农业规模化经营视角下的土地制度创新
——土地托管合作社服务新模式探析

张志伟

（作者单位：邹平市长山镇人民政府）

随着我国改革开放和农村农业经济的不断发展，在全国很多地区，农村土地的经营模式在当初家庭联产承包责任制的基础上发生了重大变化；随着现代农业生产技术的不断革新，农民专业合作社和土地托管合作社等新型农业经营主体正兴起和发展，使得我国农村的土地经营模式从改革开放初期的一家一户分散经营逐步向土地适度规模经营发展。伴随着国家惠农政策的调整和我国农业供给侧结构性改革的不断深入，农村土地托管合作社已然成为农业规模化经营的主要发展趋势，是新时代农民在家庭承包经营基础之上积极响应我国农村经济社会发展新形势的有益探索。

一、土地托管相关内容概述

随着我国城镇化进程的加快，农村人口大量外流，传统农业失去了原有的吸引力和竞争力，广大农村较多农田出现“撂荒”趋势，“地谁来种，地怎么种”已经成为最迫切、最现实的农村问题[1]。于是，土地托管经营模式应运而生。在农民渴望“离乡不丢地、不种有收益”的背景下，新型土地托管合作社的服务备受青睐，其产生的主要原因是农村青壮年劳动力逐渐流失和农民增产增收的现实需求。

土地托管产生的原因很多，但主要原因可以归结为两类：一是相当一部分农民由于农业收入低、投入成本过高，不愿意耕种；二是部分农民因为子女跳出农门而自己年龄逐渐增大，没有能力耕种，或者因为遭遇重大疾病，暂时没有能力耕种。这些拥有大量承包土地的农民自愿以土地入股加入合作社，把土地托付给专门的托管合作社来经营。把土地托付给托管合作社来经营的方式都是在不改变农民土地承包权、收益权和国家惠农政策享有权的前提下进行的。

与之前单纯的“土地流转”有所不同，土地托管在土地经营权益转移程度、资金方向、前期成本和风险、生产经营收益分配等方面均存在很大的优势。土地流转即买地经营，经营者用资金一次性买断农民数年的土地经营权，其核心是土地租金，是土地承租方支付给农民的租金；而土地托管的核心是托管服务费，是农民拿出收益的一部分支付给托管方。农业生产需要大量资金进行前期投入。相对而言，土地流转前期投入资金成本较高，一次性支付土地租金后，承租方还需要大量资金来支撑生产经营过程中的各类开销，需要大量流动资金保障经营的持续，一旦资金链断裂，就可能产生巨额亏损现象。同时，土地流转农户收取租金后不再承担农业生产风险。而土地托管是农户以土地入股，农户与托管合作社之间共同承担风险，可以增强农户与托管合作社抵御风险的能力。土地托管模式下，土地权益转移程度更低，农户的经营热情更高，为保持土地耕种提供了有力的保障，土地撂荒的可能性大幅度降低。土地流转还可以大面积承包经营土地，实现农业规模化、标准化以及农业机械化、现代化，为农业低耗增收提供便利。农户在得到土地本身收益的同时，还可以获得二次分红。有很多土地托管合作社吸纳了大量农村剩余劳动力，为加入合作社进行土地托管的农户创造了多元的收益。由此可见，土地托管的适用性比较灵活、机构成立门槛较低、组织形式灵活多样，更适合当前国情和农村市场经济实情。

二、当前我国农村土地托管经营的主要模式

笔者实地走访得知，目前有效的农村土地托管模式主要有如下几种。

（一）全方位托管

全方位托管，即农户以土地入股加入农民专业合作社，合作社全面负责土地耕种以及农业生产的全过程，农民按照土地面积分配收益以及进行二次分红。托管合作社完全按照合作社章程实行规范化管理、科学决策，在运营方面统一采购生产资料、统一规划种植结构，统一开展耕种、销售、结算，统一进行收益分配和二次分红。其最大的优势在于规模化经营降低了农药、化肥、种子等成本的采购价，减少了不必要的损耗，使入股农户达到了“成本降低”和“收益增加”的目的，不仅减少了投入成本、增加了收入，还通过多渠道开展销售、增加销售收益，让农民真正得到了实惠。

