王莽新政失败的制度逻辑

摘要：王莽推行的大规模激进制度变革，本为实现儒家的盛世理想，结果惨遭失败，与理想严重背离。从制度分析的角度看，其逻辑乃在于西汉后期王莽等社会精英主要基于传统主义的价值取向、天命和阴阳五行的宇宙图像、巫术和迷信的思想观念感知环境，此种心智模式不能客观地理解社会问题的性质及联系。王莽新政主要聚焦于规制性的制度改革，对制度的认识过于简单和片面，忽略了制度的深层结构和更广泛的方面。更为直接的原因是，因时间压力和任务压力大，王莽无法制定出可操作的完备改革方案，实施新政的官员们也因改革而预期紊乱和行为失范，进而丧失了执行能力，而一味地使用暴力削弱了改革的动力、增大了改革的阻力，让改革失去弹性，最终只能走向失败。

关键词：王莽新政；制度变革；制度分析

中图分类号：D691 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2023）09-0048-09

制度变革是人类社会最为复杂的行为之一。在中国漫长的历史中，制度变革实践一直没有停止，也给我们留下了丰富的遗产。重新审视这些遗产，不仅有助于我们更好地理解制度，增长制度知识，而且通过总结经验教训，可以让我们避免重蹈覆辙。

王莽新政在中国制度变革史上无疑具有重要地位。王莽企图重建社会规则，重塑社会秩序，结果是身死国灭，社会失序，“毒流诸夏，乱延蛮貉”，“害遍生民，辜及朽骨”。（1）可谓以美好的愿望始，以灾难的结局终，结果与理想出现了严重背离。对王莽新政失败的原因，学者们进行了多维度的探讨，或归于王莽个人的品质与能力（2），或归于吏治的腐败（3），或归于天灾人祸对生产力的破坏（4），或归于西汉儒学思想的影响（5）。这些探讨丰富了对有关史实的理解，为进一步的研究打下了基础。

本文将基于制度分析框架，揭示王莽新政失败背后的逻辑。制度变革受人类理性和既有制度的双重约束。理性主要包括人的行为动机上的自利性和认知能力上的有限性，既有制度包括一定共同体长期以来形成的规则、规范、习俗及隐藏其后的认知模式和价值观念，二者共同形成对制度变革目标和实施方式的限制。制度变革以新的规则、规范和行为方式取代旧的规则、规范和行为方式，影响到人们的观念和权利义务的分配，注定是一个十分艰难的过程。

一、感知环境的心智模式局限

任何制度变革，都是因为环境发生了变化。处于支配地位的社会精英感知到环境的变化，并认为这些变化已使现存制度处于危机之中，于是便开始进行改革。社会精英对环境变化的感知，并不一定建立在个人理性和客观认识的基础上。由于环境的复杂性和个人理性的有限性，为了使环境易于理解和预测，人们往往构造一种结构来对环境进行分类，从而形成特定的心智模式。“大脑是以模式为基础进行推理，这种推理过程对于解释不确定的世界中的选择行为是不可缺少的。模式认知而不是抽象的逻辑推理是人类神经网络运转的最基础的方式。”（6）如果这种心智模式通过社会学习而为人们所广泛接受，它就变成了人们理解环境时不加反思的逻辑前提和思维习惯。

（一）儒家的传统主义

汉武帝时，董仲舒首倡“罢黜百家，独尊儒术”，朝廷始设五经博士。经昭、宣二帝，儒家思想的社会影响不断扩大，儒家经典逐步成为评价政治生活的准则和制定国家政策的依据。元帝将独尊儒术从思想观念转到人才选拔上，任用大量儒生为政府高级官员。儒家士人不仅获得了话语权，而且取得了实际的行政权，成为名实相符的权力精英。王莽虽为外戚，但“受礼经，师事沛郡陈参，勤身博学，被服如儒生”（7）。作为当时儒家士人的杰出代表，王莽的思想和行为自然摆脱不了当时儒家思想的影响，因此我们在理解王莽新政失败的原因时就不能简单地将其归结为王莽个人的品德和能力。诚如吕思勉先生所言，“新莽之所行，盖先秦以来志士仁人之公意，其成其败，其责皆当由抱此等见解者其负之，非莽一人所能尸其功罪也。”（8）王莽的变革思想反映了当时社会精英的一般思想，是基于儒家心智模式对环境变化所作的反应，也是儒家士人社会改造理想的集中体现。

孔子等儒家经典编撰者所推崇的政治价值是传统主义导向的。其核心观点是，人类的美好时光在远古时期的大同世界，其时“天下为公，选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所养，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”。禹、汤、文、武、周公时期的小康社会则是“大道既隐，天下为家，各亲其亲，各子其子，货力为己，大人世及以为礼，城郭沟池以为固。礼义以为纪，以正君臣，以笃父子，以睦兄弟，以和夫妇，以设制度”（9）。至于春秋战国时期，则是礼崩乐坏，一代不如一代了。这种传统主义的价值取向为汉代知识分子所继承，如刘安及其宾客所编著的集西汉前期各家思想之大成的《淮南子》将历史分为至德之世、伏羲之世、神农黄帝之世、夏桀之世、晚世或衰世，体现了向传统寻找价值资源和治国依据的明显取向。西汉后期官员向朝廷上书，首先都要从儒家经典中找到立论的依据，也是这种传统主义价值取向的表现。

