区域一体化机理及评价研究
——以长江三角洲为例

文 李 娜 上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员

张 岩 上海社会科学院上海国经中心助理研究员

夏 文 上海易居房地产研究院初级研究员

一、引言

区域一体化是区域协调发展的最高形式。党的二十大报告指出，“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。”长三角区域作为我国经济发展的重要增长极，在区域协调发展中起着关键作用。2019年12月国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，指出要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，为长三角区域一体化发展指明了行动方向。2022年长三角地区生产总值突破29万亿元，约占全国经济总量的25%，沪苏浙皖聚焦重点领域、重点区域、重大项目和重大平台，形成合力共同持续推动长三角一体化发展。然而，反溯区域一体化内涵、一体化和高质量发展关系、区域一体化程度评价，都尚未形成统一认识。因此，研究区域一体化机理及评价尤为迫切。

关于一体化，最初是指企业组合关系，而后拓展到用来表示地理相邻或相近的国家（地区）间，为加强区域内经济集聚效应与互补效应而组建的跨区域经济集团，如欧盟、北美自由贸易区等，[1]推动了早期的关税同盟理论、自由贸易区理论、大市场理论等以国际贸易为重点的区域一体化研究。国家内部跨区域一体化相较国际间区域一体化的政治矛盾冲突较少，关税和贸易的影响几乎可以忽略，但是交通、文化、技术以及体制机制的影响仍然是深远的，[2]一体化更多地体现在经济功能的合作。同时在我国财政分税制度下，地方行政壁垒成为区域一体化发展的主要障碍。[3]

关于区域一体化评价，主要集中于生产要素分布、经济产业结构与联系等方面。一是根据生产要素服从Zipf定律指数分布特点，利用投入产出法测度一体化水平，主要运用贸易、人口流动等指标，多用于国际间区域一体化分析。[4,5]二是以区域经济结构相似性和联系紧密性作为评价标准，选取产业结构相似性、区域贸易流量、价格趋同和经济周期趋同等指标，多以主权国家内跨行政区区域一体化为案例。[6,7]朱琳等（2018）运用逐级等权法从市场统一性、发展协同性、要素同质性、创新协调度以及制度一致性等五个维度构建长三角区域一体化评价指标体系及测度评价。[8]李雪松等（2000）构建了市场、行政、社会三个层次的一体化评价指标体系，并对长江中游城市群区域一体化进行评价。[9]关于长三角一体化，孙雯等（2013）认为长三角市场化和一体化程度较高，区域间发展条件和要素流动存在明显差异，对区域一体化的测度不能仅对经济水平和结构的相似性等进行分析。[10]

综合来看，国内外学者开展了各有侧重的相关研究，但对国家内部跨行政区的区域一体化作用机理及评价还有待深入。一是区域一体化内涵尚未统一，还存在诸多盲点有待明确。如区域一体化是过程一体化还是状态一体化，是力求相似还是差异，对于区域是形成集聚还是分散。在新时代背景下，区域一体化和高质量发展的逻辑关系如何？二是对于国家内部跨行政区的区域一体化的特点与规律有待研究。在我国现行的财政分税制度下，跨行政区的制度合作成为区域一体化的主要内容。三是区域一体化评价中如何体现地区之间的联动性，成为一体化评价的难点。简单的利用经济水平和结构等指标相似性进行评价，不能真实反映区域一体化水平。而对于区域中各城市之间的互动联系指标难以定量化，成为区域一体化评价的难点，也是有待重点探讨的问题。基于此，从区域一体化内涵入手，剖析区域一体化作用机理，建立区域一体化评价体系，对长三角地区城市参与一体化程度进行评价，为推进长三角区域更高质量一体化发展提供决策参考。

