长三角一体化背景下城乡公交高质量发展研究
——以苏州市为例

文 江勇东 悉地（苏州）勘察设计顾问有限公司

徐 辉 悉地（苏州）勘察设计顾问有限公司

徐伟平 悉地（苏州）勘察设计顾问有限公司

李 晋 悉地（苏州）勘察设计顾问有限公司

张海军 悉地（苏州）勘察设计顾问有限公司

一、引言

随着社会经济的快速发展，受到城乡二元管理体制的制约，城乡之间发展不协调、不均衡、不完善，城乡居民之间的生活水平差异大，农村地区的基础设施建设较落后，基本公共服务不均衡等问题将深刻影响到全面建成小康社会。2018年《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》通盘考虑城镇和乡村的发展，统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要布局。城乡交通运输一体化是城乡一体化发展的重要基础和支撑，而城乡公交一体化作为城乡交通运输一体化中重要的组成部分，其内涵是城乡公交服务的更高质量发展。

纵观国内城乡公交发展进程及研究成果，大致可分为三个阶段：第一阶段是客运班线的公交化改造阶段，由企业对挂靠车辆进行公交化改造，提升城乡公交服务标准、减少市民出行成本。孙庆军等分析了线路运营权的转移，[1]孙辉泰等对城市公交和农村客运班线进行统筹规划，[2]刘万军对城乡间公交补贴提出建议。[3]第二阶段是构建“一级、二级、三级”城乡公交体系阶段，主要通过空间布局和管理主体进行划分，一级线网布局在城区内部，二级线网联系市区与镇村之间，三级线网集中在镇村内部。第三阶段城乡公交建设体系由管理型向功能型转变，构建城市的“主、干、支、微”城乡公交体系。关于后两个阶段，多位学者对城乡公交一体化发展的线网规划[4-8]、政策保障[9-13]、运营调度[14,15]、服务水平[16]、票价票制[17]等不同层面进行了研究，部分城市如嘉兴市[18]、合肥市[19]、邹平市[20]、苏州市吴江区等已经实施了城乡公交一体化改革，取得了基本成效，但仍有可提升空间。

综上，关于不同阶段城市内部城乡公交间的服务差距缩小、服务品质提升已展开较多研究，但对于城市群背景下的更高质量城乡公交发展研究较少。当前苏州正处于一带一路、长三角一体化、市域一体化等重大发展机遇叠加的时期，本文选取苏州作为案例城市，对城乡公交的发展痛点进行分析，提出发展策略与对策，以期突破行政区域间的公共交通瓶颈，促进要素流动，助力区域经济、社会和民生高质量发展。

二、苏州市城乡公交发展成效及痛点

截至2021年底，苏州市常住人口城镇化率为81.93%，远超全国64.72%、江苏省73.94%的水平（图1），相比同类型城市，苏州的乡镇经济较为发达，城乡居民的收入水平差距较小。市域范围内，各板块间以及板块内部联系紧密，其中苏州市区与昆山、常熟往来较为密切，通过手机信令数据测算，每日往来量分别达到了13.84万人次/日、6.01万人次/日（图2）。在此背景下，苏州城乡间出行更为密切，对城乡公交的一体化发展提出了更高的要求。

图1 部分城市经济水平

图2 苏州市域街道级出行OD

截至2021年底，苏州市域共计拥有1118条公交线路，基本实现了行政村公交全覆盖，铁路客运站与其30公里范围内的毗邻县实现公交通达覆盖，3A级以上景点公交全覆盖，并开通了交邮融合、运游融合等多样化线路。苏州城乡公交方便了居民出行，但与更高质量发展目标相比，现状城乡公交体系仍存在着一些痛点，这些痛点削弱了城乡公交的优势，一定程度上制约了城乡公交的发展。

