化解地方债务的对策

张辉云

近年来，随着地方政府债务的不断累积，规模不断扩大，地方政府债务风险已经成为地方经济领域的一大潜在风险隐患，并不断聚集。本文多维度全面分析地方政府债务形成的多重原因，探索提高地方政府债务管理工作的质效，加强政策制度的针对性和实践性，防范化解地方政府债务风险的对策。

一、地方政府债务风险的现状

（一）地方政府债务总体规模庞大，但仍在债务限额之内

从官方已经公布的2018年至2022年末地方政府的债务限额、债务余额数据来分析，可以对我国地方债务的总规模从以下几个方面进行性状描述：一是我国地方政府债务余额总量呈逐年增长趋势且规模较大，从2018年的183862亿元增长到2022年的350618亿元，但均控制在全国人大批准的地方政府债务限额之内，呈现整体可控的态势。二是从债务期限及利率看，2018年至2022年，地方政府债券平均发行期限从6.1年增至13.2年，平均发行利率从3.89%降至3.02%；地方政府债券剩余平均年限从4.4年增至8.5年，平均利率从3.51%降至3.39%。地方政府债务的期限逐年增加，而债务的平均利率逐渐降低，表明地方政府的偿债结构逐年优化。三是从债务分类来看，地方政府一般債发行规模从2018年的22192亿元增长到2022年的22360亿元；地方政府专项债发行规模从2018年的19460亿元增长到2022年的51316亿元。

（二）地方政府显性债务风险总体可控，隐性债务风险加剧

显性债务表现为一般债务和专项债务。从财政部公布的地方债务数据分析，相较于2018年，2022年我国一般债务余额由109939亿元增长到143896亿元，占比从59.79%下降到41.05%；专项债务余额由73923亿元增长到206722亿元，占比从40.2%上升到58.95%，由此可见，地方政府专项债务余额的占比与日俱增且增速较快；一般债务余额占比逐渐减少。

隐性债务是指地方政府在法定债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还、违法提供担保等以政府信用背书方式举借的债务。地方政府的隐性债务主要表现为以下形式：一是由城投公司、国有企事业单位为政府举债，并由政府提供担保或偿还责任的债务；二是政府与社会资本合作、政府出资购买服务等债务支出；三是地方政府或部门基础设施和城建项目拖欠工程款而形成的政府隐性债务。因未纳入政府预算口径，其发展现状和规模如何，缺少公开的官方数据。根据复旦大学兰小欢教授在《置身事内》一书中的介绍，隐性债务保守估计大概占据了整个地方债务的30%至40%左右。

（三）地方政府债务风险地区分布不均衡，欠发达地区债务风险较高

以负债率衡量，截至2022年末，负债率排名前五的省份依次为青海（84.3%）、贵州（60.6%）、吉林（47.3%）、海南（46.5%）、内蒙古（43.4%）。而江苏、上海和广东经济实力强劲、负债率低于20%。以债务率（政府债务余额/地方综合财力）衡量，有23个省份的债务率高于100%警戒线，其中，天津高达295.7%，吉林、云南、辽宁、贵州、福建、重庆、青海债务率超过150%，表明地方债务形势与财力不匹配。2022年综合偿债率高于20%的省份有5个，分别是天津、辽宁、贵州、云南和吉林。通过对地方政府债务多维度的现况分析，在上述各个指标中排名靠前的大多为欠发达地区。

（四）地方政府债务资金使用效率不高，使偿债资金缺乏保障。债务资金的使用效率，是指地方政府使用债务资金产生的资金成本与资金收益之间的比率。2015年中央出台地方政府债务的管理规定以来，各地方政府对政府债务的投资方向和投资效率的管理有所加强，专项债券资金的使用效率也有所提高，但目前对地方政府债务使用和管理还缺乏科学统筹，仍存在资金与项目不匹配和资金闲置挪用问题，资金周转效率仍有提升空间。

二、地方政府债务的形成原因

（一）中央与地方财权和事权不匹配。1994年分税制改革是地方债务形成过程中的分水岭。分税制改革后，中央财政和地方财政的关系得到了重塑，中央财政预算收入在全国财政总预算收入中的比重开始明显上升。与之相应，地方财政预算收入占比显著下降。财权上移，事权下沉。地方债务大规模形成，中央和地方的财税分配是重要原因。随着我国社会主义市场经济的发展以及城镇化的不断推进，地方政府承担着越来越重的经济建设支出和民生支出，尽管中央通过对地方政府的转移支付来平衡央地财政关系，但地方政府所拥有的资源无法满足现实支出，形成硬性缺口。

（二）地方领导干部考核机制和监督问责机制不完善。一方面，在我国现行财政体制下，固有的体制是地方政府债务风险的成因。地方经济发展水平在我国现行的地方干部考核机制中是一项占比非常重要的考察指标，地方的经济指标和官员个人晋升挂钩，所以地方政府债务规模和风险在这种“唯 GDP”的考核机制下迅速增长。另一方面，监督问责管理机制的不健全对地方政府举债缺乏硬性约束，加之未能树立正确的发展观、政绩观，为了在有限任期内快速做出成绩，盲目举债搞“形象工程”和“政绩工程”建设，从而导致政府债务非理性快速增加。

（三）地方政府财政预算的有限性与地方经济社会发展投资的无限性之间的矛盾是债务形成的重要原因。在社会主义市场经济体制下，地方政府需承担经济社会发展的职能，发挥有为政府的作用，这体现在财政支出的增加，在经济处于新常态和地方财政困难的情况下，负债也是必然的结果。另一方面，国际国内经济社会发展的不确定性增加了政府的支出。政府为了逆周期调节经济，同时，在社会主义市场经济体制下，政府作为投资主体和社会服务及产品的最终购买者，随着经济体量的增加和对发展速度的要求，快速推进城镇化，市政建设、基础设施建设和民生支出必定大幅增加。

