航行自由(8) 目前,学界对“航行自由”这一概念的理解和适用存在分歧,在本文讨论中,“航行自由”是《联合国海洋法公约》规定的多种“航行权”中的一种,与无害通过权等并列。

《公约》对核动力船舶在专属经济区内航行自由的规定十分模糊。依据《公约》,在专属经济区内,沿海国对该区域的环境保护拥有管辖权,(9)参见《联合国海洋法公约》第56条。所有国家享有航行自由,(10)参见《联合国海洋法公约》第58条。外国核动力船舶的航行自由与沿海国的环境保护之间存在管辖权冲突。在实践中,有沿海国为维护本国的环境利益,宣布装载核物质的船舶不享有通过该国专属经济区的航行权。例如,一个典型案例是,日本载运核废料的船舶“太平洋凤尾鱼”号在航行中,被巴西、阿根廷、智利、南非、瑙鲁和基里巴斯明确拒绝进入其专属经济区,智利海事局在谈到对“太平洋凤尾鱼”号采取行动的法律依据时,引用了风险预防原则以及《公约》第234条,宣布保护海洋环境的义务优先于无害通过权。[11]再如,2004年,阿根廷政府通过阿根廷联邦最高法院,裁定禁止载有核反应堆的船舶通过阿根廷的专属经济区。[11]

目前,对核动力船舶的航行自由进行限制的趋势,在海洋法航行制度发展中以及国际环境法风险预防原则发展中均有体现。在海洋法航行制度发展中,各国对专属经济区内“航行自由”的解释,主要形成了“包容性解释”(inclusive interpretation)和“非包容性解释”(exclusive interpretation)两种立场。(11)持有“包容性解释”立场的国家认为,沿海国在专属经济区仅享有与资源相关的有限权利,除此之外,专属经济区与公海无异,外国船舶在此享有各类航行自由。持有“非包容性解释”立场的国家则认为,专属经济区并非完全等同于公海,沿海国在其中有正常的安全利益,其他国家在其中的“航行自由”并不包括不受限制的军事活动自由。[12]对这两种立场的划分,虽然以外国船舶在专属经济区内的航行自由是否包括从事军事活动权利为标准,但对解释外国核动力船舶在专属经济区内所享有的航行自由范围亦有参考价值。“非包容性解释”的思维路径在于,沿海国在专属经济区内享有正常的安全利益,为保护本国安全,沿海国有理由对侵犯该种利益的航行活动进行限制。值得关注的是,越来越多的国家实践表明,沿海国所要维护的安全利益已不仅仅限于军事安全,更有延伸至环境安全、交通安全的趋势。有学者认为,现代的“安全”概念不仅具有政治军事含义,还应具有生态含义,保护自然环境是维护国家安全的一个组成部分。[13]随着国家主权因素的扩张,核动力船舶航行活动所涉及沿海国安全利益的范畴也在拓展,因此,核动力船舶的航行活动对沿海国所要维护的安全利益存在一定威胁。

在国际环境法领域中,基于风险预防原则,核动力船舶只有在事先通知相关国家(包括领海和邻近专属经济区资源受到影响的国家)并征得其同意的情况下,才可以在其专属经济区内过境。[11]沿海国依据风险预防原则,在专属经济区内限制特殊船舶的航行活动已存在诸多先例,由于目前尚未形成法律确信,在国际法层面尚未形成习惯国际法,但已呈现出向习惯国际法发展的趋势。[14]尽管对核动力船舶的航行自由进行限制的观点在海洋法领域和国际环境法领域均有体现,但与核动力船舶航行自由有关的价值立场在国际环境法领域和以《公约》为基础的海洋法体系之间存在着根本性的差异。基于国际环境法上正在形成习惯国际法的风险预防原则,沿海国维护本国环境利益的权利要优先于船旗国行使核动力船舶航行自由的权利,而在以《公约》为基础的海洋法体系下,沿海国的环境管辖权与船旗国航行自由没有清晰的权益位阶,当发生权益冲突时,冲突应参照有关情况,通过公平原则解决,(12)参见《联合国海洋法公约》第59条。加之《公约》第211条在涉及沿海国防止船舶污染的具体措施上,规定了诸如“不应阻碍外国船只的无害通过”“通过主管国际组织或外交会议”采取行动等条件。除《公约》规定的特定情形外,沿海国直接拒绝外国核动力船舶通过其专属经济区的行为将违反现行海洋法制度。

