国有产权交易实务中的问题与思考

李小玲

（作者单位：京能置业股份有限公司）

国有产权即国家对于财产的所有权，是国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。从微观层面来看，国有产权体现在国家对国有企业中的国家出资股份享有占有、使用、收益、处分的权益。国有产权交易是在有效界定产权边界的前提下，针对国有产权的买卖过程。本文所述国有产权交易指非证券化的交易。

一、国有产权交易现状

（一）已建立相对完善的产权交易制度

随着现代企业制度的建立，我国陆续出台了一系列符合社会主义市场经济发展规律的法律法规。在国有产权交易方面，既有企业法人制度的顶层设计，如《公司法》，又有如何进行交易的详细规定，如《企业国有产权转让管理暂行办法》《企业国有资产交易监督管理办法》《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》，从根本上保障了国有产权交易有法可依，有制度可循。

（二）建成了平台化的产权交易市场

尚未进行股权证券化的中小型国有企业，无法像上市公司那样，在同一个市场就能拥有庞大的交易主体。企业自己去寻找买家、卖家，必然效率低下，而产权交易所的出现，实现了非上市公司股权交易市场的有形化，其不仅能聚拢资源，完善市场功能，提高市场流动性，而且能起到监督产权交易过程的作用。2019 年，我国产权交易行业交易额达到14.56 万亿元①。2021 年，产权交易市场五大类业务共实现交易额22.3 万亿元②。仅北京市产权交易所，交易规模就由成立之初的214 亿元发展到2022 年的10.02 万亿元③，几乎占据全国交易量的半壁江山。

（三）多方参与的产权交易流程

在国有产权交易中，经核准（备案）后的国有资产评估价值是非常重要的交易价格参考依据。法律意见书往往也是国有产权交易的必备文件，这些资料来源于律师事务所、会计师事务所、资产评估公司等[1]。参与国有产权交易的第三方中介机构独立于买卖双方之外，为交易主体提供法律咨询、审计、清产核资、价值评估、商业筹划等服务。中介机构本着“公开、公平、公正”的原则[2]，对国有产权进行多角度估计与评论，在界定和保障国有资产权益方面发挥着积极作用。经过多年的发展，中介机构已形成相对成熟的业界行为规范与服务标准，对促进和规范国有产权交易起到了推动作用。

（四）多重的监督与管理

国有产权交易因多主体参与，目前已形成多重监督。通过产权交易市场进行的产权交易，因平台规范、操作透明，能直接把控国有产权交易的流程，有效匹配资源，发掘国有产权价值。通过第三方中介机构参与，从专业角度把控交易过程中的法律风险、财务真实性，合理预估产权价值，加之国有企业内部各层级对中介报告的审查，既能对交易过程中的要素进行监管，又能有效避免寻租活动产生。同时，现代企业制度为国有企业内部提供了产权约束和激励机制，经理层、董事会、股东会、监事会，各层级权力机构形成监督工作闭环，实现出资人管理与监督的有机结合[3]。

二、国有产权交易流程

国有产权交易通常在进行可行性研究后，履行经济行为决策、法律尽调、审计评估等程序，最终实现交易。国有产权交易流程：第一，依据国有产权自身情况及交易目的，确定公开市场交易、非公开协议转让、无偿划转等交易方式；第二，根据不同的交易方式制定实施方案，涉及各环节需用时分布合理，前后衔接顺畅，具有100%可操作性，既符合国资管理要求，也能满足企业管理要求以及产权交易所等平台管理要求；第三，企业内部多个职能部门协同推进，合规合矩甄选律师事务所、会计师事务所、评估公司等第三方中介机构并获取专业意见报告；第四，根据国有产权的股东持股情况，履行各层级经济行为决策；第五，完成评估报告备案核准，进入产权交易所进行股权挂牌；第六，征集到意向受让方后，即可进行股权交割；第七，在工商行政管理部门完成股东变更。在所有交易流程中，最重要的是前期可行性研究，需要根据国有产权的实际情况，综合考虑交易对象自身条件、国资监管要求、时间成本、交易成本等因素，量身定制最优解决方案。