（一）板块发展存在差异

苏州市区与四县市分开管理，在城乡公交一体化的发展方面存在差异，具体体现在公交线网、场站建设、车辆设施等方面。

1.公交线网体系未统一

现状苏州市区（不含吴江）和昆山市已经形成了功能型线网体系，前者分为“快、主、次、支、微、特”六级，后者分为“快、干、支、微”四级；苏州其余三个县级市和吴江区将公交线网按照管理区域分为三级体系，分别对应城区公交、市镇公交和镇村公交，尚未形成功能型的服务网络。

2.场站建设标准有待提升

城区内公交场站建设标准相对较高，镇村中的首末站较多是按照客运站标准建设，后改为首末站使用，原客运站候车楼存在闲置现象。公交场站的权属情况较为复杂，通常场站所有权、经营权和使用权不是同一个主体拥有，同时很多场站为临时用地，在控规中未有体现，部分场站存在位置偏远、用地不足等问题。

3.车辆规模、类型存在差异

在苏州各区域中，昆山和市区的万人常规公交车辆保有量较高，太仓市最低，各区域之间存在较大差异。同时，在新能源及清洁能源车辆的比例上也有所差距。

（二）特色公交有待提升

苏州市积极发展毗邻公交、交邮融合、运游融合等特色线路，在特色公交线路的开通方面已经取得了部分成效，但在服务特点和服务品质方面仍有提升空间。

截至2021年底，苏州共有58条毗邻公交线路，其中苏州参与运营的有46条，现状已经实现了省际毗邻公交100%覆盖，毗邻板块之间基本都有公交满足出行需求，但仍存在跨区域工作流程不规范、建设标准不统一的现象。

截至2021年底，苏州全市已开通9条交邮融合线路，提升了农村物流配送“最后一公里”服务水平。但现状乡镇物流较为发达，快递基本都可以实现配送到门，交邮融合的公交线路更适合于现状无快递服务网点的地区，已开通的交邮融合线路基本满足了实际需求。

截至2021年底，苏州全市已经开通运游融合线路24条，全部采用常规公交车辆运营，途经部分景点，在车辆选型、车辆番号、车身涂装、运营计划等方面与常规公交基本无异，未因地制宜地为游客提供特色化服务。

（三）智能化水平不足

城乡公交智能化发展主要体现在信息服务和支付方式两方面。

1.信息服务

信息服务方面包含线上信息告知和线下信息告知（如表1），线上信息告知乘客可通过微信公众号、公交公司或交通局官网、手机APP等方式查询到公交线路相关信息。苏州各区域均可实现线上信息查询，但查询平台各异，未有统一的查询方式。线下信息告知主要是通过站牌信息提示、站台公告等方式。目前，张家港中途站无电子站牌，均为常规站牌，提供线路的静态信息；太仓的电子站牌仅提供线路、经停站点、下一班首站发车时间等静态信息；其余区域为常规站牌和电子站牌均有，部分电子站牌可以提供车辆实时位置、预计到站时间等动态信息，苏州发车间隔超过30分钟的线路仅部分实施挂表运营，在每一站均提供具体的到站时间。

表1 苏州各区域公交信息告知方式

2.支付方式

支付方式方面苏州市区及县市均可使用扫码乘坐公交，苏州已经从“卡”时代迈入“码”时代，实现了数字化出行，但各区域间使用的乘车码各不相同，各县市间扫码不互通、优惠不共享。例如，支付宝电子乘车码分为太仓电子公交卡、常熟公交乘车码、昆山电子乘车码、张家港支付宝乘车码、苏州电子乘车卡（市区）等不同的电子卡，乘客若需要在两地均使用乘车码，则需要分别领取，程序较为繁琐。

（四）工作机制不完善

1.经营主体方面

苏州市区正在深化公交体制改革，四县市除了常熟外，均已统一经营主体。常熟公交由常熟市常运公共交通有限公司和常熟市城乡公交客运有限公司两家公司共同运营，前者运营城区公交，后者运营市镇公交和镇村公交。