（二）生产过程托管

在不改变土地经营权的前提下，农户自己确定种植计划和自行销售农产品，整个农业生产过程（包括耕种、田间管理、病虫害防治、收获等生产服务全流程）交给托管合作社经营管理，农户按照合同支付给托管合作社必要的服务费。土地托管合作社具有专业优势，规模化生产运营的成本相对较低，又可以采取订单形式，按照市场价格优先收购农产品，可以为农户增加收入，免除后顾之忧。

（三）选项式局部托管

选项式局部托管，就是农户自己经营土地，因缺少大型农机设备或其他原因，通过托管合作社开展单项或多项生产服务，将农户没有便捷条件或者成本较高的一部分生产环节（如大面积耕地和收割）托付给托管合作社，为托管方支付一定的服务费用。合作社主要是以服务形式开展托管经营，相当一部分规模较大的托管合作社在开展托管服务方面对入社农户多数采取免费服务、对其他农户采取优惠收费服务方式。调查显示，此类项目式托管在农村土地规模经营中占据了绝大多数，其充分利用大型农机设备为农户提供托管服务，不仅节约了生产成本、增加了收入，还最大限度盘活了现有农业生产资源，提高了农业生产效率。

三、土地适度规模经营视角下的土地托管困境

当前，我国开展土地适度规模经营（大面积开展土地托管）的土地托管合作社少之又少。随着国家对新型农业经营主体的政策扶持力度不断加大，大部分地区的农业土地托管合作社初步建立并成长起来，但基于土地适度规模经营的市场背景，其所面临的困难也有不少。

（一）缺乏系统专业的管理办法

在农业适度规模经营环境下，土地托管是实现农户和合作社之间利益双赢的农业共同体活动，但实际经营过程中，农民与合作社之间缺少必要的利益连接，彼此监督责任不够明确，缺乏系统科学的管理办法。乡、村两级政府管理人员缺少明确的依据办法，涉及的管理主体不明确，土地托管的管理模式相对滞后，难以形成系统的执法结构，制约了土地托管合作社的发展。

（二）缺少年轻骨干力量和领军人物

很多农民对土地托管合作社的新型经营服务模式缺少全面细致的认识，加入土地托管合作社的积极性不高。部分偏远山区技术较为落后，人员稀少，相关基础设施匮乏，不能达到预期的土地托管效果。年轻一代农民既不喜欢种地，从生活角度也不依赖于种地，很多青年农民更愿意全程流转土地，收租金，当“甩手掌柜”。从农村人口结构来看，大部分“50 后”“60 后”因为体力和健康状况，无法全程从事农业生产；而相当一部分“70 后”“80 后”的农民种地技术不够熟练；“90 后”更愿意去大城市打工，不愿种地。此外，农村的专业技术人员待遇较低，很多高学历的专业人才不愿意进行农村土地托管模式的研究，缺少年轻中坚力量和领军人物[2]。

（三）风险预防和抵御机制不够健全

因为自然灾害、资金不足等客观因素，农村土地托管合作社的运营模式在实施中不可避免地伴随着一定的经营风险。而我国土地托管工作的相关法律法规还不够健全，缺少抵御经营风险的保险理赔市场，且没有系统的执行标准。部分农户对土地托管认识不够，只关注眼前利益，容易形成合作社内部或合作社之间的恶意竞争，无法保障农民的长远利益，存在经营风险。

四、改进土地托管经营的相关建议

（一）加强土地托管规范化管理

成立农村土地托管服务合作社的初心是保护广大农民的合法权益、增加农民收入，以科学、恰当的方式解决农村土地规模化经营难题。从政府层面来看，首先要加强对土地托管专业合作社的政策引导和规范化管理，要依据国家农业农村的相关法规，研究制定适合本地农村实际情况的土地托管工作条例，加强土地托管合作社的运营法规建设，注重农村生态环境保护，合理开发每一块农田，确保农户和合作社双赢。其次要强化政府组织的领导作用，设置必要的技术保障机构、经营宣传机构和纠纷仲裁机构等不同的管理组织，设置村、乡（镇）两级管理专干，细化相关指导工作。

托管合作社内部也要建立系统的运营办法和管理制度，在运营机制上实行民主决策制和现代企业管理制度，充分发挥土地托管合作社服务三农的作用。在经营过程中，托管合作社可以尝试帮助农民发展一些“种养结合”的项目。比如，玉米长高之后，可在玉米地喂养鹌鹑、鸡鸭等家禽；或在稻田里养殖黄鳝、泥鳅等水生动物，构建完整的生物链。此种方法不仅能够在耕地轮作休耕的同时维护土壤肥力、防治病虫害，更能提高农民收益，实现农业生态和谐发展，也会激发农民参与合作社的积极性、主动性，为农村土地托管经营提供有利条件。