王莽等社会精英在以儒家经典所构建的传统取向的心智模式感知周围环境变化时，无疑放大了现实问题。如，土地兼并问题历来就有，在武帝时期，董仲舒就提到社会上“富者田连仟佰，贫者无立锥之地”（10）。但是儒家思想在武帝时期尚未完全成为治国的指导思想，解决这一问题也未列入政府议程。随着儒家思想成为官方意识形态，人们将远古时代的理想做法与现实情景加以对比，土地兼并问题就显得尤其突出了。也就是说，随着儒家经典知识越来越普及，人们对土地兼并问题的容忍度越来越低。要解决这一问题，最好的办法就是向古人学习，借鉴先辈们的经验。王莽开始想通过自己“折节为恭俭”、“入钱献田”的道德示范，激励豪强们良心发现，主动限制贪欲，自觉将土地分发给无土地者。当时的大司徒司直陈崇认为王莽的示范有很好的效果：“大小乡和，承风从化，外则王公列侯，内则帷幄侍御，翕然同时，各竭所有，或入金钱，或献田亩，以振贫穷，收赡不足者。”（11）显然这是夸大阿谀之辞，不足为凭。涉及到民生和利益问题，道德教化和示范的作用几可不计。鉴于道德示范作用有限，王莽干脆采用行政命令的方式，强制推行土地所有权变革。始建国元年夏，王莽即真不久便下诏“更名天下田曰‘王田’，奴婢曰‘私属’，皆不得买卖。其田口不盈八，而田过一井者，分馀田予九族邻里乡党”。即将土地收归国有，实行井田制，改奴婢为私属并禁止买卖。王莽这样做的依据是，“古者，设庐井八家，一夫一妇田百亩，什一而税，则国给民富而颂声作。此唐虞之道，三代所遵行也。”（12）王莽的其他改革措施，如行政區划改革、官制改革、币制改革等，无不事事法古，从古代经典或传说中寻找依据，可谓将传统主义取向演绎得淋漓尽致。

儒家传统主义的心智模式，在2000多年前人们对自然和社会的知识极其有限的条件下，不失为一种有效的认识世界的模式。传统是知识的宝库，从传统中寻找支持改革的价值和资源，是人类社会改革的通行做法，也是可行的途径。在传统中寻找改革思路，可以大大降低改革方案的搜寻成本，只需按照古人已有的经验去模仿即可。尤为重要的是，传统知识是共享的，特定的社会共同体中人们享有共同的信念和共同的情感，这样可以减少制度变革中的观念纷争和协调成本，有利于改革的顺利推进。但是儒家的传统主义的心智模式也有明显的不足，儒家经典的编撰者及后来的诠释者们混淆了历史事实与个人的理想价值之间的界限，企图通过历史事实来表达个人的价值追求，结果人们（甚至他们自己）不知道哪些是真实的哪些是虚构的，哪些是可行的哪些是行不通的。用这样一种加入了太多个人理想或偏见的并不客观的心智模式来观察环境、发现问题、寻找对策，很容易造成对环境的歪曲理解。即使发现了问题所在，也因对传统的确信而无法摆脱传统的桎梏，也找不到有效的改革对策。王莽新政的诸多措施，不少是将理想当真实，将虚妄当真理，因而在现实中处处碰壁，为天下笑。对此，儒家传统主义的心智模式应“尸其功罪”。

（二）天命和阴阳五行观念

西汉后期社会精英感知环境的另一心智模式是天命和阴阳五行思想。顾颉刚先生认为，“汉代人的思想的骨干，是阴阳五行。无论在宗教上，在政治上，在学术上，没有不用这套方式的。”（13）西汉大儒董仲舒整合儒家、道家、法家、阴阳家等诸家观点，将天、地、人与阴阳（两种自然现象）、五行（木火土金水五种物质元素）所谓“十端”捏合到一起，描绘出一幅宏大、动态、有机的宇宙图像：“天地之气，合而为一，分为阴阳，判为四时，列为五行”（14）。天处于最高位置，是“万物之祖”（15），是价值之源和动力之源，是仁德和正义的化身，人世间的一切政治原则和政治方法都是从天道中推演出来的。治国的根本任务就是体悟天道，以上率下，“是故《春秋》之道，以元之深正天之端，以天之端正王之政，以王之政正诸侯之即位，以诸侯之即位正竟内之治，五者俱正而化大行。”（16）

天命和阴阳五行思想提供了一个解释自然和社会现象及二者关系的宏大且富有弹性的概念体系和思想框架。西汉后期，“厌汉”之成为一种社会思潮，乃在于人们认为汉王朝已逐步丧失天命。根据阴阳五行学说，王朝更替是自然之理，皇天无亲，惟德是辅。王莽作为外戚，长期供职于西汉权力中枢，对西汉后期诸皇帝之德十分熟悉：元帝软懦，成帝荒淫，哀帝狂悖，平帝幼懵，没有一个符合儒家经典所定义的天子的样子。也就是说，在当时儒家精英的眼里，西汉后期诸皇帝慢慢丧失了天命之选的资格，必须寻找新的受命之君。王莽的道德和能力在当时几无出其右者，新朝之代汉合乎一般社会期待。王莽即位诏书宣称，“皇天上帝隆显大佑，成命统序，符契图文，金匮策书，神明诏告，属予以天下兆民。”“服色配德上黄，牺牲应正用白，使节之旄旛皆纯黄，其署曰‘新使五威节’，以承皇天上帝威命也。”据此诏书，王莽之为天子是依五德相生相胜之说，以新朝之土德代替汉朝之火德乃承天之命，“敢不钦受”。（17）

