生态文明理念下自然资源节约集约利用内涵及实现路径

宋家宁

（自然资源部人力资源开发中心，北京 100860）

伴随着生态文明理念的不断深化，中国的经济社会发展模式也在近年来发生了较大的变化，生态文明的内涵也应由此铺开，相应地，作为生态文明的重要实现手段，自然资源的节约集约内涵也应该在新发展阶段进行更加全面、深入的解读，并在此基础上构建其目标实现路径。

1 新发展阶段生态文明的理论内涵

生态文明作为“五位一体”国家战略的重要布局，新发展阶段下其内涵应结合国家经济社会发展战略深入理解，具体可从资源特征、资产属性和资本功能3 个层面进行层层深化。

1.1 生态文明的资源特征已经成为区域发展的先导性和约束性要求

生态文明的基础和核心在于一个经济体所特有的生态资源，尤其是中国这样一个地域广阔、区域属性差异化明显的大国。不同地区所蕴含的生态资源十分丰富，在工业化时期为了加速提高经济总量，中国经历过一段唯GDP 指标的发展时期，生态资源被置于从属地位，进行无序开发。中共十八大以来，随着经济发展方式和经济发展结构的不断优化和精细化，以前依靠资源开发的经济增长模式逐渐退出历史舞台，相应地，生态文明的理念逐渐占据发展主流，“绿水青山就是金山银山”已经成为区域经济发展的先导性要求。从这个角度出发，生态文明首先强调的是资源特征，具有2 方面要求，一是区域资源开发要精打细算，区域蕴含的资源总量必须满足长期、稳定的发展需要；二是区域资源开发要进行限制和保护，彻底扭转之前只要经济总量增加而不管生态资源破坏过程的发展思路，地区发展必须建立在生态良好、资源友好的价值观之上。基于此，新的发展阶段，生态文明的资源特征已经成为区域发展的先导性和约束性要求。

1.2 生态文明的资产属性为生态资源的发展和良性改造提供了可能和基础

资源资产化是现代经济体的一个基本功能，资产化是为了更好地开发、利用和保护资源，无论是马克思主义经济学还是普遍的西方经济学观点，市场经济的兴起都从根本上改变了人类生产生活方式，尤其是市场经济内在的激励，加强了人类开发生态资源的力度和强度，现代经济体的财富积累本质上均来源于生态环境，这也是当前阶段需要强调生态资源资产化的根本原因，正是生态资产的形成，打开了社会发展的空间，使经济体对原有的生态资源具有了资产化改造的功能，从而附加了生态资源更为丰富的内涵［1，2］，这是中国提出加强生态文明建设更深层次的内涵。

1.3 生态文明的资本功能保证了生态文明建设的可持续性和长期性实现

按照马克思主义经济学的观点，生态资本应该是经济体发展到一定程度后出现的一种高级资本形式，其出现的逻辑就在于随着社会文明的发展和人类对所生存环境的改造，生态资源由于其稀缺性、惟一性、不可复制性及被破坏后的不可逆转性，在经济活动中具备了资产属性，资产概念一旦形成就具备了资本功能，任何一种资源要想最终形成一个市场机制下的保护和发展，都必须具备资本功能，也只有形成了资本性流通，生态文明建设的可持续性和长期性才能得以实现［3］。从当前生态资源和产品的形成和发展趋势看，未来将在世界范围内形成生态资本交易市场，生态资产所蕴含的天然属性将极大地强化其在高级文明社会下的资本功能，例如当前正在推进的全球碳交易本质上就是在世界主要经济体达到的协议框架下形成一种生态资产，进而运用资产的资本属性在全球范围内进行交易。

2 生态文明下的自然资源节约集约内涵

自然资源节约集约利用的提出与兴起，对应的正是生态文明理论的层层深入发展，也正是党和国家生态文明战略的重视赋予了节约集约更深刻的内涵［4］。从概念上看，节约集约的核心即是对自然资源的合理利用，这个合理利用包括增量的有效、有序、有节供给，也包括存量的挖潜、二次利用。随着中国经济社会的不断快速发展，单位资源承载强度不断加大，相应地，单位资源的承载能力也需要不断加强，这也意味着节约集约作为一项重大的国家战略，需要伴随着经济社会的发展，不断地优化、深化其内涵，从而对相关政策的制定起到更好的指引作用。

2.1 节约集约理念提升生态资源的利用效率

按照资源、资产、资本的3 层属性，节约集约理念最初应用于自然资源管理工作中多定位于其资源属性，无论是政策设计还是指标评价，均着眼于一个地区或一种资源的利用形式是否足够集约高效，利用程度是否足够节约充分，这个层次的节约集约理念更多关注于资源利用技术，最终目标是通过政策约束引导、宣传引领使各地在资源开发利用过程中形成一种节地或节能意识，并将资源节约集约的理念深入落实到地区发展过程中。如自然资源部成立后，国土空间规划编制体现的重要理念即通过规划的调整与优化，实现长期以来因多部门规划的冲突与矛盾造成的资源不合理利用与地区发展的不匹配，这中间体现的基本原则即生态资源的节约集约高效利用。

2.2 节约集约理念助推生态资产的高效流转和盘活

当区域经济发展到一定程度后，生态资源已经具备了生态资产的特点，突出表现即一个地区对社会主要生产要素人才、技术、资金的吸引力越来越多地依赖于当地良好的生态环境，甚至生态资产成为地区竞争力的重要量化指标。在这个背景下，一个地区的内在发展活力与潜力，突出体现在其本身具备的生态资源质量及生态资源资产化程度，因此节约集约应该在除着眼于生态资源的节约集约外，发挥更深层次的作用助推一个地区生态资产的形成及高效的流转和盘活。当前国家正在力推的自然资源负债表编制，就是通过将一个地区生态资源资产化并进行会计记账从而摸清该地区的资源资产总量，进而对其有效利用做到定量化、合理化，这中间体现出的核心理念也是生态资产的节约集约。