二、国际法层面核动力船舶航行权的行使限制条件

在《公约》框架下,核动力船舶享有非歧视性的航行权在学界已经得到广泛论证,[14]分歧主要集中在核动力船舶航行权利的行使边界问题,学界对此有“严格限制”说和“相对限制”说两种观点。依据对《公约》文本的延伸、《公约》缔结后形成的习惯国际法以及对风险预防原则的适用,“严格限制”说认为,国际法授予了沿海国对外国核动力船舶进行特殊限制的权利,沿海国有权拒绝核动力船舶进入其领海以及专属经济区,并有权要求外国核动力船舶履行事先许可的义务。[15]“相对限制”说则认为,《公约》意在“控制”核动力船舶通行,而非“阻碍”其通行,沿海国的该种要求将超出《公约》所允许的范围。[16]由于《公约》的“一揽子”体系存在模糊性,无法充分顾及航行实践中的各个方面,各国对核动力船舶航行权边界问题的解释宽严不一。

沿海国强调国家主权对海洋的控制,船旗国强调航行权的自由行使,二者之间存在张力。外国船舶航行权的最大化行使往往意味着沿海国管辖权在一定程度上受限,因此核动力船舶的航行限制首先需考量沿海国管辖权的影响。而国际海事组织、国际原子能机构就外国核船舶的航行安全、环境保护、人员安全等方面制定了国际标准,相关规则随着海洋法实践的演变,能够及时地予以回应和更新,这类国际协定一般不涉及权利主张,实质上产生了限制核船舶航行权行使的效果。所以,核动力船舶的航行主要受两个方面的限制:一是受沿海国行使管辖权的限制,二是其过境需遵循相关的国际协定与标准。

(一)沿海国管辖权

领土管辖权是国家主权的一个基本方面,沿海国的管辖权限随着海岸线距离的增加,从内水到公海逐渐递减。[17]在海洋法中,沿海国的领土管辖权体现在国家安全管辖权、立法管辖权、沿海国的保护权、沿海国的收费权、沿海国对商船的刑事管辖权和民事管辖权。[6](P63-84)依据《公约》中适用于船舶的一般性规则,沿海国有权在领海内就航行安全、保护海洋环境和控制海洋污染等方面制定本国法律和法规,但无权对外国船舶的设计、构造、人员配备或装备设定标准。(13)参见《联合国海洋法公约》第21条。这表明,为防止、减少和控制核污染,沿海国能够在领海内划定本国标准,从而相对独立地管理外国核动力船舶的航行活动,而关于核动力船舶的“设计、构造、人员配备或装备”的事项则仅限于由主管国际组织进行管理,该标准应与一般接受的国际规则或标准保持一致性,需在全球层面进行确定,不属于沿海国的管辖范围。沿海国在考虑到航行安全的情况下,可以为外国船舶,特别是油轮、核动力船舶和其他运载危险货物的船舶指定海道和交通分隔计划,但应考虑到主管国际组织的建议和任何习惯上用于国际航行的通道,并且对外国核动力船舶不应产生任何形式上或事实上的歧视。(14)参见《联合国海洋法公约》第22条。在专属经济区内,沿海国有权就预防和控制外国船舶污染制定法律,但所制定的有关法律和规章应符合普遍接受的国际规则和标准。(15)参见《联合国海洋法公约》第211条(5)。可见,沿海国在行使管辖权时,除涉及航行安全、海洋环境保护事项外,一般不应违背国际规则和标准,同时还应适当顾及其他国家的权利和义务。(16)参见《联合国海洋法公约》第27条(4)、第56条(2)。