把权力建立在天命和阴阳五行学说的基础上是不牢固的，在这种不牢固的权力基础上大张旗鼓地推行深刻影响社会利益结构的改革显然是盲目的政治冒险。王莽即真当年秋天，“遣五威将军王奇等十二人班符命四十二篇于天下。德祥五事，符命二十五，福应十二，凡四十二篇。”（18）将过去搜罗的吉兆祥瑞综合成尔雅之文，昭告天下，说明新朝代汉乃天命所归，论证新朝的合法性。五威将军顺带到各地更官名，收汉故印绶，授新室印绶。此项工作推行得十分顺利，基本上没有遇到什么抵抗，即使是汉诸侯王改为公，也“悉上玺绶为民，无违命者”（19）。这样一种天下归心、四夷宾服的表象很容易让王莽等精英们高估其政权的合法性。天命和阴阳五行学说最多算是一种思维框架，什么都可以往里装，对立或矛盾的事物都能从中找到解释，同一事物可以进行不同的解释，即使权威的儒家学者也很难形成确定之论。它既可为新朝代汉提供依据，也可为汉之复兴找到理由。因此，天命和阴阳五行学说很难使人们形成对某一政权的确定信仰，也很难让人们对某一改革事实形成统一认识。王莽基于此种心智模式所推行的新政既缺乏足够的合法性支撑，也难以形成广泛的社会共识。

（三）巫术和迷信思想

汉人所持的天命和阴阳五行学说与巫术和迷信并没有清晰的界线，对于阴阳五行无法解释的现象或没有涉及的领域，巫术和迷信往往成了替代“理论”，或者说天命和阴阳五行思想与巫术和迷信本就纠缠在一起。吕思勉先生认为，两汉是一鬼神术数之世界。（20）马克斯·韦伯曾说，“在中国，巫术信仰是皇权宪法基础的一部分。”（21）不理解巫术和迷信，就无法理解西汉社会精英的心智模式。西汉时算命、看相、占卜、解梦、祝诅、修道成仙、祛鬼除魅等巫术迷信活动十分盛行，当时的士人们多习看相、占卜、望气等知识，高官们也会聘请擅长这方面事務的人为顾问或助手。对于一些无法通过征辟、察举等途径跻身主流社会的边缘知识分子来说，从事巫术迷信活动也为他们提供了一种安身之本或晋身之阶。

班固谓王莽素好鬼神，迷信符命，惊惧变怪。（22）与王莽几乎同时代的桓潭有更直接的描述：“王翁好卜筮，信时日，而笃于鬼神，多作廟兆，牺牲殽膳之费，吏卒辨治之苦，不可称道。”（23）迷信思维伴随着王莽的整个政治生涯，且愈到晚年，迷信愈甚。王莽改制的一些内容也带有强烈的巫术迷信色彩。如王莽几乎将官名、地名、爵名、货币名等改了个遍。儒家历来强调正名的重要性，董仲舒继承了孔子的正名思想，他指出：“治天下之端，在审辨大，辨大之端，在深察名号。名者，大理之首章也。”（24）王莽的正名改革受到了儒家思想的影响，但他对改名的痴迷似乎无法仅用儒家的正名思想来解释。林剑鸣先生对王莽改名的依据进行了细致的梳理，谓其或据古籍经典，或据符箓祥瑞，或据吉词祥语，或据数术，或据方向。（25）在王莽的观念世界里，名具有某种今人几难理解的神秘魔力，似乎只要名一改，宇宙秩序就会和谐安宁，世界就会往期望的方向演变。

以巫术、迷信的心智模式观察世界，则世界到处群魔乱舞、鬼神密布，不可名状且无缘由的祸福突然从天而降，充满了不确定性。祭祀、祈祷、祛魔、解厄等是人类仅能做的事情，否则只能任由魔鬼神灵摆布。从这个意义上说，巫术迷信与科学一样，也是人类为寻求对世界的理解、控制自己的命运、追求确定性的一种尝试。巫术和鬼神信仰一直是中国古代政治生活中的重要影响因素，不理解2000余年前人们的巫术和鬼神信仰，就无法完整地理解王莽改制，也无法完整地理解古代中国政治。

巫术迷信信仰的目的本是为了追求确定性，但透过神鬼来观察世界，妨碍了人们对事物真相的认识，歪曲了事物之间的联系，削弱了人的理性能力，结果导致了更大的不确定性。人类活动的愿望与结果之间往往会出现背离，似乎愿望越美好，结果越惨淡。王莽的一些基于巫术迷信的改制措施，就典型地体现了这种背离。如，王莽在居摄时期就进行货币制度改革，已经带来了很大的混乱。始建国元年，王莽再次进行币制改革，“今百姓咸言革汉而立新，废刘而兴王。夫‘刘’之为字‘卯、金、刀’也，正月刚卯、金刀之利，皆不得行……其去剛卯莫以为佩，除刀钱勿以为利，承顺天心，快百姓意。”（26）将禁行刀币与禁止人们佩戴用以辟邪的刚卯联系起来，因为均与构成“劉”字的卯、金、刀有关。这种基于巫术和迷信的改制，其实跟蛮干没有什么区别。

总之，西汉后期王莽等社会精英基于传统主义、天命和阴阳五行观念、巫术和迷信思想等心智模式感知环境，意识到当时的制度出现了危机，必须进行大规模的变革，以顺天应人，重整社会秩序。不幸的是，通过这样的心智模式认识环境很容易出错。尽管王莽自视甚高，非常自信，桓潭谓“维王翁之过绝世人有三焉：其智足以饰非夺是，辨能穷诘说士，威则震懼群下”（27），但他摆脱不了当时的心智模式的局限。从某种意义上说，这样的政治家越自信，越听不进不同的意见，其认知的世界离真相越远，改革失败的可能性越大。

二、制度的复杂性

除了心智模式的局限，王莽新政的失败也反映了王莽等改革方案的设计者对制度的复杂性缺乏必要的认识，对制度变革的影响因素及制度变革所带来的可能后果没有足够的了解和预期。当然由于人类认识能力的有限性，任何人都不可能对所变革的制度有完备的知识，不可能对制度变革后的未来状态进行准确预测。但是尽可能充分地了解制度，并意识到在复杂的制度面前人的能力的有限性，进而保留一份敬畏和谨慎是必要的。