二、区域一体化内涵及机理

（一）区域一体化内涵

区域一体化实践最早可追溯至1921年的比荷卢经济联盟，理论阐述相对滞后，由荷兰经济学家丁伯根（Tinbergen，1954）在其著作《国际经济一体化》中最早提出，认为区域经济一体化是破除有碍于经济运行的人为因素而产生的国际经济结构，包括积极一体化和消极一体化两方面。[11]美国经济学家巴拉萨（Balassa，1961)进一步将区域经济一体化界定为政府允许产品、要素的流动，不施加任何束缚或轻视，并认为区域一体化既是一个过程，又是一种状态。[12]同时部分学者认为区域一体化与经济体的集聚现象密切相关。[13,14]关于国内区域一体化内涵，学术界有多种阐释。孟庆民（2001）认为不同的空间经济主体之间为获取利益而产生的市场一体化过程。[15]安虎森（2007）认为区域一体化是消除阻碍经济有效运行的人为因素，实现经济合作与统一的过程。[16]陈雯（2019）认为区域一体化本质是降低交易成本，促进商品、要素等自由流动，实现资源的优化配置，[17]要素自由流动障碍主要来自结构性和制度性两个方面，其中制度性障碍更多是出于地方保护主义等思维人为设置门槛和分割的政策、法律等方面障碍。[3]基于此，区域一体化发展的内涵，是指在一定区域的范围内、边界清晰的行政单元间，通过有效手段逐步清除各种人为阻碍资源和要素自由流动的体制障碍，通过开放、合作与竞争，实现区域高质量发展。[18]

由此可见，从生产要素流动和配置角度，“一体化”和“高质量发展”是区域一体化过程和状态的反映。就过程而言，区域一体化就是一个区域内的不同地区基于共同的利益、态度、取向、行为和期望而整合在一起的过程。[3]在我国现行财税体制下，过程一体化主要在于消除各地区之间的物理障碍和制度障碍，即交通一体化和制度一体化。[2]交通一体化为要素自由流动提供硬件支撑，制度一体化重在打破行政壁垒，为产品和要素自由流动提供软件支撑。就状态而言，在集聚和分散作用下，促使区域内要素优化配置，实现经济、社会、环境等一体化发展，进而实现区域高质量发展。具体来说，经济一体化以更高质量经济发展为目标，通过要素优化配置实现经济结构、效率的优化与提升；社会一体化以共享高质量生活为目标，通过公共服务、社会保障等要素共享实现公共服务一体化；环境一体化以建设绿色宜居生态环境为目标，通过资源节约、联合整治、生态补偿等实现生态环境的高质量发展。[19]

（二） 区域一体化机理

区域一体化根本目的和要求是实现高质量发展，通过区域交通一体化和制度一体化建设，消除地区之间要素流动的物理障碍和制度障碍，实现区域产品和要素的自由流动和优化配置，以带动区域内各地的高质量发展（图1）。需要说明的是，区域是一个开放的系统，又不断地与外界进行着要素交换和资源配置。

图1 区域一体化机理分析框架

区域交通一体化是实现区域一体化的前提条件。通过跨区域、网络化、便捷性的交通方式，使得生产要素在区域内部、区域与区域之间快速流动，从而为区域内产品成本下降、市场扩大、区域经济比较优势增强打好基础。区域交通一体化以同城化为目标，实现地区交通网络发达，地区间交通衔接通畅，交通管理智慧共享。[20，21]

制度因素对于区域一体化的形成有重要作用，[22]制度一体化构成区域一体化的核心要素，也是区域一体化发展的高级阶段。[23]巴拉萨（Balassa，1961）把经济一体化的发展进程分为贸易一体化、要素一体化、政策一体化和完全一体化四个阶段，制度一体化处于区域一体化的第三和第四阶段。[12]在我国现行财税体制下，行政主体的政策和制度存在很大差异，标准、规则等也不尽相同，一定程度上阻碍了区域间要素的自由流动。