在北极地区,沿海国通过行使管辖权对外国核动力船舶进行限制的国际法依据主要是国际环境法上正在形成国际习惯的风险预防原则,以及《公约》第234条的授权。相较于不确定性较强的风险预防原则,《公约》第234条为北极沿海国限制外国核动力船舶提供了更为直接、更具有约束力的法理依据。为在冰封情形的特殊情况下保护海洋环境,《公约》第234条规定了北极沿海国有权在“冰封区域”内通过和执行特殊的污染预防和控制法律,该条实际承认了北极沿海国有权在专属经济区制定更加严格的国内法律,从而构成了北极地区特殊的管辖权制度。依据《公约》第234条,冰封区域被定义为“特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险,而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱”的区域。但由于《公约》第234条属于原则性规定,该条款存在诸多法律解释上的争议。有学者认为,专属经济区的限制意味着沿海国被赋予的权利不超过适用于领海的权利。另有学者支持该条赋予沿海国更广泛的权利,特别是单方面采用特殊船舶建造、船员配备和设备要求的权利。[18][19]需注意的是,沿海国在行使第234条所规定的权利时,应当受非歧视性、现有最可靠科学证据、适当顾及等条件的限制。随着北极海冰融化,北极沿海国对于北极水域的管理理应更加顾及过往船舶的通行。[20]北极沿海国对于《公约》第234条独特的规范表达和演化解释,将影响沿海国关于核动力船舶管理措施的制定。

(二)相关国际协定与标准

根据《公约》第23条,核动力船舶在无害通过他国领海时,需要携带文件,并遵守国际协定为这些船只规定的特别预防措施。目前,已经存在专门规范民用核动力船舶的国际公约与协定,主要有SOLAS、《核动力船舶经营人责任公约》和《核动力商船安全准则》。1960年6月,在伦敦海上人命安全会议中,国际海事组织将核动力船舶作为单独类别,在SOLAS内增加了第八章12条规定和附件三的11条建议。SOLAS重点关注了核动力船舶的辐射安全,规定对核动力船舶应至少每年进行一次审查。SOLAS第八章包含了关于核动力船舶的特殊规定和具体要求,如核动力船舶安全评估报告、核动力船舶港口入境的程序问题。由此,在外国核动力船舶进入其港口之前,港口国可以预先评估其安全性,采取必要的步骤,以预防核动力船舶的潜在危险。1962年5月,《核动力船舶经营人责任公约》在比利时布鲁塞尔得以通过。该公约适用于悬挂缔约国国旗的核动力船舶所发生的核损害案件,在私法层面建立了限制性的责任体系,其关键条款构成了西欧、亚洲、非洲等地区的大多数国家允许外国核动力船舶进入其港口和领水的最低条件。[21]其中第17条规定,该公约的缔结不影响缔约国拒绝另一缔约国核船舶进入其水域和港口的任何权利。因此,加入该公约,并不意味着悬挂缔约国国旗的核动力船舶能够自动获准进入其他缔约国的港口和领水。但该公约未被批准,也未生效。1981年11月19日,国际海事组织通过的《核动力商船安全规则》,补充了国际海事组织颁布的其他适用核动力船舶的国际公约、规范和建议,并规定了核动力船舶应解决的具体安全问题,为核动力船舶提供技术和法规指导。(17)参见IMOA.491(XII)号决议。该规则取代了1974年国际海上人命安全会议最后文件附件三中的《适用于核动力船的建议》。该规则的最初应用仅限于由压水堆型核推进装置推进的常规船舶,为核动力商船提供安全标准和监管建议,并特别关注核动力船舶的退役问题。纵观核动力船舶国际协定的谈判过程,核大国主导了相关国际标准的制定,尤其是美国的意见得以充分采纳。例如在布鲁塞尔会议上,美国关于责任限制、许可国的赔偿、禁止追索等观点都被纳入1962年《核动力船舶经营人责任公约》。[21]为了促进本国核工业发展,美国采取了有利于核动力船舶航行及应用的立场。

三、北极区域机制中核动力船舶航行的限制性因素

外国核动力船舶的航行权与其他海洋因素息息相关,北极区域机制在北极安全、海洋环境保护、北极资源开发等重要问题中发挥的作用远大于全球机制。在北极区域治理中,影响核动力船舶航行权行使的因素主要有北极理事会对核动力船舶的管理、北极环境保护制度的限制以及北极无核武器区的建立。