2.线网优化制度方面

城乡间线网优化制度无明显差异，线路退出机制有待进一步完善。各区域线网优化的流程基本一致，分为收集市民需求、现场踏勘、线路公告、线路公示四个步骤，市区及四县市均定期开展线网优化工作，周期存在一定差异。例如，昆山通常上半年做方案，下半年实施；太仓一般一年调整2次，分别是6月底和12月底；市区则根据市民反馈意见动态调整公交线网。但在调整过程中，部分公交线路客流较低，尚未有规范的线路退出机制，线路退出运营较为困难。

3.票制票价方面

城乡间票价差异不大，整体票价相对较低。大多市区公交、镇村公交为1元、2元的固定票价，仅昆山为1—4元的多票制；市镇公交线路相对较长，所以票价也相对较高，一般按照里程阶梯计价。截至2021年底，除张家港无公共交通换乘优惠政策外，其余县级市和市区均有公共交通换乘优惠政策，但是优惠幅度不相同，且不互通。

4.补贴机制与服务考核方面

城乡间线路均有财政补贴，部分板块的三级网络乡镇补贴的比例更高，同时服务考核与补贴机制的相关性有待进一步加强，以提升公交服务能力与品质。

三、长三角一体化城乡公交发展策略

（一）区域一体，统筹规划

以往规划中，研究范围主要为城区或部分区域，全域公交线路、场站、车辆等资源难以全面统筹，随着长三角城市群一体化发展，市域内部一体化发展，需积极制定区域协同规划，缩小城乡公交服务差距，提升整体公交服务水平。

（二）因地制宜，求同存异

均等化服务并不意味着同质化服务，应根据市区、各县市的经济发展水平和实际情况，差异化发展毗邻公交、市域公交、交邮融合、运游融合等特色公交线路，不断规范建设标准、服务标准，满足市民多样化的出行需求。

（三）智慧赋能，品质服务

积极利用大数据分析、信息化等技术，开发出行信息查询系统，打通区域、市域优惠互认，以科技创新助力高质量的城乡公交发展，为市民提供便捷、高效的信息服务。

（四）机制引领，协同发展

不断建立健全城乡公交工作机制，规范工作流程，完善退出机制，加强公示制度，优化补贴机制，强化区域、市域各板块城乡公交发展的协调联动作用。

四、长三角一体化城乡公交发展对策及建议

（一）持续优化线网服务

城乡线网发展通常按照一级、二级、三级管理型进行分类，针对不同级别公交线路，运营主体、发车间隔、车辆设施、服务标准、票制票价等方面存在差异，带给市民的出行体验也会有所不同。但对于长三角地区而言，随着城镇化进程的不断推进，城乡间公共服务差距逐渐减小，市区内部、市区至乡镇、镇村之间的公交服务逐渐趋同，公交线网服务从管理型向功能型进行转变，按照线路在线网中的发展定位、交通功能及服务功能，可将公交线网划分为主线、干线、支线和微线（微循环线）四类，如表2。

表2 城乡公交线网功能分类

城乡公交发展经历了从有到优的过程，对于市区内部，现阶段公交更加注重品质化、个性化、定制化的出行需求，重点围绕通勤、通学、就医、休闲等方面制定线路方案。对于镇村之间，为提升公共服务均等化水平，在满足行政村公交通达率100%的基础上追求自然村的公交通达率，减少公交服务盲区。对于市区至县市间，鼓励发展市域公交、毗邻公交，重点围绕铁路枢纽、轨道站点、重要景点提供接驳服务。

同时，城乡之间公交出行强度仍存在一定差距，具体表现在客流量、发车间隔等方面，为提升城乡公交服务水平，需精细化城乡公交在空间、时间上的衔接。空间方面为兼顾效率与效益，可采用“直达+换乘”的混合型衔接模式，时间方面提高城乡公交出行时间的可靠性，做好城乡间公交线路的时间衔接，精细化制定镇村线路、市镇线路的到站时刻，减少乘客候车时间。

