德国保险公司市场退出机制借鉴研究

刘思佳 华东政法大学

一、德国金融稳定立法和监管体系

（一）德国金融市场的基本情况及金融监管体系

受战争影响，德国金融业发展较为曲折，以两次合并和战争为节点，德国金融体系的演进大致可分为前期发展、两次世界大战后的重建、两德统一后的发展转型三个阶段。

一是前期发展阶段。德国银行业于17世纪粗具雏形，繁荣于19 世纪，早期以私人银行形式为主导，之后相继出现了以股份制银行、储蓄银行、合作银行为主体，各自分工服务于不同领域的银行体系。1870年前后，因普鲁士统一德国和第二次工业革命的催化，加上德国政府给银行提供全面金融业务的鼓励和支持，以全能银行为载体的金融混业发展模式应运而生。

二是战后重建阶段。两次世界大战严重冲击了德国的宏观经济和金融市场秩序。战争后，德国经济复兴，货币体系改革、市场经济引入、税收政策激励等宏观层面的政策陆续退出，在支持战后重建的引导下，银行体系迎来稳定发展。

三是统一转型阶段。1990 年两德统一后，宏观经济增速渐渐陷入低迷，GDP 增速整体弱于其他发达国家，监管机构探索发展资本市场，同时银行业也加速并购整合，叠加金融危机和欧债危机等影响，因此德国渐进地放开了各领域利率管制。

总体来说，二战后，作为战败国的德国，其金融系统用15年时间完成重建，推进经济较快恢复。2008年，在美国次贷危机的影响下，欧盟国家经济遭受重大冲击，德国金融体系的稳健性再次得到检验。2010年后，德国经济强势反弹，GDP 增速达到3.6%，创下自1990年两德统一以来最快的经济增速，成为此轮金融危机中第一个实现经济复苏的欧盟国家。

目前，德国金融业监管体系是由德国中央银行和德国金融监管局（Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht，BaFin）根 据 分工合作的原则对德国金融体系和金融市场进行监管，同时，联邦审计院联合独立第三方审计师事务所对德国金融机构的合法合规性进行审计。

德国中央银行成立于1957年，1998年欧洲中央银行成立后，德国中央银行成为欧洲中央银行的组成部分。2002年4月，根据《金融监管一体化法案》，德国成立BaFin，取代原来的银行监管局、保险监管局以及证券监管局，负责对德国境内包括银行、证券以及保险等所有金融机构的统一监管。

BaFin 的主要监管职责包括：一是对市场准入的审查，负责新成立银行及增设机构的资格审查等，包括最低资本金、高层人员资格审查等，并发放经营许可证。二是对日常经营的检查，对银行自有资本、流动性、大额贷款及风险大的经营环节进行审查等。德国中央银行和BaFin 相互协作，德国中央银行在德国九个州都有分支机构，利用自身网点优势负责每天向BaFin传送各银行的集中数据，为BaFin 更好行使监管职能提供依据。

2008 年金融危机后，德国颁布了《金融稳定法》（Gesetz zur Überwachung der Finanzstabilität-FinStabG），并于2013 年1 月1 日在联邦财政部设立金融稳定委员会（Ausschuss für Finanzstabilität），以加强在金融稳定领域的合作，对德国金融体系进行宏观审慎监管。新的金融稳定委员会于2013 年3 月18 日开始运作，其职责包括：讨论对金融稳定具有关键意义的因素；在发生金融危机时加强金融稳定委员会代表机构之间的合作；对欧洲系统风险委员会（European Systemic Risk Board）发出的警告和处理意见提出建议；每年向联邦议院报告有关金融稳定的情况以及其根据《金融稳定法》开展的活动；根据《金融稳定法》规定向金融机构发布风险警告和建议并视情况予以公布。

金融稳定委员会由来自联邦财政部（Federal Ministry of Finance）的三名代表、德意志联邦银行的三名代表和BaFin的三名代表组成，每季度召开一次会议，如有必要可以选择召开额外的会议。作为德国金融稳定的核心部门，金融稳定委员会收集的有关重要信息和调查结果，不仅可以由委员会自身使用，也可以应用在各组成机构的工作中。该委员会还将确保金融监管机构之间的定期对话。德意志联邦银行和BaFin应交换所有信息，特别是为履行《金融稳定法》所规定的监督职能而取得的意见、结论和评估结果，二者应在双方同意的情况下规定传输有关信息的细节。