(一)北极理事会对核动力船舶的治理实践

北极理事会对核动力船舶的治理实践,持续影响着北极水域内核动力船舶航行权利的发展与变化,现阶段北极理事会对北极水域内核动力船舶的航行活动未加限制,但已开展对于核动力船舶事故的风险评估工作。北极理事会关于核安全的合作项目,主要由紧急情况预防、准备和响应工作组(Emergency Prevention, Preparation and Response Working Group,简称EPPR)主导,为了执行关于放射性和核紧急情况的战略计划框架,EPPR于2019年12月正式成立辐射专家组。自2016年以来,EPPR启动包括“弧光安全项目”“北极地区辐射/核风险评估项目”等项目,促进相关国家就北极地区核事故应急预防、响应和救援方面的合作。近年来北极理事会对核动力船舶潜在风险的关注度明显上升,在2021年发布的《北极地区的辐射/核风险评估》报告中,[23]EPPR辐射专家组就未来10年北极地区核活动或核材料可能导致的直接风险进行概述,确定EPPR必须采取行动的11类启动情景(initiating scenario),(19)启动情景是指核材料或核活动所造成的风险已成为对北极的直接风险。并在北极国家间取得了一定共识,从而构成了未来北极核应急工作的基础。在11类启动情景中,核动力船舶事故被确定为中等风险,而伴随北极地区的交通增长和建设开发,核动力船舶事故风险将呈现增加的趋势。依据北极理事会对北极地区潜在核事故的风险评估数据,虽然核动力船舶事故与浮动核电站事故并列风险启动方案的首位,但无需直接停止活动或采取激进措施消除其风险,核动力船舶只有在经历严重事故后,才会对北极环境产生直接影响,在正常情况下,核动力船舶可以在北极水域内通行。

北极理事会现有的合作治理项目虽在一定程度上对核动力船舶治理起了积极作用,但相关合作与对话主要在北极国家间进行,域外国家的参与程度较低。如在“北极地区辐射/核风险评估项目”中,评估未将域外因素纳入考量,仅划定了潜在事故可能影响的北极国家的范围(该项目指出,在北极地区可能受到核动力船舶事故影响的国家为加拿大、冰岛、丹麦、挪威、俄罗斯和美国),EPPR的应急工作也基于北极国家对潜在核风险的共识展开。在北极理事会框架下,关于核动力船舶的议程设置和规则制定仍将由环北极国家主导,但由于海洋的整体性和核事故的跨境损害,核动力船舶事故所造成的影响将超出北极的地理范围,北极核动力船舶治理机制的建立需要域外国家参与。

(二)北极环境保护制度对核动力船舶通航的影响

总体而言,海洋环境保护制度可分为两类:一类以特定区域为基础采取保护措施,如海洋保护区制度;一类以特定活动为基础采取保护措施,如特别敏感海域制度(Particularly Sensitive Sea Area,简称PSSA)、MARPOL 73/78公约中的特殊区域制度(Special Area,简称SA)。[24]特别敏感海域制度是国际海事组织为保护对生态、社会、经济或科学价值较高,且易受国际航海活动影响的海域,而设计的海洋环境管理和保护制度,专门通过规范国际航运活动以实现海洋环境保护。目前,北极理事会已围绕既有划区管理工具,在北极水域开展相关实践探索。根据2009年北极航运评估报告,北极理事会强调了在北冰洋公海地区设立国际指定区域的必要性。鉴于北极地区航运活动的增加,北极理事会建议借助划区管理工具,如通过国际海事组织设立特殊区域或特别敏感海域,来保护北极水域的航运环境。[25]2015年,海洋环境保护工作组(Protection of the Arctic Marine Environment,简称PAME)提议在北极水域设立“泛北极海洋保护区网络”,覆盖北冰洋沿海国专属经济区和北极公海,并明确建议将国际海事组织设立的特别敏感海域作为北冰洋公海保护区的组成部分,推动特别敏感海域与海洋保护区的互补。2021年,PAME在北极航运评估报告中重申北极国家应考虑到北极海洋环境的特殊性,继续探讨为保护北冰洋地区的环境而设立国际指定区域的必要性和可行性。[26]

在特别敏感海域内,沿海国可向国际海事组织申请适用设置避航区、强制引航、分道通航、强制船舶报告等管护措施,即在平衡海洋环境保护与航运利益的过程中,国际海事组织赋予沿海国选择相关管护措施的主动权。假使沿海国于北极公海内申请适用特别敏感海域制度,沿海国相关管护措施将提高对通过该区域的核动力船舶的技术要求,避航区的设置也将压缩核动力船舶可航行的范围,进而对北极水域核动力船舶的航行活动构成限制。