（二）加强场站建设标准

场站的布局直接影响公交线路组织的合理性，城乡间可构建三级枢纽体系：一级枢纽主要布局在高铁站、火车站等重要客运枢纽，承担铁路、城市轨道、常规公交、客运班线等多方式换乘衔接功能；二级枢纽通常布局于中心城区边缘，市区公交与市镇公交线网重叠密集区域，临近城市轨道末端、拐点等重点接驳区域，承担城区公交与市镇公交、轨道交通与外围线路的换乘衔接功能；三级枢纽布局于镇区中心，或者镇区靠近城区侧，市镇公交与镇村公交线网重叠密集区域，承担市镇公交与镇村公交换乘衔接功能。

城区内场站建设标准相对较高，枢纽站、首末站关于信息设施、便利设施、安全环保设施及运营管理设施配备相对齐全，而镇村中公交场站建设数量少、标准低，建议镇村中回车场地标准化建设，满足驾驶员临时休息、公交车临时停车及掉头的功能，要求场地平整，施划公交停车位，自身或就近公建配备卫生间、休息室供驾驶员使用。

城乡间公交中途站建设差异较大，镇村内客流需求较高的中途站仍需健全配备信息设施、便利设施及安全设施，客流需求较低的中途站应保证站名、站牌、站台、照明等基础设施的配套。

（三）提升智能化水平

提高公交出行信息服务查询便捷性。出行即服务是交通信息服务的主流趋势。一方面可依托官方公众号完善公交动态信息查询功能，城乡间统一查询渠道，跨市毗邻地区间共享公交运行数据，实现双方公交车辆运行位置均可查询；另一方面推广线下智能电子站牌，实现公交实时位置查询、到站时间等动态信息查询功能，对于公交出行需求较小、公交发车间隔大的镇村，站牌需告知车辆到达各站点的时刻表，公交按表运行。

完善公交支付一体化的服务范围。随着智能移动通信终端的快速发展，公交支付手段从“卡”时代迈入“码”时代，城乡之间需实现轨道、公交、有轨电车等多种公共交通的一码通扫，为城乡交通出行即服务的发展奠定基础。

（四）不断提升行业管理能效

推广区域范围乘车优惠，提高市民乘车幸福感。长三角城市群联系紧密，尤其是毗邻地区间的交通出行，同时市民对出行费用的敏感性比较高，所以实现区域间的乘车优惠尤为重要，需着重关注两方面：一是跨区域公交出行的票价优惠互认；二是不同公共交通方式间的优惠互认，如轨道交通、公交、公共自行车等多方式的换乘优惠。

规范城际公交、市域公交、毗邻公交的协调机制、工作流程。城际公交、市域公交、毗邻公交需跨区域审批、运营，省际、市际毗邻地区之间相关行业管理部门可签订合作协议，明确各方职责及线路开行流程。为保证公交运营的效率及效益，城区、镇村根据线路日常运营情况制定线路终止运营细则，对于线路客流不达标、重复系数高的线路终止运营。为提升城乡公交的服务品质，建议逐步加强服务考核与补贴机制的相关性。

五、结语

研究发现，长三角地区城市群城乡之间公交服务水平的差距逐渐缩小，围绕服务轨道衔接、盲区覆盖、交邮融合及运游融合的城乡公交线路已取得一定成效，但同时随着区域一体化的快速发展，不断对城乡公交提出更高质量的要求。线网方面，需加强功能型分类、提供多样化服务、精细化运营组织；场站方面，对区域、市域场站布局进行协同规划，重点关注毗邻地区场站供给，提高镇村场站、中途站建设标准；智能化方面，加强信息服务的便捷性、支付的一体化；行业管理方面，需打通跨区域的乘车优惠政策、协调机制和工作流程。