在区域交通一体化和制度一体化共同作用下，区域内要素资源可自由流动，并实现优化配置，从而形成区域一体化状态，即经济、社会、环境的高质量发展。区域在继续保持经济发展总体规模优势的同时，不断推动经济发展质量、效率和动力的变革，坚持绿色均衡的新型工业化道路，以高质量发展成果公平地惠及全体人民。[24]经济高质量、社会高质量以及环境高质量之间相互促进、相互发展的同时，又促进区域一体化进程加速。一方面，经济高质量的发展促使地方政府加大交通基础设施投入，推进跨地区之间交通的衔接。另一方面，区域高质量发展也促进各地方政府深化改革、扩大开放，从广域范围内吸引资本、技术、劳动力、数据等要素，加快标准对接和制度合作。可见，区域过程一体化与状态一体化之间相互促进。

三、研究对象、数据来源与研究方法

（一）长三角区域一体化评价体系

基于区域一体化机理分析，构建长江三角洲区域一体化评价指标体系，主要包括两大类：过程一体化和状态一体化。前者包括交通一体化、制度一体化，后者包括经济高质量、社会高质量和环境高质量。长江三角洲区域一体化评价指标选取遵循以下原则：第一，注重区域联通性、网络性。如边界区域“断头路”密度、城际高铁通勤最短时间、职称评定标准互认城市数等，着眼于区域之间的互联互通。第二，体现区域高质量发展指标，注重效益和效率等。如R&D投入占GDP比重、单位面积土地产出率等。第三，定性指标定量化处理。对于某些标准、制度对接采取是否有的定性描述，转化为0和1的定量处理；利用大数据统计各城市实施区域一体化政策数量，计算百分比反映城市对区域一体化的重视程度；等等。据此，建立长三角区域一体化评价指标体系，包括交通一体化、制度一体化、经济高质量、社会高质量和环境高质量五个维度，39个指标，如表1。

表1 区域一体化评价指标体系

具体而言，区域交通一体化不仅要求城市内部交通路网发达，还要反映城市之间交通的链接与联通，具有网络性、通达性和便捷性三大特征。网络性反映地区的交通规模与结构，一个地区本身要路网发达、结构均衡、多种交通方式衔接有效，才能支撑跨地区之间互联互通，可采用单位面积公路里程数、城市客运量、城市货运量、交通运输方式数量等指标；[25]通达性，重点在于打破行政区划界限，关注跨地区之间的区域交通衔接与建设，采用城际高铁通勤最短时间、旅客周转量、边界区域“断头路”密度等指标。[26]交通的本质和作用在于“通”，而目前区域内各地区由于行政区划而导致“断头路”现象严重，无法实现真正地互联互通；便捷性，主要体现在交通运营与管理的共建共享，采用是否开通交通一卡通、政府落实交通一体化政策数、智慧交通共享程度等指标。在信息化和网络化时代，区域交通一体化不仅体现在硬件设施的衔接，还要在交通信息化管理、交通服务等方面实现互通共享，促进区域内交通的连续性、无缝性和全程性。

根据制度涉及内容和形式，将区域制度一体化分为营商制度协调、资质标准对接、政府行动响应、合作组织机制等四类，其中前两者反映城市制度环境和开放程度，后两者反映城市推动制度一体化的行动和组织保障。良好的营商制度环境有利于促进要素流动，选择从财政政策和投资政策来反映。[27]财政政策是政府干预经济的重要手段，财政政策支持有利于地方营商环境的改善，该指标采取一般公共预算支出占地方生产总值比重。投资政策反映地区资本市场的开放度，采取外商投资和港澳台商投资工业企业总资产占规模以上工业企业总资产比重。资质标准对接主要着眼于区域内各地区标准、资质互认情况。区域要素跨地区流动往往受制于各地方标准的不一致，如专业技术人才标准不一致影响人才的流动。故选择劳动收入标准、职称评定互认数、专业技术人才和高技能人才的资格互认数、政府数据开放互通情况等指标。其中，劳动收入标准采取了最低工资标准与在岗职工平均工资比值的变异系数。变异系数越低说明工资水平越接近区域平均水平，越利于劳动力地区间流动，反之亦然。在信息社会下，政府数据开放互通显得尤为重要，该指标主要基于各城市数据开放平台建设与数据共享情况进行评分。