(三)北极无核武器区对核动力船舶通航的潜在影响

北极无核武器区的选划也将影响到核动力船舶在该区域内航行权利的行使。目前已有两个条约禁止在北极特定区域使用核武器,分别是适用于斯瓦尔巴群岛的1920年《斯瓦尔巴条约》,以及适用于世界所有海洋的1971年《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大规模毁灭性武器条约》。北极无核武器区要求不在北冰洋的公海部署或出现任何类型的核武器,禁止在北极水域内核武器的部署、巡逻及可能的经过,这意味着北极无核武器区将限制军用核动力船舶和核潜艇的过境及存在。除相关条约外,《公约》第234条也为北极无核武器区的建立提供了部分法律依据。假设携带核武器的船舶过境被认为对生态平衡造成“重大损害”或“无可挽救的扰乱”,基于《公约》第234条,北极沿海国有权制定非歧视的法规,以禁止携带核武器的船舶过境。但另一方面,由于冰层会对航行造成阻碍和危险,不仅携带核武器的船舶可能会造成上述后果,核动力船舶以及载运核物质的船舶都可能对北极脆弱的生态平衡造成伤害,这意味着所有的核材料都应该被阻止通过北极地区,从而也可能排除核动力破冰船以及载运核物质的船舶过境。[27]简言之,《公约》第234条为北极沿海国限制核武器的过境提供了法理依据,加之军用和民用核动力船舶的设备功能存在混同可能性,无核武器区的设立也可能带来限制外国核动力船舶过境的结果。

尽管建立北极无核武器区存在着一定的国际法基础,但面临条约难以缔结、国家责任难以明晰等困境。[28]自美国Rich和苏联科学家Vinogradov首次提出北极无核武器区建议以来,[29]学界就实现北极地区的无核化设想提出了诸多方案。(20)相关讨论见Ignatieff, George. "In self-defence." Macleans Magazine(1980). Purver, Ronald G. Arms control options in the Arctic. No. 7. Canadian Centre for Arms Control and Disarmament, 1987.Newcombe, Hanna. "A Nuclear-Weapon-Free Zone in the Arctic:A Proposal." Bulletin of Peace Proposals 12.3 (1981).Wilkes, Owen. A Proposal for a Demilitarized Zone in the Arctic. Project Ploughshares, Conrad Grebel College, 1984.目前最成功的无核武器区都建立在尚未部署核武器的地区,在北极再军事化的态势下,建立北极无核武器区仍然面临阻碍。

四、俄罗斯与加拿大对外国核动力船舶有关航行管控的制度和实践

尽管制度规则已经在国际文书或准则中设定,但国际标准只有在国家的参与下才能有效,特别是通过船旗国、沿海国和港口国之间共同的法律制定和执法职能。正如《奥本海国际法》所言:“在某些领域内,最重要的也许是,在该领域中有直接关系的国家的实践和态度。”[30](P17)这意味着北极航道沿海国对外国核动力船舶航行的实际控制和管理,是决定北极域外核动力船舶的航行自由能否真正实现的关键。

(一)俄罗斯

在航道管理立法层面,俄罗斯《1990年北方海航道海路航行规章》是管理北方海航道的基础性立法,而后俄罗斯据此出台了三个配套性文件,即《1996北方海航道航行指南》《1996北方海航道破冰和引航规则》《1996北方海航道航行设计、装备和供给的必要条件》,规定了审批制度、强制破冰引航制度和引航收费制度,有利于维护对北方海航道及其水域的主权要求,但同时为外国航运企业带来了高昂的航运成本,不利于北方海航道的开发利用。随着俄罗斯北极战略的调整,为适应经济发展和航道大规模利用的要求,俄罗斯废除了以上三个配套性文件,于2013年出台了《北方海航道水域商船航行相关俄罗斯联邦法案修案》和《北方海航道水域航行规则》,修改审批制度为许可证制度,修正了强制破冰引航制度,并降低了引航收费标准,使得外国船舶在北方海航道水域的独立航行成为可能。根据《俄罗斯联邦内水、领海及毗连区法》第13条,外国核动力船舶在通过领海时,应携带必要的文件,遵守俄罗斯联邦加入的国际协定为这类船舶规定的特别预防措施,并遵守在领海内为其规定的海道和交通分隔计划。2018年,俄罗斯政府将北方海航道的管理权由北方海航道管理局移交至原子能国有公司Rosatom。在Rosatom公司负责下,俄罗斯优先考虑利用核能进行航运、基础设施建设和自然资源开采,[31]最大限度地利用核动力破冰船进行北极航道开发。[32]然而,纵然俄罗斯致力于推进北方海航道的商业化和本国的核动力应用,却显现出对外国特殊船舶的无害通过权或过境通行权限制性的立法倾向。2017年12月29日,俄罗斯修订了《商船法》,限制悬挂外国国旗的船舶通过北方海航道运输碳氢化合物原料和煤炭货物。[33]依据修订后的《商船法》第4条,若船舶装载在俄罗斯境内开采的石油、天然气、天然气凝析油和煤炭等货物,北方海航道将仅限于悬挂俄罗斯本国国旗的船舶通过。只有与俄罗斯签订合同协议,并经特别授权的航运公司,才能得到豁免,得以使用悬挂外国国旗的船舶运输该类货物。就船舶造成的海洋环境污染而言,核污染、化学污染以及溢油污染的预防与治理,相互之间具有共通之处,俄罗斯关于北极水域特殊船舶的油污治理进程,对于未来核动力船舶的治理具有一定参考价值。