（一）制度的多重面相

制度是人类群体活动中最为复杂的现象之一。美国著名社会学家斯科特认为，“制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化-认知性要素，以及相关的活动与资源。”“制度具有多重的面相，是由符号性要素、社会活动和物质资源构成的持久社会结构。”（28）在制度的三大要素中，规制性要素是指由权威机构正式发布并实施的规则、律令，其突出特征是使用外在监督和奖惩权力，迫使人们遵守规则；规范性要素主要表现为价值观和规范，主要通过个人内在的羞耻感和荣誉感，使人们自觉地遵守社会规则；文化-认知性要素构成了关于社会实在的性质的共同理解以及构建意义的认知框架（29），人们之所以遵守惯例或规则，既非因为外在强制，也非因为个人内心的羞耻感或荣誉感，而是因为认为这样做是恰当的。

王莽改制至多只是改了规制性制度。“莽意以为制定则天下自平，故锐思于地里，制礼作乐，讲合六经之说。”（30）在王莽眼里，制度来源于儒家经典论述，制度变革就是将儒家经典相关内容转化成行政命令。最高命令一下，天下自会太平无事，可垂拱而治。当然任何制度改革最有效的切入点是规制性制度，规范性和文化-认知性制度的改革短期看既无从下手且收效甚微。但制度不仅仅是行政命令，如果看不到制度的其他面相，在规制性制度改革上单兵突进，是难以成功的。因为制度的三大要素既互相独立又相互强化，改革规制性制度必须兼顾规范性与文化-认知性制度因素。先圣制度即便历史上真实存在过，但过了数百年乃至上千年，人们的价值观念、认知模式、行为方式均发生了重大变化，再好的制度亦只是明日黄花。当今世界一些缺乏自由民主传统的发展中国家照抄西方国家的宪法，结果轻则形式主义泛滥，重则国家大乱，其原因即在于规制性制度与规范性制度、文化-认知性制度脱节。王莽援用的是不合时宜的先圣制度，其理一也，其结局一也。

制度形式上有多重面相，制度规定的内容与群体成员的利益息息相关。制度作为一种公共的规范体系，“确定职务和地位及它们的权利、义务、权力、豁免等等”（31）。制度变革实际是对社会资源或社会负担的分配标准、程序和方式进行重新界定，进而影响到附着于不同职务和地位上人们的利益。王莽改制也有较成功的部分，如立明堂、辟雍、灵台，为学者筑舍万区，立乐经，益博士员，实行南北郊合祭等。这些改革之所以比较成功，是因为没有触动既得利益，是增量改革，无受害者，得利者不仅不反对，而且成为拥护新政的一股强大力量。于是颂声交作，“吏民以莽不受新野田而上书者前后四十八万七千五百七十二人，及诸侯王、公、列侯、宗室见者皆叩头流血，宜亟加赏于安汉公。”（32）这种不准确且廉价的颂声让王莽低估了改制的阻力。王莽的其他改革，如推行井田制、禁止土地奴婢买卖、改革官吏俸禄制度、改革货币制度等，是对社会权利和义务分配规则的重大调整，对人们利益的触动是实实在在的。特别是拥有土地、奴婢、各种特权的强势集团要将多余的土地分给他人，将本可任意买卖的奴婢改为“私属”，原来优渥的俸禄也被剥夺，因此需承担巨大的改革成本。他们人数少，但掌握社会资源和话语权，力量强大。从理论上说，普通公众是得利者，但他们一盘散沙，力量有限，无法形成对新政的实质性支持。王莽在设计改制方案时，应该没有看到制度背后隐藏的利益，以及因利益调整所带来的阻力，不然不会那么踌躇满志地认为“制定则天下自平”。

规制层面的制度改革主要是通过创立或调整规则，影响人们的预期，规范人们的行为。过去行之有效的规则实施时间长，共同体成员对规则的涵义及具体要求形成了共同理解，即使正式的律令没有明确规定，人们也会心照不宣地按照规则的精神指导自己的行为；一旦出现了违规现象，有一套外在监督或内在约束机制对违规者进行惩罚。新创立的规则必须是明确的、具体的，不能含糊不清、不知所云，更不能前后矛盾、朝令夕改，不然就会造成老规则不让用，新规则不会用，使人们陷入举手挂罗网、蹈足陷机阱的境地。

（二）王莽的货币制度改革

这里重点分析一下王莽的货币制度改革。货币制度符号意义强，尤其需要共识和信任。王莽对货币制度改革十分痴迷，多次进行改革。居摄二年，以周钱有子母相权，在原来流行的五铢钱的基础上，更造大钱、错刀、契刀，开始让流通的货币复杂化。估计当时换算的时候已多有不便，但因有大量的五铢钱可供使用，人们至少可以回避使用大钱、错刀、契刀，矛盾尚未爆发。始建国元年，罢错刀、契刀、五铢钱，更作小钱，与前面的大钱并行。五铢钱自汉武帝元狩年间铸造以来已通行一百余年，人们对其所隐藏的价值及相关信息十分熟悉且已形成共识，故百姓“便安”之。新钱形态各异，币值变动不居，如所造的“大钱五十”，有对文者，有穿上一星者，有泉字诸画并方者，大小不一，字体各异，千姿百态。（33）这样的货币辨识起来非常困难，传递的信息混乱，即使人们愿意使用，也会因没有形成“公共的知识”而无法通用。更遑论刀币储蓄者，一夜之间财富归零，无怪乎“涕泣于市道”了。