三、国有产权交易过程中存在的问题及对策

（一）产权边界不清导致管理不顺畅

产权边界不清是国有产权交易过程中最难解决的问题。该问题产生的原因：一是忽视产权清晰的重要性，尤其表现在与非国有企业的合作中，没有履行好股东会、董事会、监事会的职能，管理缺位导致产权关系混乱；二是政府各个行政部门职能的转变投射到国有企业的产权管理上，一定程度上会造成管理内容交叉、重复以及委托代理关系混乱，导致国有产权无法被合法合理约束[4]；三是备案流程、手续缺失导致决议、合同失效等问题，造成企业经营实际与登记信息不符，无法基于现有情况开展产权交易工作。

为有效解决产权边界不清的问题，国有企业应通过改制等手段，建立现代企业制度，同时注意完善并维护企业法人治理结构，既要保障国有产权是法律意义上的独立主体，也要保障股东会和董事会能正确、准确发挥职能。针对管理环节的流程、效力瑕疵，既要加强企业的合规性管理，有效发挥企业的监督职能，也要及时更新企业的相关信息，如工商登记、国有产权登记系统等，保障企业经营实际与登记信息一致。

（二）交易环节遗漏或顺序错误

国有产权交易因多主体参与，环节众多，可能会出现遗漏或顺序错误问题。例如，由于管理层级较多，缺少某个层级的经济行为决策，或者上下层级的经济行为决策时间存在倒置；再如，因为政策理解不到位，该评估的未评估、该进场交易的未进场、合同签署时间早于决策时间等，都会导致国有产权交易出现重大漏洞或瑕疵。

为避免这些问题，一是要及时传达、学习最新的法律法规、指导性意见，避免理解不到位产生误差；二是要充分利用企业内部及整个交易流程的管控机制，如各层级决策审批的递进关系、产权交易所对资料的审核等，若遗漏或者跳过便会中断交易。

（三）中介机构存在诸多不足

在实际的国有产权交易中，第三方中介机构的服务并不是尽善尽美的，仍存在一些不足。一是中介机构能力不足，如评估结果严重偏离市场、交易合同存在重大失误等，从而给国有产权交易埋下隐患。二是某些中介机构有可能为抢占更多市场份额，使用非市场化手段竞争业务或者被委托方支配，破坏中介机构的独立性与客观性，严重影响国有产权交易过程中的公平性与准确性。三是中介机构对区域环境与市场了解程度有限，通过预计、估算等形式得到的结论并不完全等同于真正的市场情况，只能尽量减少这种偏差，但过高的评估价值会让意向受让方望而却步，有缺陷的收购架构会给企业后续经营带来隐患。

为了解决上述问题，可以采取如下措施：第一，通过招标采购程序，运用市场化竞争手段筛选出优秀的服务机构；第二，建立动态调整的白名单、黑名单，运用优胜劣汰机制，通过服务后评价剔除不合格者，赋予优秀者高分，充分行使购买主体的选择权；第三，督促第三方中介机构不断提升自身服务水平，通过优化模型设计、运用大数据手段、行业协会监管等方式，使出具的专业意见能无限接近真实市场状况，避免推断意见与真实市场需求倒挂，更好地为国有产权交易服务。

（四）国有产权交易效率有待提高

国有产权因多层的委托代理设计，审批程序冗长、决策机制僵化和行政化都可能导致经济效率低下[5]。例如，交易时间过长导致错过最佳交易时机，产生交易价格波动，甚至是造成交易主体变更，都会给交易带来不确定性。因此，促进国有企业减少管理层级、缩短管理链条变得尤为重要。2016 年，中央企业开展了为期三年的压缩管理层级减少法人户数行动。截至2019 年，中央企业累计减少法人14 023 户，存量压减比例达26.9%④。目前，这项工作已扩大至地方国资委系统，逐步的资源优化配置必然会带来国有企业的提质增效，也将大大提升国有产权交易的效率。因此，应将缩短管理链条作为国有企业常态化管理手段，同时，也要注重优化企业内部及各层级间的审批环节，强化前期沟通与调研，提高决策效率。