目前，我国区域发展进入高质量发展阶段。经济高质量发展由注重速度和规模向质量和效益转变，发展动力由投资拉动转向创新驱动，故从创新活力、经济结构、经济效益等方面考量。社会高质量发展，主要反映公共服务共享性和均衡性，坚持以人民为中心，发展成果由人民共享，可包括生活质量、公共服务以及社会保障等方面。环境高质量发展，坚持绿色发展，切实践行“绿水青山就是金山银山”，包括资源集约、环境质量、生态宜居等。

（二）数据来源与计算

长三角区域一体化评价指标体系数据主要来源于三个方面：1.统计数据，来源于2020年上海市、江苏省、浙江省、安徽省统计年鉴；2.基于信息网络平台进行大数据收集获得，以及基于地图矢量数据计算而得。其中城际高铁通勤最短时间，数据来源于中国铁路12306官网。边界区域“断头路”密度，是指在城市边界两侧一定范围内因行政区划而不连通的道路数量与城市间边界长度比值。[28]其数据来源于2019公众版1:25万全国基础地理数据库、交通运输专题地图以及基于SuperMap Online网站提供的全国地级市行政区划图，依托GIS矢量数据计算获得。是否开通交通一卡通，主要基于官方发布的全国交通联合一卡通互联互通最新城市名单。政府落实交通一体化政策数，借助于慧科新闻平台，搜索平台收录的纸媒上各城市政府落实交通一体化的政策数量。3.基于网络信息搜索并进行主观打分获得，如政府数据开放互通情况评分等。

长三角区域一体化评价指标有正向指标和负向指标，其中负向指标有城镇登记失业率、单位工业增加值用电量、单位工业增加值耗水量、可吸入细颗粒物年平均浓度、最低工资标准占在岗职工平均工资变异系数、城市间高铁通勤最短时间、边界区域“断头路”密度等7个指标。基于正向和负向指标对数据进行标准化处理，公式如下：

区域一体化分为过程一体化和状态一体化，两个一体化相辅相成，故对各指标采取均值权重。对长三角区域41个地级及以上城市进行评价，通过两公式对数据进行标准化处理，并进行汇总求和，得到各分项指标指数和区域一体化指数，得分越高表示区域一体化程度越高，反之亦然。

四、长三角区域一体化评价

（一）计算结果与排名

通过计算对长三角41个地级市及以上城市区域一体化水平进行计算，得出长三角各城市区域一体化分项排名和总指数排名（见表2）。从表2中可以看出，长三角区域一体化指数居于前10名城市分别为上海市、苏州市、杭州市、无锡市、南京市、宁波市、嘉兴市、湖州市、常州市和金华市。这10个城市主要为直辖市及江浙的省会、副省级城市以及临沪城市。上海市区域一体化指数达到24.90，比第2名的苏州高出4.58。上海市的经济高质量、交通一体化、制度一体化均居第1名。苏州市区域一体化指数以及交通一体化、制度一体化、经济高质量指数排名均居第2名。苏州市充分发挥临沪区位优势，政府高度重视区域一体化，也是长三角区域一体化红利释放的主要受益者。杭州市和南京市社会高质量排名居于前列，分别为第1名和第3名；值得关注的是，嘉兴市、湖州市制度一体化推进明显，也使其区域一体化指数居于前列，分别排名第3和第8。排名中间的城市在交通一体化、制度一体化和高质量一体化中多优势与劣势并存，排名后10名城市多存在明显短板。