尽管王莽采取嚴刑峻法、以政权背书的方式强推新钱，但收效甚微。始建国二年，王莽复下书曰：“民以食为命，以货为资，是以八政以食为首。宝货皆重则小用不给，皆轻则僦载繁费，轻重大小各有差品，则用便而民乐。”（34）是年颁行的货币有宝货五物，即钱货、银货、龟货、贝货、布货；每种宝货因形状、币值不同而分为六名、二十八品。王莽大概认为，过去大小钱之不行，是因为钱的轻重大小区分度不够，只要轻重大小区分好了，每一种“宝货”及其不同品级对应不同商品的价值，这样就“用便而民乐”了。王莽本意恨不得为每一种商品单独造一种货币，以便人们辨识和使用，但结果是让货币制度更加复杂混乱，即使是此项制度改革的推行者也未必能够搞清楚，这样的货币制度在实践中如何形成共同的理解？又如何能够获得信任和支持？“莽知民愁，乃但行小钱直一，与大钱五十，二品并行，龟贝布属且寝。”（35）经过反复折腾，改革又回到了起点。

到了天凤元年，沉迷于稽古之事的王莽再一次大规模改革币制，“复申下金银龟贝之货，颇增减其贾直”，罢大小钱，行货布、货泉两种货币。“以大钱行久，罢之，恐民挟不止，乃令民且行大钱，与新货泉俱枚直一，并行尽六年，毋得挟大钱矣。”（36）看来王莽对始建国二年“宝货”未获通行一直耿耿于怀，这次简单调整一下币值再次颁行；对不得已放令通行的大小钱则心怀怨恨，以货布、货泉代之。但新的货币币值不合理，质量低劣，不被认可。“民犯铸钱，伍人相坐，没入为官奴婢。其男子槛车，儿女子步，以换锁琅当其颈，传诣钟官，以十万数。”（37）犯铸钱者可能有乘乱投机取巧者，但更多的应该是因新的货币无法正常流通，不得已而为之，虽以恐怖办法仍不足以阻吓也。

货币制度之有效，乃建立在使用者预期明确稳定的基础上。王莽当政的十多年时间里，对货币制度数次改革，朝令夕改，反复折腾，导致人们预期紊乱，从而掏空了货币制度的信用基础。王莽的货币制度改革，内容一次比一次复杂，传递的信息一次比一次含混，人们无法明白其中的含义，这就破坏了货币的度量功能、支付功能和储蓄功能。王莽的货币制度改革是一场彻头彻尾的失败，是导致其政权垮台的直接原因之一。

三、大规模激进制度变革实施的困难

在掌权的20余年时间里，王莽改革了国家文化祭祀制度、土地货币制度、行政区划制度、官吏爵位制度、军事外交制度。他对当时几乎所有的制度都不满意，对所有不满意的制度都要进行改革。采取大规模激进变革的方式，是王莽新政失败的重要原因。对此，前人多有论述。吕思勉先生认为，“新莽作事之无成，实由其规模之过大。”（38）钱穆先生也认为，王莽新政的失败，第一点即是“失之太骤，无次第推行之计划”（39）。为什么大规模激进变革很难成功？下面从制度变革实施的角度进行分析。

（一）改革方案制定的困难

王莽新政主要是规则层面的制度变革，此一层面改革实施之成功首先赖于有切实可行的方案。一般来说，规范性和文化-认知性制度变革可以不需要明确的正式规则，人们可以边干边学，逐步改进，缓慢形成某一规范、惯例或行为模式。大规模激进变革的发起者往往没有耐心等待制度的自然演化，而是要强行将自己的理想制度植入社会之中，方案既是他们理想的体现，也是制度变革实施的依据。

一个良好的方案必须目标明确、措施具体、实践中可操作。如果涉及不同的改革领域，则不同领域的规则之间必须是互不矛盾、协调统一的；如果加入时间因素，还要考虑到制度的路径依赖特征，将新的规则与过去的规则协调统一起来。

在西汉的社会精英们看来，制定这样的方案似乎不是问题，治国是简单的事情。因为宇宙存在普遍的“道”，它是永恒不变的，“道之大原出于天，天不变，道亦不变。”（40）“道”是可以认识和把握的，“夫天地运而相通，万物总而为一。能知一，则无一之不知也。”（41）只要把握了“道”，治国就成了简单的事情，“能有天下者，必不失其国；能有其国者，必不丧其家；能治其家者，必不遗其身；能修其身者，必不忘其心；能原其心者，必不亏其性；能全其性者，必不惑于道。”（42）

王莽们自认为掌握了宇宙之“道”，从而无所不知，这实在是高估了个人的能力，低估了治国的复杂性。人的认知能力、信息接收和处理能力是有限的，即使圣人也不例外。“道”不过是中国古人因为宇宙过于复杂无从认识而构建出来的思维概念，并非宇宙的真实状态。养性、修身、治家、治国是性质不同的事情，即使找到贯穿于各项活动的笼统的“道”，也不能为理解具体政治事务提供多少帮助。“道”越抽象越普遍，离政治实践的距离越远，对解决具体政治问题的帮助越小。王莽的经济、文化与政治改革诏令引经据典，旨趣高妙，体现了儒家的政治理想，似乎与“道”相通，但这些诏令都没有提出明确的目标和任务，没有具体的策略和方法，内容空洞，表述模糊，无从着手。这说明王莽等改革设计者们治国知识贫乏，他们同样只具备有限的理性能力，只能通过提出美好的政治理想来鼓舞人心，以占领道德的高点，掩饰自己知识和能力的不足。

无法制定完备的切实可行的制度变革方案不仅因为人的认知能力有限，专制统治也是重要原因。专制统治的特征首先是权力高度集中，一切重大改革的方案都要由最高统治者制定或审批，其优点是有人为最后的决策负责，可避免无效争论，提高决策效率。但缺点也很明显，即难以集中民智，博采众长，决策质量受限于专制统治者个人的品德与能力。王莽自视甚高，“自以通明贤圣，而谓群下才智莫能出其上，是故举措兴事，辄欲自信任，不肯与诸明习者通共。”（43）因为事务繁多，王莽工作十分勤奋，“莽常御灯火至明，犹不能胜”（44）。权力集中养成了统治者刚愎自用的性格，也激发了他们不断扩大权力的冲动。

