义务教育优质均衡发展的机理思考
——以海盐县为例

庄婧婷，钱大可，苏海林

(嘉兴学院 商学院，浙江嘉兴 314001)

2019年，中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》指出，要“在实现县域内义务教育基本均衡基础上，进一步推进优质均衡”作为“实现基本公共教育服务均等化”的战略任务。2021年12月，教育部《关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》提出，要在2035年全面实现义务教育优质均衡发展。义务教育优质均衡发展的概念来源于义务教育均衡发展，而义务教育均衡发展则一般指“区域之间、城乡之间、校际间、受教育群体间资源配置相对均衡，以及使受教育者在教育机会、教育过程和教育结果上相对公平和均衡[1]”。在增加“优质”的表述后，这一概念也发生了相应的变化，有学者认为“优质均衡是义务教育发展方式的一次重大转变”，其“不只是义务教育发展方式的转变，更是义务教育价值取向的调整”[2]，因此，义务教育优质均衡是在资源均衡基础上追求教育质量的提升，旨在实现教育质量的均衡。[3]

义务教育优质均衡发展的研究主要分三个阶段：2009至2012年是义务教育优质均衡发展的理论探讨阶段，文献[4-7]分别从优质均衡发展的基本理念与要求以及优质均衡发展的具体内涵与路径选择等问题进行了探讨，从而为义务教育优质均衡发展提供了相应的建议；2013至2019年是义务教育优质均衡发展的实践探索阶段，文献[8-11]分别从优质均衡发展与社会效率、公平问题以及管理机制等方面的关系进行了深入的探讨，为后续义务教育优质均衡发展提供了一定的示范；近年来，有多位学者对义务教育优质均衡发展做得较好的区域进行了总结，并从不同角度提出了一些借鉴经验；[12-15]也有从政策调适的视角，解析了义务教育均衡政策在目标、权限、内容、程序等方面的调整与变化，并进行了总结。[16]

从现有文献研究看，义务教育优质均衡发展离不开一体化、标准化和共享化等几个关键主题，但由于不同区域的义务教育根基不同，被认定后示范点所积累的经验往往难以被其他区域“照单全收”，而且随着义务教育本身的快速发展，旧的发展范式也难以很好地对接新的发展需求。如文献[17]针对某市10个区县的教育事业数据进行测算后指出，区县推进义务教育优质均衡发展面临硬件条件和教育质量均衡两大困难，并提出政府要重新评估优质均衡政策文件的适用性并保障教育资源配置；文献[18]则指出，均衡发展的主要障碍来源于城乡“二元教育制度”，对策则是通过一体化来帮助农村学校发展；而文献[19]则认为，要从治理逻辑入手，解决目前的同质化发展问题；文献[20]则建议建立共享机制和创造共享条件来更有效地推进优质均衡发展。

以上研究的实质主要集中于效率与公平的关系问题，这些对策大都是以静态的视角分析问题，从而只能在资源分配与共享的静态机制上提出对策，忽视了义务教育优质均衡发展本身的动态性特征。为此，本文首先从均衡发展的内涵出发，探讨义务教育优质均衡发展的非均衡发展特性；其次，以全国义务教育优质均衡发展首批示范县浙江省海盐县为范例，检视其优质均衡发展范式的特质，以非均衡发展的理论视角总结其优质均衡发展的经验，从而为其他区域更好、更快地推进义务教育优质均衡发展提供经验借鉴与对策建议。

一、义务教育优质均衡发展的非均衡性

均衡这一概念最早来源于力学，指一种静态或动态的平衡状态，近年来被广泛应用在管理学、教育学等学科领域，并衍生出了均衡管理、教育均衡发展等概念。当前，随着义务教育优质均衡发展规划的提出，也越来越被政府、社会及相关机构所重视。然而，在义务教育领域，其构成均衡的内部形态特征很明显与市场机制调节不吻合。义务教育优质均衡发展牵涉的主体有政府、社会、学校与学生四个方面，其中政府、社会、学校是办学主体，学生是学习主体。在优质均衡发展过程中，办学主体就是要围绕学习主体，并通过种种机制、手段，使其享受均等化的公共服务，如接受平等的教育机会、享受优质的教育服务等。首先，政府作为教育的管理者，既要追求优质教育的推进效率，又要以公平为起点进行差别调控，从而保障优质均衡的稳定；其次，社会是优质均衡的倡导者与参与者，优质教育的目的是为了培养学生适应社会发展的需求，而优质教育是否均衡又是社会所关切的问题，是社会公平的重要基础；再次，学校是均衡发展的实践者，必须以优质教育为标准构建教育实践体系；最后，学生是义务教育的接受者也是优质教育均衡的受益者。可见，政府是义务教育优质均衡中最重要的角色，承担了教育政策制定、教育资源供给和教育均衡发展监督等多个责任(见图1)。