2.3 节约集约理念促进生态资本的良性有序流通

生态资源资产化后，要在市场经济环境下体现出其价值，进一步地，需要实现生态资产的资本化，当地区所拥有的资产具备一定范围内的流通性后，其内部驱动力即被激活，相应地，生态文明的践行也将在这个内部驱动力的作用下由中央强制变为地方主动。在这个资产资本化的过程中，节约集约理论的体现就在于通过政策保证生态资本在不同主体间流通的良性有序，即一个区域生态资本的流通也应该是节约集约的，节约主要表现为地方发展对生态资本的使用要合理有序，集约主要表现为生态资本在区域间的流通要能体现出资本的增值效应，这种流通应该对地区发展产生一定的杠杆效应。例如，耕地占补平衡的异地指标流转，本质上就是一种生态资源资本化的流通［5］，虽然这个流通是在特定时间特定政策意向下发生的，但是通过这种流通的确实现了发达地区获取欠发达地区的生态资源指标（耕地占补平衡指标），而欠发达地区也真正地获取了助力本地区脱贫战略实现的资本。这个过程中的政策起到约束激励作用，一方面代表生态资本的指标流通要符合国家和地方发展的整体战略，另一方面这种生态资本的流通要杠杆性、跨区域地解决农民脱贫这个现实、迫切的问题，整个政策导向都要符合生态资本的节约集约理念。

3 生态文明理念下提升自然资源节约集约的路径选择

生态文明背景下，自然资源节约集约的内涵发生了多层次的深化，从资源节约集约到资产节约集约再到资本节约集约，每个层次节约集约理念的作用方式不同，但均是随着生态文明概念的逐步深化而进行的。基于此，在新发展阶段，实现生态文明背景下自然资源节约集约需要进行路径构建。具体来看，首先，节约集约理念的深化应从宏观着眼、微观着手，具体到自然资源领域，应抓住国土空间规划这个战略性、方向性要求，将节约集约的要求具体植入到规划的各项约束性指标中；其次，要抓住自然资源管理的重大政策，从政策制定到政策实施全流程进行节约集约的专项政策评估；再次，引导地方重视节约集约的技术创新，以案例形式进行区域性或全国性的推广（图1）。

3.1 规划——节约集约理念的先导性植入

国土空间规划作为新发展阶段统领全国自然资源利用和管理的纲领性规划，服务于自然资源管理“两统一”的基本职能，也是地方政府按照规划布局进行大项目落地和区域发展的“先导图”。因此，自然资源管理涉及的原则与底线均要在规划中得到体现，节约集约作为生态文明的必然要求与实现路径，应该作为先导性理念植入到各级规划编制过程中，无论是规划的三线管控还是指标配置，均要在节约集约的理念指导下进行，这也是保证自然资源节约集约利用能由口号落实到实践管理中的必然举措。

3.2 政策——节约集约理念的全流程评估

尽管当前自然资源主管部门一直在强调要实现全域、全过程、全要素资源节约集约，但是从资源节约集约利用的角度来看，仍然需要政策的强制性管控［6］。在没有形成有效的内在驱动力之前，地方在资源利用上的节约集约仍然要靠中央层面的政策进行监管督促，这就决定了落实自然资源节约集约理念需要跟踪资源管理领域的主要政策，从政策制定到政策执行实施全流程的评估，保证节约集约理念以不同形式内化到政策中，只有如此，作为保证重点项目或某个重点领域、重点环节关键性问题解决的主要政策在推行过程中才能把节约集约这一重要理念落实到地方经济社会治理的具体行动中。

3.3 技术——节约集约理念的案例性推广

事实上，从当前节约集约的推行及评估手段来看，其大多是作为一种鼓励性的软约束，更多着眼地是节地、节矿及相应的环境修复等具体的节约集约技术，相关技术成熟后，进行全国性的推广示范，以期形成良好的宣传引导。但实际上，从技术适应及推广要求来看，一种节约集约技术或方法的适用是有其地域特点或社会经济环境限制的，在浙江省等发达地区能够推广的技术在欠发达地区可能无法落地实施，因此，从实操角度，对节约集约技术的推广宣传应着眼于实践，案例的提炼总结应立足于全国或区域性的标准示范，使这种推广具有一定的制度性约束，进而将某个地区成熟的节约集约技术更好地以一种范式真正借鉴到其他地区，从而形成良好的引领示范作用。

4 结语

生态资源、生态资产、生态资本已经成为中国国民经济的重要组成部分，相应地，生态文明的理念也已经深入到经济社会发展全过程，未来，随着全球资源的进一步稀缺，生态要素所占比重会越来越大，因此，对其进行内涵解读十分必要。自然资源节约集约作为实现生态文明的重要手段和举措，对其的理解与内化，也应该顺应这条主线，从资源到资本，节约集约应该伴随整个生态资源资产化、资本化的全流程，同时，立足于自然资源“两统一”的基本职能与要求，构建节约集约的实现路径将十分必要和关键，从规划先导到政策内化再到技术示范，从宏观到微观的规范、限制与引导，势必会在未来的自然资源管理工作中逐步得到重视和落实。