地方政府专项债券项目跟踪审计研究

董文灿 鱼台县水利事业发展中心

引言

加快推动各类项目建设，是推动中国现代化发展的重要基础，也是地方经济稳定增长的重要支撑，对于加快地方经济社会的高质量发展具有重要作用。然而，项目建设的落地实施，需要大量的资金予以支持，随着项目建设资金需求尤其是公共基础设施建设资金需求规模的不断增加，以及财政收入增速的逐步放缓，各地项目建设的资金缺口不断加大，政府预算收支矛盾问题越发突出。一些地方为了解决项目投资资金来源不足的问题，采取发行地方政府专项债券的方式，弥补资金缺口，缓解资金压力。为了更好地提高资金使用管理的规范性以及资金效益，近年来各级不断强化对于政府专项债券的监管力度，对于专项债券项目审计工作也提出了新的系列要求，强化研究型审计思维应用，落实专项债券项目跟踪审计，已经成为对于专项债券项目审计的重要方式，将审计工作贯穿于专项债券项目实施全过程，对于保障专项债资金得到规范使用，促进地方经济社会的高质量发展也具有重要意义。

一、地方政府专项债券及跟踪审计相关概念概述

地方政府专项债券项目，是地方政府为了某些特定项目主要是具有一定收益的公益性项目建设筹集资金，以政府对外部投资者的信用为基础，约定到期日进行本息偿付所发行的政府债券。地方政府专项债券本质上是地方政府的一种融资工具，同时一定程度上扮演着财政政策工具的角色，发行地方政府债券项目，不仅可以较好地拓宽政府融资渠道、降低融资成本，也可以扩大有效投资，在拉动消费、扩大内需以及稳增长、促就业等方面也发挥着重要作用。在具体分类上，地方政府专项债券项目主要包括普通专项债券、项目收益专项债券等多种类型，其中项目收益专项债券包括了财政部试点的土地储备、棚户区改造以及收费公路等项目，以及轨道交通、高等教育、医疗卫生等其他非标准化品种。

地方政府专项债券项目跟踪审计，主要应用于政府投资项目，是对地方政府专项债券项目所开展的持续性连贯性的审计监督，由于传统的事后审计主要是在被审计项目结束后开展审计，审计介入时间相对较晚，审计时间和项目实施在时间上存在脱节，对于被审计项目的运行过程缺少相应的监督。而采取跟踪审计的方式，不仅关注地方政府专项债券项目实施结果，同时将审计工作前移，主动获取第一手的审计信息，及时发现项目实施过程中可能造成项目偏离预期目标或者影响项目效果的不良因素，并及时提出审计整改建议，促进及时落实整改措施，进而实现审计监管范围以及审计维度的扩展。同时，跟踪审计还可以根据审计项目的实际需要，有效融合绩效审计、政策落实审计以及经济责任审计等多种审计方式，进一步增强了审计工作的全面性。

二、当前地方政府专项债券项目审计方面存在的问题分析

（一）审计目标不够系统明确

当前，一些地方对于政府专项债券审计工作还没有足够的重视，主要是按照常规的审计工作要求开展审计监督，针对地方政府专项债券项目的审计目标仍然相对较为单一，审计工作重点主要是监督方面，绩效评价等方面的内容相对缺乏。这与专项债券审计动因有着直接关系，一些地方进行专项债券审计主要是为了防范控制债务风险，更加侧重于确保专项债券使用的合理合规，突出了合规性审计，而关于绩效等审计评价方面还不够系统完善，审计目标需要进一步拓展延伸。

（二）审计程序不够规范标准

在地方政府专项债券项目的审计实施过程中，当前仍然主要是依托于传统的政府投资项目审计体系，一般还没有建立专门的针对专项债券的审计工作程序，因而审计工作一定程度上存在着泛化的问题，没有针对专项债券项目的特性开展审计，审计程序的标准、尺度等方面还不够统一，造成了审计工作的精细化和严谨性不足，在审计工作的具体实施过程中经常出现不同程度的偏差，影响了审计实际效果。