专制统治的另一特征是统治者权力不受制约，可任意专断地行使。王莽在攀登权力之巅的过程中，“附顺者拔擢，忤恨者诛灭”（45），打击政敌，手段残暴，几近泯灭人性。在这样的情形下，朝中大臣都没有安全感，他们要么辞官归故里，远离是非之地；要么噤若寒蝉，明哲保身；要么趋炎附势，充当吹鼓手和打手。因此，传递到王莽那里的真实信息极其有限，最多的是歌功颂德的谄言和歪曲真相的谎言。这样，一旦改革出了问题就是无法掩盖的大问题，已错过了修补的良机。因此，任意专断地使用权力的专制统治者难以获得制定大规模改革方案的必要信息，难以获得改革中必要的信息反馈，无法对改革方案进行适时调整。

（二）执行机构的腐败

大规模激进变革实施之困难，还在于缺乏强有力的执行机构。有学者认为，王莽改制失败的直接原因是吏治极度腐败，未先行着力整肃吏治，并将其纳入改制轨道。（46）从执行改革方案的角度看，这种观点有一定的合理性。但是，王莽并非没有整肃吏治，官吏制度改革是王莽改制的重要内容。王莽根据《周礼》等典籍记载，变更了政府机构和官员名称，改革了爵位和俸禄制度，增设了不少新的官职。但是王莽未能将吏治整肃好，也就无法依靠既有的官僚机构推行大规模激进变革。

建立强有力的官僚机构与大规模激进变革是不可能同时完成的两项任务。官僚机构是由人构成的，人不仅在认知上能力有限，而且在行为动机上有机会主义倾向。机会主义是指人都有自利倾向，一旦缺乏足够的制度或组织约束，就有可能用欺诈等不正当的方式寻求个人利益。如果有部分人通过不正当方式寻求个人利益得逞，那就会鼓励更多的人效仿。官员也是人，也会有机会主义的行为动机。社会制度是防范机会主义的安排，它通过规则或规范来约束人们的行为，稳定人们的预期，制裁或谴责那些用不正当方式追求个人利益者，弱化他们的机会主义动机。

大规模激进制度变革在短时间内全面否定过去的规则、规范或行为方式，代之以全新的规则、规范和行为方式。而草创一个新制度，制度从设立到完善需要一个过程；用新制度代替旧制度，新旧制度衔接也会存在一个空白期；完全废除旧的制度，过去依据旧制度调节的行为则完全无所遵循。无论哪种情形的出现，都会引起人们预期的混乱，弱化制度对人们行为的约束。一旦外在约束弱化，机会主义动机将更强烈，机会主义行为将更受激励。

“五均六筦”是王莽创设的经济管理制度，尽管武帝时期有平准法和盐铁专营等制度，但没有王莽新政系统化。始建国二年二月，王莽下令“开赊贷，张五均，设诸斡者”。同时，初设六筦之令。其目的是“齐众庶，抑并兼”（47）。具体做法是，在长安、洛阳、邯郸、临甾、宛、成都等城市置五均官，各置交易丞五人、钱府丞一人，“诸司市常以四时中月实定所掌，为物上中下之賈，各自用为其市平，毋拘它所。众民卖买五谷布帛丝绵之物，周于民而售者，均官有以考检厥实，用其本贾取之，毋令折钱。万物卬贵，过平一线，则以平贾卖与民。其贾氐贱减平者，听民自相与市，以防贵庾者。”（48）就是说，由政府根据一定的基准对市场商品进行定价，如商品卖不出去，五均官可按官价买进；如商品高于官价，政府则将所购物资以官价出售；如商品低于官价，则任由市场自由交易。“赊贷”的办法是“民欲祭祀丧纪而无用者，钱府以所入工商之贡但赊之。祭祀无过旬日，丧纪无过三月。民或乏绝，欲贷以治产业者，均授之，除其费，计所得受息，毋过岁什一。”（49）“六筦”是对六种重要的经济活动实行政府直接控制，酒、盐、铁由政府专卖，铜冶钱布由政府铸造，名山大泽由政府管理，加上五均、赊贷，共为“六筦”。

“五均六筦”的用心可谓良苦，既可维护弱势小民的利益，又可防止商人投机牟利，还可增加国库收入，可谓一举数得。但是这样“好”的制度欲取得预期效果至少需要两个条件：大批懂经济的官员；健全的监督机制。武帝时实行盐铁专卖，“器苦恶，贾贵，或强令民买之。”（50）各级官吏也上下其手，与民争利。实践证明，官员们在自利动机上与商人不遑多让。“五均六筦”为人诟病的是“羲和置命士督五均六斡，郡有数人，皆用商贾。洛阳薛子仲、张长叔、临甾姓伟等，乘传求利，交错天下”（51）。这几个“命士”都是千万富商，他们似乎更有动机去“乘传求利”。其实从专业知识上讲，没有比商人更懂“五均六筦”的，武帝时就用洛阳富商之子桑弘羊为大司农，王莽用这几个商人也无可厚非。问题是，他们拿着最高诏令，到基层代表皇帝督责“五均六筦”的实施，而其权力范围、权力实施程序、权力行使方式等均无明文规定，没有监督他们的机制，制度对他们的约束极其虚弱。在这样的情况下，一般人都会有狐假虎威、扩张权力、徇私舞弊的动机，跟是否是商人出身没有关系。不受制度约束的权力介入广泛的经济活动刺激了权力的滥用，跟商人利用资金和信息优势投机牟利相比，其危害尤烈。