另外，在国有产权交易中，一旦涉及参股企业，即国有企业在目标公司中并非大股东，在没有实际控制权的情况下，国有产权交易将会面临更多难题。例如，民营企业不希望向外部中介机构提供经营信息，也不愿意配合潜在受让方开展前期尽职调查，更不希望股权在公开市场挂牌面临合作方未知的风险。这时，寻求股东合作方的理解与支持显得尤为重要，只有在股东合作方全力配合的情况下才能开展审计评估，进而顺利地开展产权交易。

（五）国有产权交易的市场化程度仍需进一步提升

产权市场是现代产权制度的重要一环，也是要素市场化配置的重要平台。根据中国企业国有产权交易机构协会发布的数据，2012—2021 年，我国产权市场的交易额年均复合增长率达29%，业务范围也由传统的国有资产交易扩展至资产股权、金融资产、自然资源、环境权和招标采购五大类。随着“蛋糕”越做越大，国有产权交易基于大平台上的市场化程度越来越高。但是，国有产权交易基于自身的国有属性，仍面临一定的困境，如履行完一系列的前置流程，国有产权成功实现了公开市场挂牌，却迟迟无法成交。

造成上述窘境的原因：一是产权本身可能质量不高，溢价空间有限，导致市场意愿低迷；二是受限于中介机构出具的评估价值（根据规定，转让企业国有产权的首次挂牌价格不得低于经核准或备案的资产评估结果），国有产权挂牌价格可能高于实际市场可接受的价格，在真实的市场环境中乏人问津；三是公开市场的信息传播广度仍欠佳，导致未能有效对接市场需求。

为了解决上述问题，首先，国有企业要增强自身实力，努力提升国有产权的资产价值，使之成为优良资产，进一步赢得市场青睐；其次，产权交易平台要进一步发挥信息汇聚、价格发掘功能；再次，国有企业要继续深入进行市场化改革，用壮士断腕的决心处置低效无效资产，将资源集中在优势产业上；最后，通过科学的绩效考核体系引导劣势资源转移，国有产权的价值只升不降显然不符合基本的经济规律，因此在设置考核目标时要统筹考虑，不能因为降价而引发决策风险，如国有产权低于90%评估价格的降价，管理机构需重新进行审批，怎样平衡得与失就成为决策的关键。因此，国有企业要继续做好“两非两资”的剥离与清退，聚焦实业，进一步健全市场化经营机制，真正让“市场在资源配置中起到决定作用”。

（六）国资监管要求与工商行政管理要求尚未有效衔接

基于国家对国有企业的严格监管与管控，国有产权交易必然比非国有产权交易的环节与流程多。因此，在国有产权交易过程中，既有国资特有的程序与要求，也有工商行政管理部门普遍适用的基础规定，这些环节交叉贯穿，又彼此相对独立。比如，国有产权转让必须在公开市场交易平台进行挂牌，形成的交割凭证是国资委产权登记系统进行登记变更的必备文件，但对工商行政管理部门来说，进行变更登记并不需要上述交割凭证，企业在实际操作中完全可以不履行挂牌转让环节，而直接完成工商变更，但在国资委的产权登记系统，却因缺少挂牌环节而形成瑕疵产权。

面对这样的局面，目前要依靠国有企业管理人员增强自身专业素养，以及企业内部、国资系统良好的监管机制来保障国有产权交易合规合矩。同时，可以在企业内部通过现有的办公系统，采取表单形式呈现相关事项的办理进程；还可以通过培训等手段，加强新政策、新方针的宣传，保障企业管理人员能够知悉、了解最新规定。

国有产权交易已拥有相对完善的制度和相对成熟的监督管理体系。今后，国有产权交易将继续深度挖掘国有资产价值，充分保障国有资产保值增值，为提高整体社会福祉作出更多贡献。

注释：

①数据来源于2020 年中央企业第八届混改工作暨第六届投资研讨会。

②数据来源于中国企业国有产权交易机构协会。

③数据来源于北京市产权交易所官网。

④数据来源于国务院国有资产监督管理委员会官网。