（三）审计信息披露需要加强

地方政府专项债券审计信息披露不足是较为普遍的问题，审计信息披露机制不够完善，信息披露体系仍然存在着不少缺陷，一些地方的专项债券项目审计信息披露主要是在专项债券项目的发行阶段，很少关于后续环节相关的审计信息，尤其是对于专项债券项目的跟踪运行状况、专项资金使用状况等方面的信息较为匮乏，关于专项债券审计信息主要出现于地方的预算执行以及财务收支等审计报告中，披露的形式也相对单一，披露的信息量较为局限，不利于强化对于专项债券项目的审计监督管理。

（四）审计重点不够突出有效

一些地方对于专项债券项目审计不够重视，审计工作的重点不够突出，缺少对专项债项目建设的真实性、资金使用及管理的合规性、资金支出进度的及时性、资金使用的绩效性和还本付息的风险性的密切关注。比如，对于在专项债券项目实施过程中出现的违反采购招投标的行为，或者是资金使用管理不规范以及建设管理不规范等方面的问题，难以得到有效的审计和发现，因而影响了审计工作的实效性。

三、地方政府专项债券项目跟踪审计实施策略

（一）建立完善专项债券项目跟踪审计制度

确保地方政府专项债券项目跟踪审计的正常有序开展实施，必须结合不同地方的实际情况，建立完善的政府专项债券审计制度，作为实施跟踪审计工作的准则和规范。具体来说，在专项债券审计制度的具体设计方面，应该统筹考虑专项债券的项目业务、担保方、债券购买方等实际情况，考虑不同主体之间的合作关系以及利益关系，综合确定专项债券跟踪审计的具体内容，并进一步对专项债券项目的审计流程进行科学的整合，建立完善专项债券跟踪审计工作实施细则办法，重点充分体现跟踪审计在阶段性以及生命周期等方面的特性，形成更加标准、更加全面的审计规程，进一步提高审计工作的准确性和效率性。在地方政府专项债券项目跟踪审计制度的制定过程中，应该注重推动跟踪审计和预算执行审计之间的深度融合，并对专项债券项目的储备管理、资金拨付、项目质量效益情况具体审计工作标准和要求等进行明确，还应该突出对于关于复审的规定，在保证跟踪审计工作合法合规的基础上，当审计制度与跟踪审计实际不一致时，及时地予以调整审计内容以及审计目标、审计策略，以确保跟踪审计得到有效执行，审计监督的作用得到切实发挥。

（二）突出专项债券项目审计工作重点

在地方政府专项债券项目跟踪审计实施中，为了确保审计工作质量，应该注重突出审计工作重点，按照项目的实际情况等，科学合理地制定审计工作规划。首先，应该组织开展深入的审前调查，结合不同地方的实际情况，及时摸清地方政府专项债券项目的总体规模，对专项债券的情况进行系统地掌握，将专项债券落实到具体的责任单位以及具体的项目之中，重点关注专项债券的资金及其所对应项目收入预算管理等实际情况，以及被审计对象的基本建设程序、结算和合同价款支付、财务管理等各个方面有关情况，增强跟踪审计工作的针对性。其次，组织对债券资金的实际用途、项目进度与资金筹集衔接情况、项目的偿债风险等进行审计分析，重点跟踪审计专项债券资金使用管理中是否存在应用未用、资金沉淀在财政部门或者使用单位的情况，是否存在着自行改变用途跨项目或者超范围支出的情况，以及债券资金支付不及时、后续配套融资不到位、违规举债用于无收益项目等一系列的情况，对于存在的异常情况应该及时跟进分析、研究。最后，重点审计了解专项债券资金产生的绩效情况，尤其是项目对于区域建设发展等方面所发挥的实际作用。既要审查专项债券项目投资完成情况、收益情况，还要关注项目带动效应，结合项目实施方案、收入与融资资金平衡财务评价报告等相关信息，审查专项债券项目短期内对扩大有效投资的带动效益，全面分析一些项目未能落地见效的原因，从而有针对性提出审计意见建议。

（三）做好专项债券项目发行阶段跟踪审计

地方政府专项债券项目发行阶段是项目的首要环节，在进行跟踪审计过程中，重点是执行好分析性审计程序。第一，对项目的投资情况执行分析性审计，主要是关于项目所涉及单位主体、项目的基本类型、项目建设内容、项目总投资以及项目所申请的债券金额等一系列的内容，做好项目情况的核实，审计分析项目建设是否符合专项债券的使用要求等；第二，对项目的测算情况执行分析性审计，专项债券的项目测算情况主要是依据债券发行前关于项目收支预测情况作为依据，对项目建设期间以及后续的现金流入流出情况等进行测算，评估专项资金使用规范性和效率性，尤其是突出项目业务活动现金变动情况、融资活动现金变动情况以及债券存续期内资金平衡情况等内容；第三，对专项债券资金使用单位执行分析性审计，主要是对专项债券项目发行的担保方以及运营主体的财务状况等进行审计分析，特别是对运营主体的净资产以及累计现金净流量等进行审计评估，评价其盈利能力和偿债能力。