（二）德国保险业风险处置立法和监管体系

德国保险公司受BaFin监管，《保险监管法》《保险合同法》是德国保险监管制度的主要法律框架，为保险业的监管提供了依据与指引。其中，《保险监管法》对保险公司的破产和重整进行了规定。此外，欧盟的“偿付能力Ⅱ（SolvencyⅡ）指令”“保险调解与咨询条例”“保险分销指令”也对德国保险监管有一定影响。除了以上法规条例之外，保险监管也要符合德国《民法典》《商法典》等法律的一般要求。

由于德国是欧盟成员国，其保险业接受欧盟和德国的双重监管。在德国国内，根据德意志联邦共和国的联邦制度，保险业的监管由联邦政府和联邦各州政府负责。德国保险业还受欧洲金融监管体系的监管，尤其是欧盟层面实施的各种金融方面的指令，对包括德国在内的欧盟成员国的保险业监管都有重大影响。

（三）欧盟金融监管法律体系

欧洲保险和职业养老金管理局（The European Insurance and Occupational Pensions Authority，EIOPA）是欧洲金融监管体系中的监管机构之一。EIOPA 既是欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会的独立咨询机构，也是执行特定法律、技术或科学任务并提供建议的欧盟机构之一。EIOPA 的管理部门由各成员国保险和职业养老金领域的有关监管当局组成，提供有关保险和职业养老金事务的专业知识和信息。

EIOPA 的核心职能是支持金融体系的稳定性、保持市场和金融产品的透明度以及保护保单持有人、养老金计划成员和受益人。EIOPA 受托负责监测、识别跨国界和跨部门的微观审慎水平的趋势、潜在风险和脆弱性。

在保险领域，EIOPA 的任务是促进在欧盟内部建立高质量的共同监管标准。EIOPA的权力包括发布指导方针和建议、制定监管技术标准和实施技术标准草案。EIOPA 还有权向欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会提供有关保险相关问题的意见。未来几年，EIOPA 的主要目标是：在欧盟偿付能力Ⅱ的框架下，为保险和再保险业务制定新的监管制度，特别是为实施“欧盟偿付能力监管Ⅱ号指令：保险和再保险业务的开业与经营”开展所有必要的工作；就修订“保险调解指令”向欧盟委员会提供建议，并支持该领域行业培训标准的制定。

二、德国金融市场风险处置

BaFin自2018年1月1日起依据德国《恢复与处置法》（SAG）成为德国的国家金融业处置机构，拥有有序解决机构问题的广泛权力。这些权力包括但不限于使用以下工具：股东和债权人自救、出售业务、转让给其他机构和转让给资产管理公司。BaFin 为机构准备处置计划并评估其可处置性，重大的机构处置计划将由BaFin和单一处置委员会共同制定。在单一处置机制下，处置费用由单一处置基金（Single Resolution Fund，SRF）承担，该基金的资金来源是对该地区银行收取的年费。

（一）风险处置的前提

在银行机构破产或可能破产的情况下（FOLTF：Failing or Likely to Fail），处置机构可以采取处置行动。此外，处置措施的执行还需要满足以下条件：一是公共利益，即为了实现一个或多个目标，采取风险处置措施是符合公共利益的，如果该机构在正常的破产清算程序中，这些目标无法同时实现；二是无替代措施，即无法通过商业行为或其他监管行为在现有时限内阻止该机构倒闭或破产。

在满足上述条件后，处置机构负责发布处置令并确定处置措施。根据德国《恢复与处置法》第一百三十七条，处置措施以一般行政行为的形式发布处置令，须公开披露才能生效。

（二）风险处置措施

BaFin 将选择最合适的处置权力和工具来实现处置目标。德国《恢复与处置法》规定了以下处置目标：确保关键功能的连续性；避免对金融稳定造成重大不利影响；保护公共资金；保护受德国《存款担保法》保护的存款人和受德国《投资者赔偿法》保护的投资者；保护客户资金和客户资产。

除了广泛的处置权力外，BaFin 可使用的处置机制工具还包括：一是相关资本工具的减记和转换（Write-down and Conversion of Relevant Capital Instruments）。如满足处置机制的相关条件，BaFin必须使用该工具，以确保相关资本工具（附加一级工具或二级工具）被减记或者转换为股票或其他普通股。如此一来，该机构的原始股东完全失去其法律地位，或者股权被稀释。二是内部纾困工具（Bail-in Tool）。该方法赋予BaFin 以减记机构的全部或部分合格负债，或者将这些负债转换为该机构的股票或其他普通股的权利。如果处置机构使用该工具对机构进行资本重组，则必须准备重组计划。三是出售给第三方（Sale of Business Tool）。该工具是指BaFin能够在未经股东同意的情况下将机构（或其部分业务活动）转让给第三方。四是部分转让给过渡机构（Transfer to a Bridge Institution）。该工具赋予处置权力机构将被处置机构的股份或资产、权利和负债转让给过渡机构的权力。五是转让至资产管理公司（Transfer to an Asset Management Company）。该方法使BaFin能够在未经股东同意的情况下，将被处置机构的全部或部分资产、权利和负债转让给资产管理公司。