图1 义务教育优质均衡发展的主体构成

相应的，非均衡发展理论则认为，由于个体差异与资源稀缺难以实现均衡发展，主张择重发展后带动全体，从而实现由非均衡发展到均衡发展的过程。从宏观层面看，这一理论与教育部《关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》中所提出的目标要求有一定的吻合度，即“经过3到5年的努力，在各省(区、市)创建一批率先实现义务教育优质均衡发展的县”，且“形成一批可复制、可推广的典型经验。充分发挥创建示范引领作用，带动各地加快推进县域义务教育优质均衡发展”。另外，在义务教育优质均衡的创建要求与评价指标上，也反映出非均衡性的特征。从微观层面看，非均衡发展更侧重于效率，貌似与提倡公平存在一定程度的相悖，这就需要把握优质均衡发展与同质、同步及平均发展的区别，也要区别于基本均衡，而应明确优质均衡是优质教育资源的公平分配与按需供给。[19]因此，理解义务教育优质均衡发展过程的非均衡性是促进其发展的核心要义，需要政府着力构建资源供给与分配的机制和工作举措，实现“均衡—不均衡—均衡”的动态演进过程，引导义务教育由基础均衡向优质均衡发展。

二、海盐县义务教育优质均衡发展的历程及现状

2019年，海盐县作为全国首批创建义务教育优质均衡发展县的3个县(市、区)之一，接受了全国义务教育优质均衡发展县国家级督导评估。在评估工作中，海盐县展示了在资源配置、规划引领、管理体制、内涵提升等方面的优质均衡推进成果，并向全国交流了推进县域义务教育优质均衡发展工作的典型做法和经验。评估会上，国家督导检查组对海盐县义务教育优质均衡发展工作给予了充分肯定，认为海盐县的义务教育优质均衡发展取得了显著成效。2019年10月，教育部宣布海盐县通过了首批全国义务教育优质均衡发展县，并肯定其“为全国树立了范式”。2022年度浙江省教育工作业绩考核数据显示：海盐自2019年起连续四年荣获全省教育工作业绩考核优秀，也是第七次获得该项荣誉。

海盐县现有初中13所、小学21所、特殊教育学校1所。其中，义务教育标准化率达100%、义务教育入学率为100%。全县共有专任教师4 000余人，其中特级教师8人，各类名师、名校长560多人，具有中、高级职称的教师约占教师总数的76.9%。长期以来，海盐县始终保持教育优先发展的战略定位，强保障、促改革、提质量，逐步实现从“有书读”到“读好书”的跨越。

第一阶段：义务教育基础均衡阶段。2007年，海盐县政府就提出了“共享促均衡”的理念。县政府出台了《关于实施义务教育经费保障机制改革的通知》，全面建立“以县为主”的管理体制，成立了县领导任组长、各部门和镇政府工作人员构成的协调小组，统一协调解决教育发展中的问题和难题，县财政也积极加大财政保障力度。2008年起，海盐县开始探索“1+X”(1所城区学校+若干所农村学校)校际合作发展模式，通过开展城乡学校间结对工作，让城镇与农村中小学教学质量实现基础均衡。2013年，海盐县被认定为首批“全国义务教育发展基本均衡县”。