改革不同于革命，它依靠的是已有的官僚集团，这些人的利益与现存的制度高度捆绑，大规模改革不可能不触动他们的利益。如王莽改革官吏俸禄制度和爵位制度，不仅将西汉时的官职和爵位名称完全改变，而且俸禄和爵邑也悉数更改。天凤三年，王莽才对官员俸禄作了规定。也就是说，仅从王莽登基开始算起，官员们在七八年时间里是没有固定俸禄的。在旧制度被破坏、新制度又阙如的时期，官场黑白颠倒，乱象丛生。“诸侯皆困乏，至有庸作者。”（52）“又十一公士分布劝农桑，班时令，案诸章，冠盖相望，交错道路，召会吏民，逮捕证左，郡县赋敛，递相赇赂，白黑纷然，守阙告诉者多。”（53）“吏终不得禄，各因官职为奸，受取赇赂以自共给。”（54）老实本分者靠出卖苦力艰难度日，稍有良心者收取财物以自求供养，胆大妄为者巧取豪夺乘乱邀利。在官员们利益被侵蚀、生活得不到保障且官场失序的情况下，吏治的腐败不可避免。大规模激进变革导致了吏治腐败，吏治腐败导致大规模激进变革无法实施。

（三）暴力的过度使用

大规模激进制度变革要在短时间内调整人们的观念和行为，重塑权利义务分配格局，必然会遇到强烈的抵抗。在这样的情况下，为保证改革的顺利进行，适当使用暴力是必要的。但是，如果过度使用暴力，也会带来诸多问题。王莽在推行新政过程中，十分痴迷使用暴力，将暴力作为实施改革的最重要手段。显然，改革方式的简单粗暴，是王莽新政失败的重要原因。

首先，暴力无法在短时间内改变社会习惯和习俗，改变人们的信念体系和认知结构。改革不同于革命，革命是一个统治集团推翻另外一个统治集团，要将敌对集团消灭或使其屈服，暴力是最简单有效的方法。改革是改变人们的行为方式，以及隐藏在行为方式背后的规则、规范和认知结构。国家政权可改变法律、法令等明文规则，可依托国家强制力实施这些明文规则，但对由习俗、习惯构成的规范性制度和共同体成员长期互动形成的文化-认知性制度，暴力则无能为力。如井田制改革三四年后，中郎区博谏曰：“井田虽圣王法，其废久矣。周道既衰，而民不从。秦知顺民之心，可以获大利也，故灭庐井而置阡陌，遂王诸夏，讫今海内未厌其敝。今欲违民心，追复千载绝迹，虽尧舜复起，而无百年之渐，弗能行也。”（55）区博所言表明，井田制与人们的利益、习惯和观念相违，即使圣王再世，也非一纸诏令即可施行。王莽无奈，只好下令“诸名食王田，皆得卖之，勿拘以法”（56）。不过三四年时间，井田制改革宣告失败。

其次，过度使用暴力使制度变革缺乏弹性。前面已指出，由于制度的复杂性和人的认知能力的有限性，任何人都不可能制定出完美的大规模激进制度变革方案；即使制定出这样的方案，由于人的机会主义的自利行为，也无法准确无误地执行这样的方案。较为有效的制度变革策略是，制定出大体可行的方案，它能够为具有普通智力的人所理解，也可为具有普通道德能力的人所执行。方案不一定完美，执行过程中人们也会犯错误，但可以在变革实践中不断完善方案，不断调整执行策略，逐步地实现改革目标。渐进变革更需要政治智慧和政治耐心。

大规模激进变革，改革的时间压力和任务压力大，改革的方案不完善，暴力既是破除旧制度最省事的方法，也是是压服民众见效快的方法，于是成为改革首选。王莽的几次货币制度改革，即是暴力不断加码的过程。始建国元年，“欲防民盗铸，乃禁不得挟铜炭。”（57）只是一般性頒布禁令，效果不佳。同年复下书，“诸挟五铢钱，言大钱当罢者，比非井田，投四裔。”（58）始建国二年，因流放不能起到阻吓作用，“盗铸钱者不可禁，乃重其法，一家铸钱，五家坐之，没入为奴婢。”（59）连坐制度仍然无效，地皇元年王莽仍强推货币制度改革，“敢盗铸钱及偏行布货，伍人知不发举，皆没入为官奴婢。”（60）王莽的货币制度改革，从一开始方案就出了问题，改革的目标、任务和步骤都需要调整，但王莽认为是因为暴力不到位，于是不断加大暴力使用力度，完全没有耐心倾听民众的意见，以便仔细分析货币制度改革的问题所在，有针对性地调整改革目标和策略。暴力一旦成为改革的最主要手段，就会形成对暴力的依赖，改革者再也不相信其他手段。在暴力的淫威之下，官民之间没有正常的信息沟通和反馈，合理的反对意见被粗暴地对待，改革于是在错误的路上越走越远，直到彻底失败为止。

最后，过度使用暴力加大了改革阻力，消蚀了改革资源。改革成功的一个简单的条件就是改革的推动力量大于改革的阻碍力量，因此必须尽可能壮大改革动力，削弱改革阻力。支持王莽新政的力量主要是儒家经典培养出来的知识分子和部分官僚，以及因权力、土地和财富集中而破产或沦为奴婢的底层民众。前者出于道义或价值上的自觉，认为有义务拯救苍生，实现儒家先哲的理想；后者出于现实利益考虑，要求改变现状，改善自身的经济和社会条件。价值与利益的结合，促成了王莽新政。当王莽“折节力行，以要名誉”、“勤劳国家，直道而行”（61）的时候，他是在躬行儒家的价值理想，并因此赢得了广泛赞誉和支持。当新政由口号转为行动、由价值领域转到利益领域的时候，王莽显然高估了这种赞誉和支持，一味地迷信暴力，并因为过度使用暴力而失去了赞誉和支持，消蚀了改革资源。

