“双一流”建设视域下高校财务治理模式探究

齐天（高级会计师/博士）

（中央音乐学院计财处 北京 100031）

一、引言

高校治理体系现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。《中国教育现代化2035》提出，到2035年总体实现教育现代化、迈入教育强国行列的总体目标，这标志着我国高等教育事业迈向同党和国家事业发展要求相适应、同人民群众期待相契合、同我国综合国力和国际地位相匹配的阶段。作为教育现代化建设的直接参与者，提高人才培养和社会服务贡献能力等教育现代化已成为“双一流”高校建设的重要支撑。高校财务治理是高校治理的重要内容之一，但是，以往的单一主体管理方式已不能适应“双一流”建设变革的要求，高校财务治理体系采取何种模式和路径成为目前研究的难点。因此，本文基于“双一流”建设视域，以高校财务治理体系现代化建设为着眼点，从治理环境、治理机构、治理理念和治理机制四方面构建具有中国特色并符合国家教育现代化建设总体目标的高校财务治理模式。

二、高校财务治理的内涵及特征

（一）高校财务治理的内涵

高校财务治理是以财权为基础纽带，通过制度安排，确立高校范畴内与财务治理相关的多元主体群在高校财权中的地位与作用，实现高校内部多元共治的财务治理局面［1］。结合我国国情，从全球“治理”思想和治理实践的视域看，高校财务治理作为国家经济治理的延伸，同样需要建立财务治理体系［2］，充分发挥高校人才培养、科学研究和社会服务等功能，保证高校资金安全，提高资金效益，加快“双一流”建设，促使我国各类高校在迎接知识经济发展带来的挑战时有足够的准备［3］。

（二）高校财务治理的特征

1.主体多元化参与。高校财务治理的多元主体协同是一种“去中心化”的公共治理［4］，即通过明确各主体群的任务职责，根据治理规则构成协同关系，实施公共事务治理，以促进治理正向时序发展。各个治理主体群的地位平等、默契协作，从而能够将高校财务资源整合配置达到最佳的治理效果。在现有的法律法规框架及教育科技政策制度规范引导下，高校党委会作为主导主体，校长办公会、财务管理相关部门和具体使用资金院系作为执行主体，根据高校财务治理目标，共同参与决策、执行并监督，从而完成治理过程的资源配置和整合，取得最优化的财务治理效能。

2.主体互动共治。权力运行是以高校内部财权为纽带，对财权的科学化进行组织安排，以实现多元主体群责任权利的相互制衡。不同主体的共同存在和治理高校财务的职能使得它们之间需要相互认同和需要；高校党委会和校长办公会仍是权力的核心维度，高校财务管理相关部门和具体使用资金院系对决策部门的支配力则来源于其合法性需求，从而实现治理权力多元主体群协同互动过程。

3.主体能动互补。高校财务的决策、执行、监督机构均是高校财务的治理者之一［5］。在高校财务治理过程中，决策部门是“指挥主体”，在治理行动规则、治理目标制定等方面发挥着重要作用。但在具体行动中，又不可避免地涉及到谁是主导者并处于支配地位的问题。多元主体在治理过程中通过自组织的能动互补，可以有效地解决高校财务治理困境。

4.主体适应机制。高校党委会和校务会、财务管理相关部门、具体使用资金院系这三大治理主体构成的子系统间地位是平等的，党委引领机制、资标融合机制、成本效益机制、奖罚并举机制、风险防范机制、信息共享机制将子系统联系起来，使它们在行动节点协同一致，而且贯穿于整个财务治理过程［6］。因此，高校财务治理过程是多元主体间和主体内协同决策与互动的系统过程。

三、高校财务治理存在的不利因素

（一）预算调整和绩效目标科学性不明确

我国高校强调预算的刚性约束，对于确定的年度预算一般不调整，如果必须追加，要由党委会或校务会进行决策，在预算调整过程中，先由有预算调整需求的业务部门提出，再按照“三重一大”决策规定执行，但缺少财务决策分析的支持。每年度的财务预算编制中，各个二级学院的教学科研及基建、后勤等业务部门均提交各自的预算，绩效目标的设定没有统一的标准，科学性较弱。

（二）财务内控和绩效的前瞻性预估不足

高校一般都制定了完整的财务规章制度及管理细则，并且按照财政部和教育部的部署和要求，定期梳理与财务相关的制度，在年度绩效考核中接受校内外的审计，并聘请第三方人员进行年度财务大检查工作，对财务、基建、资产及政府采购等管理较为全面，但由于业务信息化的“孤岛”现象使内部控制工作较为滞后，使得高校内部资金使用部门对财务风险和绩效方面的前瞻性预估不足，同一类业务的规范性体现在不同的制度及管理中，使得财务管理的运行成本加大。