第二阶段：教育现代化背景下的义务教育动态非均衡阶段。自2011年浙江省提出争创教育现代化县后，海盐县也加大教育投入，加快推进教育现代化工作。海盐发布了《海盐县“2013—2016”年义务教育资源布局(建设)规划实施意见》，明确了对主城区和五个镇的义务教育阶段学校进行针对性重点投入，推进省标准化学校建设。“十二五”期间，海盐县投入学校改扩建、新项目建设资金达5.4亿元，标准化学校由13所提升至31所，同时，抓住部分学校迁址改建的机遇，打造义务教育现代化学校样板，如元通小学迁址扩建后，教室面积达100平方米/间，在教学资源配置上具备明显优势。另外，针对硬件资源受限的学校则侧重内涵发展和软实力提升，如校园品牌文化建设等。2015年，海盐成为首批浙江省“基本实现教育现代化县”，同时成为全面实现创建特色示范学校县。第三阶段：义务教育优质均衡阶段。2017年，海盐县提出“率先实现全国县域义务教育优质均衡发展县”的目标，聚焦学校携手同步发展、师资优质融合发展、学生全面个性发展三大发展要素，着手持续推进教育改革创新和育人质量的全面提高，筑实教育发展基石和校际均衡。2019年，成功通过首批全国义务教育优质均衡发展县督导评估后，海盐县又启动了“优学在盐”教育品牌的打造。基于“教育大脑+智慧学校”和“互联网+教育”构建未来教育场景等要求，海盐出台了《海盐县义务教育学校“城乡携手、同步课堂”试点工作方案》和《海盐县“互联网+义务教育”中小学结对帮扶民生实事工作方案》等文件，以补短、共享、融合为目标，对基于“互联网+”环境下的新型智慧教育管理、服务与学习空间建设等教育均衡主题展开了新的探索。

海盐县义务教育发展所呈现出的“均衡—不均衡—均衡”的动态演进过程，较明显地体现了在以政府为主导的教育管理体制下，优化资源供给和共享带来的教育均衡发展成果，也体现了理念、政策、举措在共性标准与个性发展上的均衡驱动作用。

三、海盐县义务教育优质均衡发展的措施

在海盐义务教育优质均衡发展的推进过程中，“办好每一所学校，育好每一个孩子，用好每一位教师，顾好每一个家庭”的“四好”教育梦贯穿全过程。在实现义务教育优质均衡发展目标和要求的过程中，海盐县构建了相应的均衡发展体系，其中，政府作为均衡发展体系中的核心角色，直面教育实践主体的发展需求，将发展资源配置机制跟精准调控手段相结合，平衡效率与公平，促进并调控义务教育向优质均衡发展。

(一)坚持“教育为先”理念

1.构建教育协同机制驱动办学均衡。一是建立“义务教育资源配置机制”，在“学校建设标准、教师编制标准、生均公用经费基准定额、基本装备配置”上实现了城乡“四统一”，确保城乡之间、校际之间学校资源配置同起点、同增长，海盐县各义务教育学校的硬件资源配备均较完善，校际综合差异系数远低于国家标准；二是构建教育共同体机制，出台了《海盐县中小学校际联动发展共同体建设工作考核办法》，加快教育集团化办学和紧密型城乡学校共同体建设，现有7个学校共同体，以“名校+弱校”“名校+新校”的集团化办学模式，实现“学校管理、教师发展、资源共享、考核并轨”四个一体化发展，并进一步构建了线上“1+X”新型智慧学习模式，率先实现义务教育“同步课堂”全覆盖，推进实现城乡教育“零差距”；三是创新办学评价体系，《海盐县学科教学质量动态评价》对全域教育质量进行动态监测与评估，其监测结果纳入发展性评价考核结果，并借“学校发展共同体”、6 000万元教育专项质量基金等支持，引导办学高质量发展。

2.统筹教育团队建设驱动师资均衡。一是通过创建“一流学科团队”，以组团交流、教师联聘、客座教师等制度，推进优质师资的辐射均衡。2022年，海盐县中小学拥有高于规定学历教师数、骨干教师数分别为小学5.94、1.74，初中8.96、2.62，均远高于国家评估标准；省市县名优教师占农村学校校长的38%，2018—2022年，义务教育教师交流达35%以上。二是通过“城乡交流”“县管校聘”等机制加强校际均衡，提升师资城乡配置水平。2022年，海盐县交流轮岗教师占符合交流轮岗条件教师总数的35%，交流轮岗骨干教师占交流轮岗教师总数的32.52%。三是在班级均衡上按“均衡配置、结构合理、强弱搭配、优势互补”的原则合理组建班级教学团队，将骨干教师、名优教师合理配置至各个班级。组建好班主任和学科教师教学团队后，按照随机抽签方式确定班级对应的教学团队，避免人为择师、选班等不公平现象发生。