王莽即真后的土地制度改革规定，“敢有非井田圣制，无法惑众者，投诸四裔，以御魑魅，如皇始祖考虞帝故事。”（62）其实，“非井田圣制”者，有的是极端地反对实行井田制，有的只是提出建设性意见；有的是反对井田制之整体，有的只是不满井田制之枝节。不加区别地“投诸四裔，以御魑魅”，显然是扩大了打击面，将部分改革的支持力量变成了改革的阻碍力量。“五均六筦”改革，也充满了暴力和血腥。天凤四年“复明六筦之令。每一筦下，为设科条防禁，犯者罪至死，吏民抵罪者浸众。又一切调上公以下诸有奴婢者，率一口出钱三千六百，天下愈愁，盗贼起。”（63）违犯六筦之令者，有走投无路的老百姓，有官商勾结的地方官员或商人，有无辜被连坐的“吏民”。本意是维护市场秩序、维护弱势群体利益的“五均六筦”制度，将所维护的对象变成了暴力打击的对象，推向了改革的对立面。当时不少民间反对力量并非反对王莽中央政权，全盘反对新政，而是因为王莽一味地视之为敌对力量，暴力相待，激化了矛盾。天凤四年，王莽任命大司马司允费兴为荆州牧，临行前召见问到部方略，兴对曰：“荆、扬之民率依阻山泽，以渔采为业。间者，国张六筦，税山泽，妨夺民之利，连年久旱，百姓饥穷，故为盗贼。兴到部，欲令明晓告盗贼归田里，假贷犁牛种食，阔其祖赋，几可解释安集。”莽大怒，免兴官。（64）持有儒家价值理想的知识分子和部分官僚，对王莽过度使用暴力，缺乏治国能力感到失望，不少人还成了王莽暴力打击的对象，于是逐步改变了对新政的支持，走向新政的对立面。因权力、土地和财富集中而破产的底层民众，更是暴力的直接受害者，他们也转变为新政的阻碍力量。过度的暴力不断地制造新的敌人，不断地削弱改革动力，并将所有的矛盾集中于国家政权，国家政权也因不能承受反对力量之重而与新政一同毁灭。

四、结语

王莽秉持道德和知识上的自负，依着儒家经典所描述的目标和指引的道路，开展了大规模激进制度变革，但是他无法摆脱历史所施加的心智模式的约束，无法摆脱无知、愚昧、迷信、虚妄的限制，最后归于失败，以血的事实在我们面前呈现了一幅改革理想与改革结果严重背离的历史图像。实施制度变革，必须对现实的社会环境和人的理性能力有一个客观的评估。

制度虽为人构建的产物，却长时间不被人所理解。王莽相信“制定则天下自平”，全力推动强制性规则的变革，而无视制度的其他层面，这种改革无疑是肤浅的，也是缺乏根基的。今天我们虽然比王莽时期对制度有了更多更深的认识，但仍没有完全破译制度运行的密码，在制度面前存有一份敬畏和谦卑是必要的。

制度变革是人们有意识选择和自然演化综合作用的结果。王莽在推行新政的过程中，高估了其个人及官僚集团的有意识选择能力，过于相信国家权力，强行干预制度的自然演化进程，结果不仅新政没有成功，还搞得众叛亲离、天怒人怨。制度变革涉及众人的福祉，采用简单粗暴的方法不仅成本高，而且失败的可能性大。政治家唯一可做的就是审慎，“审慎在所有事物中都堪称美德，在政治领域中则是首要的美德。”（65）

注释：

（1）（7）（10）（11）（12）（17）（18）（19）（22）（26）（30）（32）（34）（35）（36）（37）（40）（44）（45）（47）（48）（49）（50）（51）（52）（53）（54）（55）（56）（57）（58）（59）（60）（61）（62）（63）（64） ［汉］班固撰、［唐］颜师古注：《汉书》，中华书局1999年版，第3075、2969、957、2982、3019、3007、3020、3024、2986、3017—3018、3038、2990、3026、986、989、3057、1915、3038、2973、986、987、987、982、988、3031、3038、3040、3031、3031、3018、3020、3026、3055、3075、3019、3046、3047頁。

（2）（39） 钱穆：《国史大纲》上册，商务印书馆2010年版，第153、153页。

（3） 李光霁：《论王莽改制的历史背景和失败原因》，《天津师大学报》（社会科学版）1994年第2期。

（4）（46） 徐泉甫：《王莽改制失败原因新论》，《青海社会科学》1991年第6期。

（5） 张颐：《王莽改制与两汉儒学风气的转折》，《太原理工大学学报》（社会科学版）2014年第4期。

（6） ［美］道格拉斯·诺思：《理解经济变迁过程》，中国人民大学出版社2013年版，第25页。

（8）（20）（38） 吕思勉：《秦汉史》，中华书局2020年版，第194、819、206页。

（9） 《礼记·礼运篇》。

（13） 顾颉刚：《秦汉的方士与儒生》，上海古籍出版社2005年版，第1页。

（14）（15）（16）（24） ［汉］董仲舒著，张世亮、钟肇鹏、周桂钿译注：《春秋繁露》，中华书局2012年版，第487、557、174、366页。

（21） 《韦伯作品集V：中国的宗教 宗教与世界》，广西师范大学出版社2004年版，第278页。

（23）（27）（43） ［汉］桓潭：《新论》，社会科学文献出版社2014年版，第32、29、30页。

（25）（33） 林剑鸣：《秦汉史》，上海人民出版社2003年版，第645、634页。

（28）（29） ［美］W·理查德·斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，中国人民大学出版社2010年版，第56、65页。

（31） ［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，中国社会科学出版社2009年版，第42页。

（41）（42） ［汉］ 刘安：《淮南子》，中州古籍出版社2010年版，第111、220页。

（65） ［英］埃德蒙·柏克：《自由与传统》，译林出版社2012年版，第270页。

作者简介：刘重春，武汉大学政治与公共管理学院副教授，湖北武汉，430072。

（责任编辑 刘龙伏）