（三）财务管理主体和资金使用主体协作性差

高校在财务决策和资金使用监管的过程中，虽然每个节点都有规章制度约束，但由于有些高校的科研、财务、资产、审计等与资金管理相关部门之间无一体化信息系统平台进行数据共享，从而会出现“信息孤岛”现象。此外，部分高校的院系管理部门和财务部门之间沟通协调不够，加之财务报销流程复杂繁琐，使得具体使用资金的院系部门负责人协作性较差，甚至配合不够积极，使高校财务治理过程既浪费了大量的时间，又影响治理效能［7］。

（四）资金监管有待加强

高校财务委托方主要是上级教育和科技主管部门及同级拨款单位，对高校财务资金的具体使用不是十分了解，主要依靠年终或不定期审计及季度考核来了解高校资金的使用进度，因而就有可能出现资金滥用的情况。在高校财务预算执行的过程中，如果缺乏对具体使用资金的院系部门负责人的监督，就很容易在使用资金时产生廉政风险；如果高校审计人员缺乏相关的资金核算知识，就无法动态有效地监督资金的使用过程；若没有完善的责任追究制度可依，就会导致财务管理漏洞和腐败发生［8］。

四、基于“双一流”建设的高校财务治理模式探究

（一）高校财务治理体系

高校财务治理体系的构成是基于高校治理内外部环境，与高校相关的多层次、多维度的利益相关主体共同组成的统一结构，以实现人才培养、科学研究、社会服务、国际交流等高校办学目标为治理目标，运用一定财权关系配置和制度安排，凝聚思想并达成共识，在高校财务活动中根据高校各部门的作用和职能，通过建立高校财务治理机制，提升高校财务治理效能。

（二）高校财务治理环境

高校财务治理水平受治理环境的影响。不受监管主体控制的能够影响高校财务治理活动及其发展趋势的各种客观要素是外部环境，可以控制与改变的内部物质和文化要素是高校财务治理过程中的内部环境。内部环境具体又包括高校文化、领导层管理理念、学校治理架构、教职工师生的道德素养等要素构成的软环境，以及资金投入、设施配备、人力资源等要素构成的硬环境。其中，软环境是影响高校财务治理水平的关键，通过明确高校各个职能部门参与财务治理的角色和作用，创新高校财务治理的机制融合，以全方位提升高校财务治理能力。

（三）高校财务治理机构

1.决策机构。高校党委会是高校重大事项的决策机构，高校党政领导应加强高校财务管理主体责任意识，强力落实和履行“三重一大”的财务决策和议事规则。紧紧围绕国家教育和科学发展规划，按照高校针对教学和科研经费使用的多重经济规律，实施财务全面预算的高校绩效管理［9］。

2.执行机构。高校校长办公会是高校具体行政工作的执行机构，高校行政领导严格落实高校党委会的财务决策及重大项目计划。紧紧围绕高校预算收支、教育经费、科研管理、大额采购、资产配置、基建工程、校办企业等重点业务，建立“权责明晰、流程高效、表单规范”的控制制度体系。

3.监督机构。高校的纪委、监察审计部门及教职员工代表大会、学生会均是高校工作的监督机构，对所有教职员工及学生开展主题教育，强化党规党纪意识，对发现的问题严格监督执纪。充分发挥“四位一体”的联动机制，综合运用纪检、巡视、审计、信息公开等手段进行监督和审计，以确保高校投入资金合法合规使用，并具有效率和效益。

（四）高校财务治理理念

只有遵照与财务相关的法律法规，加强高校财务治理机构内部控制，引入并强化内外兼备、宏微互融、物事转换、量质均优的思想理念，才能促使高校财务治理工作由单纯的财务保障目标转向优化资源配置整合、支撑高校战略发展的治理目标。

1.宏微互融理念。高校管理者要树立“大财务”的宏观理念，不仅要把握好国家财政和教育的大方向，了解不断更新出台的法律法规，还应该具备经济责任意识；同时，要树立“小财务”的微观理念，不仅要明确资金的投入方向和预算规模，还要有配套的财务管理制度及细则，对执行管控进行流程细化，严格执行相关的财务制度，明确“需求清单”“问题清单”和“流程清单”，做到详尽周密的精细化管理。