（四）做好专项债券项目建设实施阶段跟踪审计

建设实施阶段的跟踪审计是专项债券项目全过程跟踪审计的关键，其中，在项目建设准备阶段的跟踪审计方面，重点查阅项目申报资料、项目批复文件、招投标文件、项目施工合同、项目建设内容设计、支付凭证等，审查项目单位是否存在用已完工或达到预定可使用程度的项目申报地方政府专项债券资金，对项目招标信息是否公开透明、中标单位是否具备相应资质、合同价格和中标价格一致性以及招标环节是否存在利益输送等，进行重点审计监督；在项目施工阶段的跟踪审计方面，要严格审查项目建设的真实性，审查项目是否按发行债券申报的内容组织实施，审查应开工未开工、应完工未完工的项目或近期无法实施的项目，了解项目不能按计划推进的原因，分析研判地方政府专项债券项目建设的真实性；在项目竣工验收阶段的跟踪审计，重点对项目建设准备阶段以及施工阶段审计证据和实际工程之间进行对比分析，分析建设成果与合同目标是否具有一致性，对竣工结算价格的真实性进行审计，对项目建设中成本控制以及效益提升等进行评价。

（五）优化专项债券项目运营阶段跟踪审计

一般来说，由于政府专项债券项目的时间跨度相对较长，因而实施全过程的跟踪审计往往存在较大的难度，因此在项目运营阶段应该主要执行阶段性的跟踪审计。在审计重点上，应该突出对于项目运营主体财务状况的跟踪审计，这方面可以参照财务报表等相关的审计方式，重点对运营主体的收支情况、资产负债情况和整体项目实施的效果进行审计，对项目成本及收益进行合理测量。合理计算项目绩效，在项目运营过程中，跟踪审计有助于提高项目绩效。同时，还应该注重做好项目运营阶段的盈余资金管理，做好相应的审计计划安排，并充分考虑累计盈余资金不断变动的实际情况，对于盈余资金的审计频率应该超过项目绩效审计，并将项目绩效审计与过往累计盈余资金审计底稿之间进行相互印证，进一步提高审计质量。

（六）提高专项债券项目跟踪审计整体质量

当前，一些地方在专项债券项目跟踪审计实施过程中出现问题，与项目发行和建设运营阶段数据的准确性、真实性不足有着直接的关系。因此，提高跟踪审计工作质量，必须严格控制审计数据来源质量，在专项债券项目实施跟踪审计时，应该做好项目的实地调查分析，对专项债券项目申报时所提交的数据等进行系统的评估分析，尤其是充分考虑不同专项债券项目的类型、项目规模、项目经营年限等。对于跟踪审计中所涉及的测算数据等，应该增加数据附注，对数据的具体来源进行明确，进一步明确数据来源的渠道及方式等关键要素，以便于在审计过程中进行信息的溯源，进一步提高审计来源数据的质量，确保跟踪审计的可靠有效。同时，确保提高跟踪审计质量，还应该注重强化审计结果的有效应用，在对政府专项债券项目全过程跟踪审计过程中发现的各种问题，应该及时督促各级相关部门以及项目实施单位采取有效措施加以解决，督促加快专项债券项目的建设进度，进一步规范债券资金的使用管理，进而更好地提高跟踪审计工作质量，充分发挥跟踪审计在防范化解债务风险以及推动地方经济社会发展中的实际作用。

结语

对于地方政府专项债券项目实施跟踪审计，应该根据专项债券项目的实际情况，建立完善项目跟踪审计制度，结合专项债券项目发行阶段、建设实施、项目运营期落实完善跟踪审计机制，优化跟踪审计方式，提高审计数据来源质量，进而促进提高跟踪审计水平，确保专项债券项目建设管理运营的规范有序，提高专项债券资金使用效益。