借助上述工具，Bafin可以帮助修复被处置机构或过渡机构的资产负债表；或者可以将资产转让给资产管理公司，最大限度地提高收益或防止破产程序对金融市场产生不利影响。

在保险领域的风险处置措施上，EIOPA在欧盟偿付能力Ⅱ的框架下，提出了对保险公司进行持续的监管，并及时开展早期干预和风险处置。对保险公司的监管被分为正常监管、识别潜在问题、加强监管、问题仍然存在、及时纠正措施、问题依然存在—处置、清盘等阶段。其中，对于处于问题仍然存在、及时纠正措施阶段的保险公司，监管机构将采取早期干预或恢复措施；对于处于问题依然存在—处置、清盘阶段的保险公司，监管机构需采取处置措施。

三、德国金融市场风险处置机制比较和借鉴

在金融监管体系、金融稳定和风险处置机制方面，德国主要有下列特点：

第一，为应对历次金融危机，德国通过金融稳定立法、金融体系改革、设立新的监管机构等措施重塑金融监管框架，特别是针对系统重要性金融机构的监管，加强审慎监管和风险处置，维护金融稳定。第二，目前，德国的金融监管体系主要由德国中央银行、财政部、BaFin及金融稳定委员会组成，涉及金融稳定方面的职能主要由中央银行、BaFin和金融稳定委员会承担。第三，在金融风险处置机制方面，德国一般通过单一处置机制应对银行业的金融风险。

在保险行业监管和风险处置方面，德国主要有下列特点：

第一，德国的风险处置机制与欧盟偿付能力Ⅱ监管框架全面接轨。目前，德国已构建以偿付能力监管为核心的早期干预框架，建立分级管理机制，对偿付能力不足、具有财务风险和重大违法行为的保险公司采取相应监管措施，从加强报告和检查，到要求保险公司进行整改，对保险公司的人员、财务、业务提出要求或施加限制，再到最终采取停业、合并、接管、清盘等措施，与保险公司的市场退出机制紧密衔接。

第二，在市场退出方面，德国保险公司的破产程序仍适用统一破产法律体系（一般规定在破产法或公司法中），但对保险或金融机构的破产制定了特殊规则予以补充，就监管机构在其中的角色和职权进行特殊立法，这也便于与监管机构的早期干预措施有序衔接，向破产清算阶段有序过渡。

在金融稳定和保险业风险处置方面，德国经验对我国具有如下启示：

第一，建议对金融机构的风险处置和退出机制，包括但不限于保险公司，作出单独立法或专门规定，以适应其与一般企业不同的风险特征，满足维护金融稳定、保护金融消费者的目标，同时为各类处置措施和手段提供法律依据。

第二，进一步完善和加强对系统重要性保险公司的监管，强化审慎监管，建立特别处置机制，防范“大而不能倒”的风险；特别是在风险处置措施和参与机构方面，针对系统重要性保险公司应当与普通保险公司有所区别。对于系统重要性保险公司，不仅由保险监管机构和保险保障基金参与处置，还应适用对系统重要性金融机构的整体处置方案，加入人民银行、财政部等机构，对问题机构采取更加多元化的筹资和救助措施，优先保障关键业务和服务不中断。

四、德国保险公司市场退出机制

（一）市场退出模式

由于德国保险公司破产情况较少，更多情况下，其市场退出是根据企业自身业务决策作出的，体现了自营主体较强的主动性。投资者、保险业务接收方或服务提供方均可以主导此类退出，为保险公司创造了额外的机会，来改变保险公司的策略或帮助保险公司应对困难的经济形势。

德国保险公司的市场退出采取以行政为主导的模式。在因合并、兼并导致的市场退出中，监管机构承担审批职能。在因破产导致的市场退出中，监管机构的金融风险监管职能得以延伸，监管机构不仅具有程序启动权，还对保险公司的经营管理、重整计划制定、资产核算、剩余资产分配等具有较强的主导权。法院负责主持司法程序及履行司法审查，作用相对有限。寿险和健康险保险保障基金则作为重要参与方，在保险公司救济程序中履行法定义务。