2.内外兼备理念。高校决策机构不仅要严格按照国家财政和教育改革制定的总体战略和方向执行，还要考虑高校自身办学的目标定位以及目前阶段性的发展需求。同时，尊重高校教育与经济活动之间的双重规律，构建与之匹配的“财务治理策略”，满足“内外兼备”的统筹规模与提升质量的各种需求，以保证决策的正确、资金的安全和财务治理的质量。

3.物事转换理念。高校财务治理的客体是由一系列的组织机构控制的“物”，即财力资源，其核心是按照一系列制度的安排，对上级政府的年度拨款实现预算分配和执行。因此，只有完全掌握高校各种财力资源的类型及其可能的制约条件，并把握不同学科资源需求和配置方式，才能形成严密、完备的高校财务治理体系。高校需要履行文化传承、人才培养、科技创新、社会服务及国际交流等“事”，而实现这些“事”又与财力资源息息相关，将“物”的服务转换为“事”的实现是财务治理的根本。

4.量质均优理念。建立高校财务治理效能的评价指标体系势在必行，它可以将财务治理与高校的教育、科研、基建等具体业务的绩效环节融合并量化指标，避免治理效应出现滞后，使财务治理策略目标的选择更加明了清晰，从而达到治理水平和治理效能的量质均优。

（五）高校财务治理机制

1.党委引领机制。高校财务治理必须在高校党委的领导下进行，党委会在正确把握财政部及教育部对高等教育的规划和发展方向的同时，抓章建制，提高规章制度的严肃性和权威性，强化法治意识，夯实法治根基，以形成党委领导下分工明确、功能明确、职责明确的权责体制和运行机制，构建现代高校财务治理体系。

2.资标融合机制。高校财务治理的关键在于落实资金使用的合法合规及绩效，因此，在每年度进行财务预算工作计划时，应该同时设置综合目标管理内容，资金绩效目标的具体表现为“年度任务和规划任务”中的各项任务指标，按照规定的工作任务及预算资金的规模对绩效目标审核确认通过后，可以融入高校年度预算编制计划书，依次安排各项任务对应的预算资金支出及进度。

3.成本效益机制。高校财务治理的客体及对象为高校改革提供了坚实的保障，开展高校资金成本管理与效益评价具有重要的现实意义。首先，通过成本管理与效益评价，能够让高校各个部门全方位了解现阶段的教学、科研、服务内容，从而结合现阶段财务治理活动中所存在的问题进行研究，并解决问题，提升高校财务服务管理的水平。其次，通过成本管理与效益评价，帮助财务人员找到现阶段成本核算中所存在的实际问题并加以解决，以期促进“双一流”建设视域下高校的可持续发展。最后，通过高校资金成本管理与效益评价，能够促进高校整体发展。

4.奖罚并举机制。高校财务治理要落实预算主体群的责任，强化对资金使用的监督力度，对反复调整预算编制的资金使用部门要严格并动态监控其过程，及时发现问题并处理，严重违规者与纪律处分挂钩进行问责。同时，与年终业务考核、职务职称晋升联动，对资金绩效完成好的二级学院给予表彰奖励，采取奖罚并举机制［9］，强化党规党纪，促进业财融合治理的良性循环。

5.风险防范机制。风险防范是高校财务治理的重中之重，从决策机构到执行机构都应牢固树立风险意识，对高校财务风险高发点给予重点关注，要有红线意识和底线思维，针对科研、基建、后勤、收支、采购、资产出租出借等业务风险环节，采用风险点严格控制的方法，既抓“大”，也不放“小”，做到事前、事中、事后的全周期管控，确保高校经济安全。

6.信息共享机制。提升高校财务治理现代化能力的基石之一是信息共享、业财融合。基于区块链技术将高校内部各级别、各功能的信息系统联通对接，提供财务大数据治理的技术支撑，以确保相关部门能够通过此平台实现财务治理工作的信息共享，进一步避免信息滞后或信息不对称导致的财务治理困境。

五、结语

在高校财务治理运行的三个阶段，三大治理主体机构均要保证其财务治理理念融入到各项财务管理工作的环节中，本文创新性凝练了“双一流”建设视域下高校财务治理的内在逻辑及实践状态，将其框架归纳为“一体系二环境三机构四理念六机制”的高校财务治理模式（见图1）。其中，“一体系”是指高校财务治理体系，“二环境”是指高校财务治理内外部环境，“三机构”是指高校财务治理机构的三个层面，“四理念”是指高校财务治理理念，“六机制”是指高校财务治理机制，从根本上实现“党建引领、立治有体、施治有序、监治有方”的“双一流”建设视域下的高校财务治理能力现代化。

图1 “双一流”建设视域下高校财务治理模式