在国内核法律层面,俄罗斯核领域将军用和民用分开立法,国内核法律法规体系分为五层,从顶层到底层依次为俄联邦法律和国际条约、俄联邦政府和总统的法律执行文件、原子能应用领域的俄联邦标准和规定、国家管理机构发布的文件、操作文件。俄罗斯现行核法律主要有《俄罗斯联邦原子能利用法》《俄罗斯联邦居民放射安全法》《俄罗斯联邦违反原子能利用法的组织的行政责任法》等,其中最重要的法律是《俄罗斯联邦原子能利用法》,该法专门规定了带有核装置和放射源的船舶、航空航天飞行器的建造和使用,同时强调民间组织和个人在核能利用领域的权利。由此可以看出,俄罗斯有意推动民用核技术的发展和对外出口,并在国内法层面形成了关于核动力船舶的相关标准和规范。不同于常规船舶,核动力船舶所产生的乏燃料必须从船上转移到存储设施。基于此,常规港口往往拒绝核动力船舶停靠,港口准入条件是核动力船舶在航行中需优先解决的具体问题。根据《俄罗斯联邦原子能利用法》第八章第41条规定,带有核设施和辐射源的船舶和其他船只(包括遇险船只)可停靠的俄罗斯港口名单由俄罗斯政府确定。港口管理部门应制定必要的措施与计划,以保护港口工作人员和其他人员免受此类船舶事故的影响。而只有在相应的港口管理部门和地方自治机构发出初步通知的情况下,遇险的核动力船舶才能在俄罗斯的港口停靠。

(二)加拿大

加拿大对西北航道的管理立法始于北极水域污染防治的需要,于1970年通过了《北极水域污染防治法》,规定的适用范围为100海里,2009年修正案使该法案的适用范围扩展至距离海岸线200海里。《北极水域污染防治法》采取零排放原则,将北极水域划分为16个航行安全控制区,规定不同类型和破冰级别的船舶满足不同航行安全控制区内有关船舶构造、配备和船员的要求。1985年,加拿大颁布《加拿大航运法》(2001年修订),全面规定了船舶登记、人员配备、航行服务、防止污染和应急反应等措施。基于该法出台的《2010年加拿大北方船舶交通服务区规定》,要求300总吨以上的船舶、拖船与被拖船吨位之和500总吨以上的船舶、携带污染物或危险品的所有船舶进入船舶交通服务区后,必须进行强制性报告。但在实践中,加拿大尚未制定标准化的西北航道航行申请流程,相较于北方海航道,中国对于西北航道尚处于探索的起步阶段,对其适航条件、海冰情况和政策法规的认知仍有欠缺。[34]

在国内核立法层面,加拿大核立法并未以核能基本法形式颁布,2000年通过的《核安全和控制法》(2003年修订)是加拿大最重要的核立法,该法设立了加拿大核安全委员会(Canadian Nuclear Safety Commission,简称CNSC),明确其在核能领域作为研究、发展、市场营销组织的职能,以及促进加拿大履行国际核不扩散、保障监督和安保方面的义务。加拿大核安全委员会通过一系列以安全为中心的监管要求,对核物质的运输进行监管,涵盖了从最初包装到抵达目的地的整个运输过程。核物质和辐射装置的拥有和使用由加拿大核安全委员会根据《核安全与控制法》、相关条例和加拿大核安全委员会许可证进行管理。[35]其他与核能利用有关的法律还有1992年《加拿大环境评价法》,该法对核相关项目对环境影响的作用进行必要的评估,并使得公众有机会参与项目许可评审活动。此外,加拿大出台的1992年《危险货物运输法》《危险货物运输条例》和《核物质包装和运输条例》对放射性物质的运输进行了调整。