表2 长三角区域各城市分项指数及一体化指数排名

（二）结果分析

从省域层面来看，上海市区域一体化具有绝对优势，浙江省区域一体化程度略高于江苏省，安徽省区域一体化潜力有待挖掘（图2）。浙江省区域一体化多元推动，整体较强。浙江省有5个城市跻身长三角区域一体化前10名，其中，杭州市排名第3，宁波市、嘉兴市、湖州市、金华市分别为第6、第7、第8和第10。温州市、绍兴市、台州市紧随其后，分别位于第12、第13和第15。丽水市和舟山市位于第17名和18名，而相比之下衢州市排名较靠后位于第25名。江苏省区域一体化呈现头部突出，内部南北分化。在区域一体化指数前5名中，江苏省占据了3位，分别是苏州市、无锡市和南京市。常州市也进入了前10名。在省域内部，苏南和苏北差异较为明显，位于苏北的盐城市、连云港市、淮安市、宿迁市区域一体化指数排名分别为第23、第24、第29和第30。安徽省头部引领有限，整体潜力较大。合肥市作为省会城市，区域一体化程度相对较高，排名第11，但对周边城市带动有限。在长三角区域一体化指数排名中，最后11个城市均为安徽省城市。究其原因：一方面，安徽省高质量发展有待提高。安徽省经济高质量和社会高质量排名较靠后，大部分城市排名在30名之后。另一方面，安徽省加入长三角区域较晚，在制度一体化方面推进相对滞后。例如，职称评定、专业技术人才和高技能人才江浙沪两省一市均实现了资格互认，安徽省尚未纳入其中。

图2 长三角各省市区域一体化平均指数

从五大维度分析，可以看出：1.生态环境成为部分头部城市高质量发展的短板，如苏州市、杭州市、南京市、宁波市、嘉兴市和常州市等（图3）。其中，苏州市、杭州市、南京市和宁波市的环境高质量排名分别为第32、第13、第31和第22。从二级指标来看，各地环境发展面临问题不尽相同。其中，苏州市、宁波市生态环境和资源集约排名较靠后，这两个城市都以制造业发达著称，而单位工业增加值能耗、水耗较高；宁波市和南京市在生态宜居排名较靠后，主要是污水集中处理率较低，分别为82.99%和79.23%；嘉兴市城区绿化覆盖率较低，仅为38.29%。2.交通一体化推动区域一体化作用明显。在高铁时代，长三角区域多条高速铁路通车，大大缩短了城市通勤时间，带动了区域人流、物流的流动。从图4可以看，上海市到苏州市、无锡市、嘉兴市等城市的通勤时间由2010年的1小时缩短到了2020年的半小时以内。城市交通一体化的改善，带动了区域一体化水平提升，如南京市、合肥市、徐州市等。也有部分城市交通一体化相对滞后，成为制约区域一体化的主要瓶颈，如嘉兴市、湖州市、丽水市、南通市、台州市、扬州市、舟山市、盐城市、泰州市、宣城市等。同时，跨省界“断头路”有待进一步对接，在宣城市表现尤为突出，其“断头路”密度高达7.96条/公里，这主要源于宣城市与江苏的南京、常州、无锡，浙江的湖州、杭州等多地接壤。3.近沪地区制度一体化走在长三角前列。苏州市和嘉兴市，制度一体化指数排名分别位于第2和第3。这主要缘于：一方面，近沪地区融入上海推进区域一体化的积极性较高，各地方政府从体制机制对接、标准对接、政策合作等方面都做出了积极行动；另一方面，上海作为长三角城市群的核心城市，对周边辐射带动作用最为明显，也形成了多个次级合作区域，如G60科创走廊、长三角绿色一体化示范区等，也推动了与周边地区的制度合作。