（二）市场退出措施

在德国，市场退出一般是指清盘部分或全部保险公司业务账簿的各种相关情况。除了在某些业务线或地区停止承保之外，市场退出包括主动退出和被动退出两种情形。

一是保险公司主动退出，包括保险公司努力以尽可能有利可图的方式结束相关业务活动——或者至少尽可能地减少损失。为此，保险公司可以与外部各方合作，范围从合并、兼并，到分拆经营活动、转让投资组合等。如果保险公司的整个投资组合都处于停止状态，则会对其进行出售；主动自愿退出可以进一步分为内部退出和外部退出。内部退出一般是指客户保留与原公司的合同关系或在同一保险集团内转换。在此情况下，是否会正式宣布停止新业务或对保单作出实质性的改变，很大程度上取决于个案的情况。外部退出则意味着与其他保险公司合并或保单组合被出售给其他投资者，后者一般包括目前的保险集团出售整个业务（所有权变更）或投资组合被全部转让给另一家保险公司（投资组合转让或合并）。

转让保单组合和合并有很多共同点。在这两种情况下，客户都会收到新保险人的保单，尽管保险合同本身没有其他变化。转让或合并需要获得BaFin 的批准，以确保客户的权益得到良好的保障。如果获得额外合同的保险公司已经有保险组合，则其保单持有人也不得以任何方式被置于不利地位。

二是保险公司被动退出，根据德国《保险监督法》（VAG），保险公司通过自愿停止（恢复授权）或BaFin 的干预（撤销授权或禁止运营）来终止，随后进入清算阶段。在此情况下，保险公司不得签订新的保险合同，不得延长现有合同期限或增加保险金额。现有合同继续有效，直到合同终止。

对于人寿保险和健康保险来说，被动退出的运营终止可能需要几十年的时间。只有在极少数情况下，监管机构会宣布保险公司破产，只有到那时，现有合同才会提前终止。截至目前，德国保险业在近年来没有出现过保险公司停止经营甚至破产的情况，故可忽略不计。

在外部退出情况下，如果承接保单的保险公司或新保险集团没有适当的投资管理保单的能力，转让或合并保单的交易将被禁止。客户保单的安全，不仅取决于单个保险公司的财务资源，还取决于该保险公司支持陷入困境的险企的能力。当然，转让或合并组合的条件不同，意味着投保人的安全性也不尽相同。如果预计安全水平会下降，BaFin将要求作为收购方的保险公司采取保障措施。例如，必须承诺在一定期限内，其资本需要明显高于法定最低要求的水平。为了确保此类承诺能够履行，该保险公司必须证明其有足够的资金支持。

另一种可能的保护措施包括（通过新保险集团内的合同关系）防止客户承担比以前更高的行政费用，这也要求保险集团的资本充足率达标。BaFin 这些保障措施在适用德国《保险监督法》（VAG）并受其监督的企业（如德国的控股公司）中得到实施。

一个可以用来判断外部退出机制是否会使义务的持续履行明显更不确定的重要标准是交易前后的自有资金状况。这需要进行广泛而复杂的计算，保险公司必须和BaFin 就此保持密切联系。上述保障措施也需要被监管机构深入审查，这就意味着保险公司应留出足够的时间来决定和实施外部退出措施。

外部退出机制需要符合SolvencyⅡ技术指标要求，同时BaFin 对自有资金和充足性也有基础性要求。在保单组合转移的情况下，自有资金情况变化更大，因为现有保单组合和新转移保单组合之间的所有交互都必须在计算中表示出来。特别是BaFin的所有要求都必须在技术条款和偿付能力资本要求中得到适当反映，例如，将保单组合单独维护一段时间，这通常在保单组合转移的情况下进行。这保证了保护投保人利益的要求始终得到充足的资金支持，并且无论是在正常情况还是在发生重大事件的情况下，都可以履行承诺。

BaFin 的规定和干预权力适用于参与退出机制的专业机构，就像适用于所有其他保险公司一样。这些机构同样必须拥有充足的资本，建立有效的风险管理系统并满足监管的报告要求。BaFin在获取信息和对违规行为作出反应方面有充足的选择，对于带利润的保险合同，将适用德国最低分配条例（Mindestzuführungsverordnung-MindZV）。