（四）地方政府对投融资监管不当，缺乏债务风险管理机制。中央出台《中华人民共和国预算法》《关于加强地方政府性债务管理的意见》开启了“开前门、堵后门”的地方政府投资金融管理新思路，逐步遏制了地方政府债务快速膨胀的势头，但地方政府债务管理面临的形势依然十分严峻。一方面，地方融资平台公司等隐性债务出现快速膨胀的趋势，其融资利息较高、总体负债率偏高，而债务投向大多是建设周期长、投资回报率低、盈利能力差的基础设施建设项目，这导致地方资产负债期限错配。另一方面，地方隐性债务并未纳入地方政府预算报表之中，处于财政预算监管体系之外，使地方政府的大量隐性债务脱离监管。

（五）财政预算约束过“软”，是地方政府债务增长的财政体制原因。2015年实施的新预算法明确规定，对地方政府债务实行限额管理。债务规模不再是一本糊涂账，而是根据地方经济社会的发展需要设置一个限额，进一步限制了地方政府资源的过度滥用。但是，目前预算绩效管理体系仍不健全，政府预算的分散化、碎片化所带来的预算管理软约束，没有建立预算的硬约束制度。

三、防范和化解地方债务的对策

（一）深化财税体制改革，理顺中央和地方财权事权。按照“权责清晰、财力协调、区域均衡”的原则，优化中央和地方收入分成结构，重新划分中央和地方的财权与事权，使地方政府能够拥有与其事权相匹配的财权，在可能的情况下中央、省级政府收回部分事权，减轻市级尤其是县级政府财政支出压力，以有效保障地方政府将财政资金用在经济社会发展最需要的地方。

（二）建立健全科學的考核体系和问责机制，正确引导官员的政绩观。首先，为了有效防范和化解地方政府债务风险，应构建科学的全面反映领导干部作为能力的政绩考核机制，考核项目应包括民生指标、营商环境、绿色生态、人民的幸福感等，且其占比权重应与地方GDP增速保持平衡，积极引导地方政府从应由市场起决定性作用的领域逐渐退出，逐渐由全能政府向有为政府转变。科学全面地评价领导决策绩效，建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励制度，避免地方政府因形象工程或政绩工程带来的非理性举债。其次，建立科学的终身问责机制和追责机制，按照“谁举债，谁负责，谁决策，谁负债”的原则，切实落实地方政府官员的债务问责、追责机制，以遏制地方领导干部非理性、短视的投资行为，为地方经济社会创造持续健康的发展环境。地方政府债务的首要责任人是地方党委和政府，负有主体责任，因此应加强地方政府债务尤其是隐性债务预算统筹管理，强化地方政府在全面防范化解地方债务风险方面的主体责任，增强地方政府党政领导的举债意识、偿债意识、管债意识。

（三）强化预算约束，坚决遏制隐性债务增量。在预算法修订并实施以后，为着力加强风险源头管控，硬化预算约束，中央政府加强对地方政府举债融资行为的监管力度，要求各地严格在人大批准的限额内融资举债，严堵各级政府违法违规融资举债的“后门”，坚决制止各种地方政府的违法违规融资担保行为。地方建设项目尤其是重大建设项目需要经过严格审批，管控新增项目融资的金融闸门。

（四）培植财源新增财力，从根本上解决财政保障能力问题，化解地方政府债务危机。着力培育发展地方优势、特色产业，持续优化营商政策环境，努力拓宽财政收入渠道，加快兑现各类惠企政策，做好产业发展、培植税源等工作，着力形成“放水养鱼、水多鱼多”的良性循环，逐步偿还稀释存量债务。立足长远，通过产业、科研、资本相整合，积极培育龙头产业企业，鼓励地方龙头企业上市直接融资，通过资本市场融资形成优势产业聚集，打通相关产业链供应链，积极涵养财源，增加地方可用财力。充分运用现代大数据科技手段，强化税收征管，确保应收尽收、颗粒归仓。

（五）建立与地方政府财权事权相匹配的债务风险管理制度。首先，建立健全地方政府债务管理机构，由党政主要领导担任一把手，将地方政府各种类型债务纳入统一的管理体系。其次，根据地方政府实际财力状况和债务余额以及偿付金额，完善偿债准备金提取比例和拨备额度，建立健全债务准备金制度。最后，加强融资项目合规管理，完善重大项目融资风险监测预警机制，提高债务融资金额投资科学决策机制。

（六）创新投融资模式，加快推动地方融资平台转型。债务风险化解与融资能力提升是地方政府对地方融资平台的核心诉求，积极推进融资模式创新，提升市场化融资能力。未来融资平台公司不再是仅具有单纯的“融资”功能，而是以融资为基础，以资产为核心，以资本运营为模式，进行地方国有资产的统一运营，承担国有资本保值增值的战略责任。结合政府融资平台运行现状、资产资源情况，将地方政府资产资源注入融资平台公司，提升平台公司的融资效能。

（七）有序开展地方政府债务置换，降低地方债务负担，留足发展空间。2014年国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，该意见既对地方债务的增量部分“开前门”，又对地方债务存量部分采取“置换”的办法，以帮助地方政府减轻债务压力。对存量债务进行置换是在不改变地方债务属性的前提下，通过地方债券这一期限更长、成本更低的方式优化存量债务结构，以此降低地方政府的债务成本负担与潜在的系统风险。

（作者单位：遵义市委党校）