图3 部分城市五个维度指数

图4 上海至长三角主要城市通勤时间2010年与2020年比较

基于以上长三角区域一体化评价结果，利用ArcGIS的自然断点法，将41个城市的区域一体化指数分为五大类绘制于地图上（图5）。长三角区域一体化呈现南高北低，沿海高内陆低的分布格局。这与长三角区域高质量发展格局相对一致，进而说明了区域一体化与区域高质量发展的相互促进。从内部来看，长三角区域一体化呈现以上海、南京、杭州、合肥为核心的圈层化分布格局，中心城市与周边城市一体化程度不断推进。特别是以上海为中心，形成的苏州市、嘉兴市、无锡市、南通市、常州市、宁波市、舟山市区域一体化紧密圈层，这与上海大都市圈的“1+8”空间相吻合。同时，基于案例的分析，可进一步归纳总结区域一体化机理。[29]从图5中提炼共性因子与规律可发现：1.区域一体化在空间并未表现为一样化、均质化，而呈现空间异质性；2.区域一体化程度与空间临近性与规模异质性有关。具体而言，交通一体化在区域一体化中发挥重要的作用，临近地域单元更容易形成一体化；城市群内往往形成多个以大城市为中心的都市圈，大城市在经济、社会、环境等方面的规模与高质量发展，更利于吸引周边城市要素流入，同时要素的反向流动也带动周边中小城市的发展，如图6。

图5 长三角区域各城市一体化指数

图6 案例抽象示意图

五、结论与建议

本研究围绕区域一体化本质，即区域要素自由流动和优化配置，从过程一体化和状态一体化构建区域一体化机理框架，建立区域一体化评价指标体系，对长三角区域41个地级及以上城市进行评价，主要结论：（1）长三角区域一体化呈现以上海为中心，向周边逐渐衰减态势，总体呈现南高北低，沿海高于内陆的区域布局。从三省一市层面，上海区域一体化具有绝对优势，浙江省区域一体化程度略高于江苏省，安徽省区域一体化潜力较大。（2）从过程一体化来看，交通一体化和制度一体化促进了区域内要素的自由流动，发现长三角区域多条高速铁路建成通车，大大缩短了城际通勤时间，带动了区域人流、物流、资金流、信息流的流动，交通一体化推动区域一体化作用明显。而长三角区域制度一体化尚处于起步阶段，在标准对接、资格互认等方面江浙沪三省一市已对接，但在对接领域与城市范围有待进一步拓展。（3）从状态一体化来看，长三角区域高质量发展与区域一体化格局相对一致。但生态环境成为部分头部城市高质量发展的短板，如苏州市、杭州市、南京市、宁波市、嘉兴市和常州市等。（4）基于案例分析发现，区域一体化不是追求各地域单元的一样化，在空间上呈异质性特征，以大城市为核心的圈层化态势明显，其辐射范围与空间临近性和城市规模大小有关。

已有研究更多基于城市间经济、社会等指标相似性进行评价，本研究侧重于城市间要素流动和配置的角度，选取城市间互联互通以及合作等指标，进行区域一体化评价，发现城市在区域一体化中的短板，具有以下几点政策启示：（1）加强推动城市间“断头路”对接与联通，特别是跨省际“断头路”问题较为突出。从省市层面推动长三角以及都市圈之间的交通统筹规划，鼓励建设中心城区连接周边城镇的市域（郊）铁路。（2）加快各地区制度性开放，推进城市间标准、规则、资质的相互认定。在沪苏浙职称标准互认、专业技术人才和高技能人才的资格互认基础上，推进安徽省积极融入。同时加快对长三角区域高新技术企业认定标准、创新人才标准、行业标准等的互认。（3）以创新协同推动长三角区域高质量发展，率先在高科技创新产业领域建立税收分享机制。长三角区域内研发企业多在上海，而科研成果产业化和制造环节多在长三角其他城市，通过税收共享推动创新要素在长三角区域自由流动。（4）设立公共服务区域转移支付机制，进行合理适度的利益补偿和扶持，使公共服务在一体化发展过程中能更好地兼顾城市与乡村、城市与区域、工作人口与就业人口、户籍人口与常住人口之间的利益矛盾。（5）加大城市环保投入，补齐环保设施短板。推进南京市、宁波市污水处理厂建设，提高污水集中处理率。苏州市、南京市、宁波市、杭州市等工业发达城市要加快推进产业转型升级，降低单位工业增加值能耗和水耗。

说明：本文系国家社会科学基金项目“长三角区域制度一体化机理及政策行动研究”（20BJY060）的阶段性研究成果。