加拿大管理西北航道的法律制度以环境保护为表,以实现国家权益为本,旨在通过国内立法加强对西北航道的控制管理,以实现对西北航道“历史性内水”的权利主张。加拿大对外籍船舶实施了严格的航行准入和环保标准,[36]严于一般接受的国际规则,且参照国际标准,对国内放射性物质运输出台了较为完善的法律制度。纵览加拿大的国内立法现状,现阶段外国核动力船舶通行西北航道尚不具备现实条件。

五、结论与建议

北极航道的经济价值与潜力巨大,其开通具有全球性战略意义,各国对北极航道存有可航性期待。纵观俄罗斯、加拿大的航道立法及航行管理措施,俄罗斯为顺应经济发展需求,逐步放宽了对北方海航道的管控措施,而加拿大则以更保守的态度继续强化对西北航道的管制。依据近年来外国船舶穿越北方海航道的航运实例,北方海航道监管制度得到了外国商船的普遍遵守。核动力破冰船的存在,预先决定了西北欧国家和太平洋地区国家对于北方海航道的使用。[37]

(一)加快中国核动力船舶在北方海航道的实践进程

目前俄罗斯并未专门针对外国核动力船舶的航行管理作出保守性立法,但可以预见的是,随着外国核动力船舶对于北方海航道使用量的增加,为持续性实现对北方海航道航运活动的监督和控制,俄罗斯未来对于外国核动力船舶的管理也将趋于严格,中国应加快推进核动力船舶在北方海航道的实践进程。在外交层面,对北极航道的国际争议问题保持中立态度,主张依据现有国际法参与北极航道开发与利用;在政策层面,落实支持核动力破冰船利用北极航道的政策主张,依托共建“冰上丝绸之路”倡议,积极推动北极航道的商业运营,以预期经济效益为核动力船舶在北方海航道的通行提供便利条件;在技术层面,加大核动力船舶领域的研制及技术投入,在能源合作的基础上,与俄罗斯就核动力破冰船的建造展开深度合作。

(二)明确核动力船舶的非歧视性航行权

2021年8月27日,中国海事局发布了关于外国籍船舶进入中国领海报告要求的公告。公告明确:根据《中华人民共和国海上交通安全法》规定,外国籍核动力船舶进入中华人民共和国领海应当向海事管理机构报告。据此,中国承认外国核动力船舶无害通过领海的权利,且持有外国核动力船舶在领海的无害通过理应事先通知沿海国的立场。如前所述,为方便沿海国评估核动力船舶在通过该国领海时的具体情况,履行相应的事先通知义务,并不实际妨碍外国核动力船舶无害通过权的行使。为保障未来中国核动力船舶在域外的通行,中国应明确核动力船舶享有非歧视性航行权,在通过北极航道时,核动力船舶航行权的行使在充分尊重沿海国管辖权的前提下,围绕以国际法为基础界定的边界进行。

(三)促进北极核动力船舶的域内外合作治理

核动力破冰船是极地开发的关键性基础设施,掌握关于核动力破冰船技术标准的制定权,关系到建立在这一基础设施之上的北极能源资源开发的主导权争夺。目前,俄罗斯的核破冰船产业在全球层面具有巨大领先优势,相关配套政策也较为完善。在核动力船舶的开发阶段,中国应借鉴俄罗斯核动力船舶的治理模式和立法经验,积极推动在核动力船舶航行安全、预警预防、应急处置等重点领域开展双多边合作,深度拓展在北极航道基础设施建设和运营方面的国际合作。此外,核动力船舶船旗国航行自由和沿海国海洋环境保护之间的矛盾始终贯穿于核动力船舶的航行中,《公约》第234条为北极沿海国管控核动力船舶的过境提供了法理依据,将可能限制未来域外核动力船舶对北极航道的使用。为避免部分北极沿海国利用环境管辖权直接排除外国核动力船舶的过境,应积极推动北极域内外国家合作制定关于极地核动力破冰船的设计、建造和操作统一准则,以尽可能降低核动力船舶本身所具有的环境风险。