（三）市场退出条件

本部分重点介绍保险公司因破产导致市场退出的条件。德国《保险监督法》（VAG）规定了监管机构可以启动接管、重整或清算等破产管理程序的情形，大体分为以下几类：

第一，资不抵债或偿付能力不足，指保险公司无法清偿到期债务，或认可资产低于其所有负债，或偿付能力低于监管要求，导致监管机构对其采取强制控制级监管措施。第二，存在严重违法行为。一是保险公司自身行为违法，如保险公司拒绝服从监管整改，毁坏公司财务账簿，继续经营将不利于保单持有人、债权人或公众的最佳利益，存在危及公司偿付能力的违法行为，等等。二是与保险公司相关的主体存在违法情形，如保险公司的母公司或附属公司转移、废弃、隐匿保险公司财产，控制保险公司的主体不诚信或严重缺乏经验能力，等等。第三，其他事由，包括德国《保险监督法》（VAG）规定的其他事由及各州法律规定的其他事由。

五、德国保险公司市场退出机制对我国的启示和借鉴

在借鉴德国保险公司市场退出机制的经验方面，笔者建议对我国保险公司破产重整制度进行如下完善和细化：

第一，在立法模式方面，建议以现行《企业破产法》作为破产的基本规则，在此基础上进一步制定和完善适用于保险公司的特殊规则，如与风险处置机制的衔接、整顿和接管、破产或重整的特殊条件、破产管理人、债权申报方式、资产评估变价和拍卖、破产清偿顺序、保险保障基金的介入等。目前，《保险法》对保险保障基金、保险公司接管和破产重整以及破产清偿顺序等作了基本规定，对于更加详细的规则，可以考虑在《企业破产法》或《保险法》中设立专门的章节，或制定单行法予以补充和明确。

第二，在被动退出条件方面，我国现行法律主要包含两部分。第一，撤销保险公司，其条件主要体现为监管性标准；第二，破产管理，其条件除《企业破产法》规定的资产负债和流动性标准外，还可能包含监管性标准，与偿付能力监管以及对保险公司的行为监管挂钩。依据现行《保险法》，保险公司可以通过下列途径启动破产重整程序：一是在符合资产负债和流动性标准时，保险公司、债权人、监管机构可以向法院申请重整或破产清算，此时保险公司的破产不包含监管性标准；二是保险公司因偿付能力严重不足或有严重违法情形而被整顿、接管的，则在进一步符合资产负债或流动性标准时，可以由监管机构对其申请重整或破产清算，此时保险公司在《企业破产法》的要求之外先一步符合了监管性标准。由此可见，对于符合撤销条件的保险公司需要直接进入清算阶段的，监管性标准独立适用；对于被整顿或接管的保险公司，无论是希望进一步开展重整，还是进行破产清算，监管性标准都不能独立适用，必须与《企业破产法》的要求相结合。

对此，可以借鉴德国经验，进一步明确：第一，考虑到保险公司经营具有公众性的特点，从维护金融稳定出发，应注重对其正常经营的恢复，优先对其进行接管、重整，将破产清算作为最后手段；第二，允许单独依据监管性标准，对被整顿或接管的保险公司启动破产管理程序，特别是重整程序，通过及时重整、采取保险业务转让等促进有序化解金融风险，而不必等到保险公司完全陷入资不抵债、无力偿还到期债务的境地；第三，明确监管性标准恶化到何种情形时应当启动破产管理程序，例如，偿付能力指标的底线或重大违法情形作进一步列举和细化，加强可操作性；第四，对于以偿付能力不足为由对保险公司作出撤销决定的情形，建议进一步明确该偿付能力的具体标准。

第三，在市场退出的主导模式方面，考虑到保险业务的特殊性和金融风险处置的复杂性，建议我国采取以监管机构为主导的模式。除撤销、整顿、接管等具有明显行政监管性质的措施外，应在保险公司破产管理程序中进一步明确和强化监管机构的地位和职责，例如，对破产管理人的指定权或对其任命的同意权、接管组与破产管理人之间的衔接方式、监管机构对破产管理程序的参与权和意见发表权、对处置方案的审批权、对破产管理程序中重要事宜的知情权和接受定期汇报的权力等。保险保障基金应当参与接管、重整和破产清算工作，与接管人、破产管理人和监管机构保持合作，履行其法定职责。

第四，建议在保险公司的破产管理程序中确保投保人的知情权，并允许其参与过程或由保险保障基金代表其参与，对重整或破产方案提出意见，并以一定方式行使表决权，从而更好地保障其权益。