（二）加大土地托管政策扶持力度

在不改变国家当前土地政策的前提下，地方政府可以出台一系列优惠政策，重点扶持那些发展势头良好并且具备适度规模经营能力的土地托管合作社。

在经营初期，通过提供贴息贷款、优质种子、为购买大型农机设备提供补助等方式吸引农民积极加入土地托管专业合作社，有序高效地推进土地适度规模经营，促进农业生产规模化、集约化，加快农业现代化进程[3]，落实农业生产提质增效，帮助农民增收致富，共赴小康社会。

在经营过程中，鼓励规模化经营能力强、运营管理规范、技术力量雄厚的土地托管合作社大力发展绿色农业、农产品加工等惠农项目，对其在技术、资金筹备、大型现代化农机设备配置方面加大扶持力度。例如，地方政府可对那些经验丰富、信誉良好、作业覆盖范围较大的托管合作社进行奖补扶持，提高托管合作社经营主体的积极性；协调金融机构开发多门类、广覆盖的农业信贷产品，加大财政贴息力度，从根本上解决农业经营主体融资难的问题[4]；鼓励保险、物流等行业积极支持农业生产托管经营，推进政策性保险和商业保险的应用。

（三）加强农村土地托管工作的宣传

农村土地托管服务，要在做好当下工作的基础上，将眼光放长远，多关注未来，加大对农村土地托管服务的宣传力度，确保农村基层干部和广大农民充分认识土地托管合作社的重要性，并理解其在农村土地规模化经营中的实际作用。坚持以“尊重自愿”为根本原则，加大土地托管工作宣传力度，让农民认识到土地托管合作社的好处[5]，并从中尝到甜头，倡导“完全托管”“选项式托管”等多种方式并存的土地托管模式。在宣传过程中，可以采取多种手段丰富宣传内容，创造性地开拓宣传渠道，如举办知识讲座、表彰学习先进案例等；可以借助现代网络媒体，如微信、抖音、快手等软件和手机App，增强宣传效果。

在广泛宣传的基础上，基层干部还要多走访调查，与农民群众进行深入沟通交流，了解他们的实际困难，消除农民的后顾之忧，打造平等和谐的土地托管工作大环境。广泛宣讲相关政策法规，因地制宜地针对当地实际民情，恰当选择不同的托管模式，最大限度保证广大农民群众的利益。

（四）广泛开展土地托管产业培训工作

农村基层政府要营造良好的土地托管经营环境，通过示范展示、现场实训、网络培训、精准对接等方式，广泛开展面向托管合作社实际管理人和运营骨干等重点群体的全产业链培训，不断提升从业人员的素质，加大高学历农业人才引进力度，用科技手段和人才培养推动土地托管合作社的经营服务提档升级[4]。要提高农业技术人员、研究人员与基层管理人员的待遇，鼓励更多有理想、高学历、有技术的知识青年投身于现代农业生产活动，扎根农村、建设农村。

五、土地托管合作社的现实意义

实践证明，农业规模化经营视角下的土地托管合作社服务是一种利国利民的农业生产新模式。

首先，其创新之处在于“稳定了农户承包权，放活了土地经营权”，可以在不改变现有土地承包和经营权的前提下，广泛调动农民从事农业规模经营的积极性，加速推进我国农业产业化发展步伐，有效破解当前“地谁来种、地怎么种”的农村实际问题，实现农民多元化增收。

其次，土地托管依据市场动态对土地进行划片经营和规模化种植，有效降低了生产成本，实现了托管合作社经营主体和农户双赢的大好局面。

再次，土地托管为农业生产和农产品深加工的高效融合提供了便利的产业链，加快了现代农业机械化生产和农业智能化管理的发展步伐，为实现农业大数据生产及提升农产品的质量提供了有力保障，有利于发展绿色生态农业，保障人民食品安全，提高健康食品质量。

总的来说，广泛开展土地托管合作社服务是一次农业规模化经营视角下的土地制度创新，对确保国家粮食安全、实现乡村振兴战略[1]和促进农民增收致富具有重大的现实意义。