3.强化教育全程管理保障服务均衡。一是均衡编班。在采用标准化电脑抽签分班实现“S”形均衡分配基础上，对有特殊情况需照顾进行微调后实现“零择班”。二是均衡入学。关注新居民、特殊群体和留守儿童。通过创新推行新居民子女积分制入学，保障符合条件的新居民子女平等接受义务教育的权利，并兜底保障残疾儿童受教育权利。同时，精准把握农村留守儿童群体身心需求，开展“代理家长”“党员妈妈”“爱心妈妈”等帮扶活动，确保留守儿童健康成长。三是均衡托管服务。根据群众需求实施课后托管服务和暑期托管服务，优化服务机制与服务内容。目前，全县中小学已实施放学后校内托管“5+2”服务工作，有效缓解了家长看护难问题。

(二)把握非均衡性发展规律

1.强涓滴，弱极化，坚守发展是为了更好的带动。首先，在教育资源上，海盐借助城乡教育共同体机制，以“1+X”的模式将优质学校的办学资源形成涓滴，即以城镇优质学校与多个乡镇学校结对，实现以强带弱，共同发展。同时，对城乡教育共同体进行捆绑式联动考核，强化优质学校对乡镇学校的带动、帮扶力度。其次，通过打造“一流学科团队”、教师联聘等机制形成师资资源涓滴，盘活优秀师资。最后，通过“互联网+”教育、智慧学习空间等数字化教学形式，以课程共享、教学团队联合等方式加强弱势学校的课程建设与教学改革。

2.强均衡，弱竞争，创新构建主体间的协同关系。海盐县在解决校校之间、班班之间的均衡发展问题中，以“弱竞争”理念构建主体间的协同关系。通过对学校文化建设与特色的摸排，海盐县构建了校校之间差异化竞争的格局，改善了学校禀赋不同所造成的天然差异，使得相对弱势的学校有了明确的发展指向。另一方面，严格实施“零择校”手段，避免了班班之间的不平等现象，同时，“均衡配置、结构合理、强弱搭配、优势互补”的原则也保障了班级与学科的均衡。目前，该县学前段入学率达91.3%，特殊教育义务教育段入学率为100%，高中段入学率达到85.7%。

3.强相对，弱绝对，保障均衡的差异性特色发展。海盐县对均衡发展的调控还体现在其评价体系创新上。首先，创新发展性评价激励各校在相对自身基础上取得进步；其次，率先实施学生综合素质评价改革工作，建立“品德表现、运动健康、艺术素养、创新实践”四维度过程性评价体系，并纳入中考评价应用，从而保障学生的“五育并举”。在全省义务教育质量监测中，海盐县小学学业水平校际差异率为0.096，远低于0.15的规定标准，“实践创新指数”高于全省指数4.73。初中七项指标列全省前十，综合指标完全抗逆学校数列全省第一。

2021年，国务院教育督导委员会公布了通过义务教育均衡发展国家督导评估认定的县名单：海盐成为“全国唯二”的首批义务教育优质均衡县。在“资源配置”“校际均衡”“政府保障”“教育质量”等指标全部达标(见表1)的基础上，核心指标校际均衡差异系数低于0.3，远低于评估要求的数值，也充分反映了海盐县校际间的均衡调控力度。

表1 义务教育优质均衡评估指标数据简表(1)资料来源：《国家教育督导实地核查组对浙江省海盐县和宁波市江北区义务教育优质均衡发展督导核查反馈意见》，见http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202001/t20200117_415840.html.

四、启示

从海盐县义务教育均衡发展的情况可以发现，义务教育优质均衡发展遵循着非均衡发展的轨迹，即“均衡—不均衡—均衡”的动态演进过程，暗含着由低水平向高水平均衡发展。义务教育基本均衡发展和优质均衡发展所对应的就是低水平均衡阶段和高水平均衡阶段。在基本均衡阶段，要确保受教育群体和个体的权利平等、入学机会均等，如海盐县通过加大硬件投入、扩展办学、发放教育券等方式保障困难群体、新居民群体和特殊群体的就学机会；在优质均衡阶段，则应通过教育质量和服务的均衡，充分尊重学生的差异和个性，进而促进学生的全面发展。如海盐县通过城乡教育共同体的打造、“互联网+”的赋能和数字化等方式共享优质教育资源，推动个性化校园文化建设和特色发展，从而促进教育服务水平全面提升。

义务教育优质均衡发展并非是简单地在教育投入、办学条件和师资队伍等方面进行盲目投入，而是应该在投入的基础上，面向学校内涵发展的各个层面，以更为精准的调控全面提升教育教学质量。其主要原则应是以学生发展为核心，深化教育内涵发展，以公共利益为重进行教育资源布局及保护，提升教育公共服务能力。海盐县成为首批全国义务教育优质均衡发展县，既有其自身禀赋的原因，又有遵循均衡发展规律实施精准调控实践的原因。在地理区位上，海盐扇形地形使得城乡学校间空间距离短，有一定的资源调配优势；在文化环境上，海盐的耕读文化历史悠久，有很好的重视教育文化认同基础；在资源要素上，核电产业落户海盐后每年贡献近亿元教育附加费的额外支持，对教育资源投入形成了有力支撑。这些独特的禀赋条件难以复制。但也应该看到，就嘉兴市五县(市)两区来看，海盐县的条件并不突出。在地理条件、文化环境趋同的情况下，海盐县经济发展排名明显落后于其他县(市、区)，在教育资源要素投入上并无明显优势。可见，海盐县在推进义务教育优质均衡中所形成的发展理念、调控机制创新及实践举措更具有借鉴意义。

(一)树立教育优先发展的一致理念并落实

义务教育优质均衡发展来源于政府、学校和社会对“教育为先”理念的认同和坚持。就海盐案例来看，教育优先发展是海盐县委县政府始终坚持的实践原则。教育优先发展体现为“优先谋划教育规划、优先研究教育事项、优先安排教育项目、优先安排教师编制、优先保障教育经费、优先考虑教育经费”六个优先事项。如在优质均衡的打造过程中，海盐县的教育经费支持始终保持在占一般公共预算支出的25%左右，成为坚持教育优先发展的重要资源保障。教育经费的充足供应为海盐县义务教育的一体化发展、标准化办学和现代化配置提供了有利条件。海盐案例说明政府作为资源配置与均衡调控主体，首先要明确界定教育发展理念导向，通过出台面向教育发展的原则性意见及相应政策文件，真正做到自身推进职责与理念相统一。这为学校、社会等主体积极参与优质均衡发展创造了先决条件。

(二)制定实践教育协同发展的均衡机制

在义务教育的非均衡发展阶段，要尽力缩小非均衡所产生的极化效应，放大其涓滴效应，尽可能避免社会其他领域的不平等现象在教育形态中出现，如家庭、性别、种族和社会阶层等导致教育不平等被差异化放大。为了避免此种情况的发生，海盐县通过城乡教育共同体联动、优秀教育人才流动、办学特色追求及发展性评价等举措强化了优势学校对相对弱势学校的带动，并强化了差异性竞争，从而保障了教育均衡发展的平稳演进。海盐案例说明，合理的非均衡态势有利于形成学校间良性竞争的驱动力，也有利于针对领先学校制定均衡机制，实现优势扩散。

(三)关注落实对受益主体达成的均衡效果

均衡发展应是政府、学校、社会主体和学生之间的协同发展，并以这些主体的满意度为均衡发展的指标。如海盐县对学生主体以“育好每一位学生”为准则，坚持落实立德树人根本任务，依托课程改革和学生评价创新手段，建立法制校长制、校外辅导员制等机制，引入社会力量支持，以全方位育人体系促进学生全面协调发展。同时，立足于每一个家庭的需求与教育获得感，以特殊教育提升和留守儿童关爱等方式完善特殊群体的教育服务，并落实“双减”工作为学生减负，加强托管服务为家庭提供便利，从而更好地优化教育生态。海盐案例说明，义务教育优质均衡发展的成果应落实到每个受益主体，应通过全方位、全过程、全覆盖的育人体系来构建、提升学生学业水平，进而提升社会认可度和公众满意度。

五、结语

当前，义务教育优质均衡发展已经到了一个更新的阶段，有着更高的质量与均衡要求。一是均衡发展中的教育成果如何巩固和保证质量持续提升；二是教育的数字化变革将极大地改变现有教育组织、教育秩序，从而影响优质均衡发展；三是共同富裕对优质均衡提出了更新、更高的要求。为此，面向未来教育场景的义务教育优质均衡也已被提上议事日程。总之，未来优质均衡发展有品牌化、数字化和全域化要求，这就要求均衡发展必须坚持教育品牌理念、深化教育均衡、明确教育均衡的发展理念；同时，强化数字赋能举措，在教育服务、教学实施与管理上形成丰富的、多层次的教育场景，提升教育质效。另外，还需加强全生命周期的教育需求探究，尝试联通不同生命阶段教育产品供应渠道，构建全生命周期教育服务体系，从而将义务教育优质均衡的优势延伸到学前教育、中高等教育、职业教育及终身教育。