高校章程的法律性质与革新路径分析

杜 萌

天津美术学院，天津 300143

章程建设是完善大学管理、建立现代大学制度的重要内容。高校章程是一所现代化大学科学发展的根本遵循，是大学发展的灵魂与圭臬。高校所有规章制度都要围绕章程展开，高校一切教学、科研、学生管理、行政管理等工作都必须以章程为根本遵循。高校章程是学校发展的“大宪章”，然而目前关于高校章程的法律性质与效力尚存诸多争议，法律性质与效力的不明严重影响了高校章程建设的良性发展。只有从根本上厘清高校章程的法律性质与效力，才能明确章程建设的基本走向，也才能进一步明确高校章程的法律位阶与功能定位。

一、高校章程的历史渊源

高校章程最早萌生于欧洲，与西方大学相伴而生。在我国，伴随着现代化大学的产生与发展，章程建设也经历了“初萌—初步发展—抑制—快速发展”的阶段。研究高校章程的历史渊源有助于通过回顾章程发展的历史，回归章程发展的本源与本质，从而为我国高校章程建设提供指引。

国际上，大学章程最初源于“特许状”或“特许令”①现代意义上的大学最早出现在欧洲，大部分根据国王的特许设立，在设立上与公司有异曲同工之妙。文艺复兴后期，设立现代意义上大学的“特许状”或“特许令”规范着教会、皇室与大学之间的权利义务关系，是高校内部结构组织与运行的大宪章。为保障学术自由，巴黎大学的教师经过艰苦斗争从教会逐渐获得了当时教会所拥有的特许自治权，使大学拥有了开设课程、招收学生、聘请老师、制定学术标准的自治权力。。随着教育理念的不断发展，对于大学自治的呼声日益高涨，大学章程的地位不断提升，成文法逐渐成为赋予大学自治权的法律依据，而通过授权制定的章程便成为实现自治的有力武器②例如《法国高等教育方向法》规定“公立科学文化性机构及其所属科学和教研单位，依据本法及其实施法令的规定，确定各自的章程”，1993 年澳大利亚启动“未来大学”计划，将制定大学章程提上日程，2003 年日本东京大学通过《东京大学宪章》。，世界范围内高校章程建设发展进入快车道。

国内大学章程建设发轫于《奏议京师大学堂章程》《钦定京师大学堂章程》和《奏定大学堂章程》，此三文件标志着我国近代章程建设初见雏形。随后，随着大学数量的增加，各个学校都逐渐制定自己的章程，并且制定、修改程序规范且严谨，逐渐带有西方办学理念的烙印[1]。新中国之后，受社会客观环境因素和教育理念的制约，高校的自主办学空间被压缩，章程也无法在高校自治领域大展身手。进入20 世纪90 年代，我国的高校章程建设发展开始加速，多部法律法规对高校章程建设提出了明确要求。1998 年施行的《高等教育法》明确要求高校必须具有章程，2003 年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》进一步指出章程建设的重要意义③2003 年教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》指出：“学校要依据法律法规制定和完善学校章程。经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据”。；2010 年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》，明确要加强章程建设，各类高校应依照章程规定管理学校；2012 年《高等学校章程制定暂行办法》和2013 年教育部《中央部委所属高等学校章程建设行动计划（2013-2015 年）》，极大地推动了高校章程建设；2017 年，随着教育部等五部委《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》的颁布，高校放管服改革进一步深入，高校依法治校的自主权日益凸显。党的十九届四中全会明确提出了提升国家治理体系和治理能力现代化，也对高校依法治校提出了新的要求。

综上，无论国外还是国内，章程建设的步伐随着高校自主权的逐渐强化而加快。章程已成为高校治理的核心遵循。然而纵观我国现有法律法规，并未明晰高校章程的法律性质，在学术上也存在诸多争议。只有明确高校章程的法律性质，才能更好发挥章程作用。

二、高校章程法律性质初探

（一）对现有学界观点的评析

目前学界对于高校章程的法律性质是存在争议的，主要有“契约说”“自治法说”和“公法说”三种观点。“契约说”认为高校章程是办学各方的契约；“自治法说”主张高校章程是实现组织自由意志的自治规则；“公法说”认为高校章程表现出行政权力延伸的特点[2]，本质上讲是一种法律法规。三种学说都从不同侧面为章程做了画像，使章程的法律性质逐渐清晰。

笔者赞同“自治法说”。无论是“契约说”还是“公法说”，都只描述了高校章程的一个侧面。根据“契约说”，高校章程本质上是一种契约，但是这种观点只体现高校内部成员之间或高校和行政机关之间形成合意的范畴，都严重缩小了高校章程的内涵。一是民事契约受民法调整，核心在于缔约主体的平等性，而目前我国高校章程生效前都需经教育主管部门进行核准，即行政机关在章程制定中也掌握重要的话语权，与平等主体这一民事契约的核心相悖。二是“行政契约说”也于法无据。目前，“行政契约”这一概念往往存在于理论①姜明安教授将行政契约定义为“行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议”。中，在我国立法中并无体现。并且，在行政契约中，行政机关具有主导性与主动性，虽然行政机关对章程进行核准是目前章程生效的重要条件，但本质上高校应在章程制定中占有主导权，这是与放管服改革背景下保障高校依法治校的自主权趋势相适应的。因此，主张高校章程是一种“行政契约”与尊重高校自治权是相违背的。

“公法说”主张高校章程本质上是一种法律法规，具有法律强制力。此观点亦欠妥当。“公法说”的主张主要基于高校的法律地位以及章程生效需经核准程序两个方面。第一，虽然高校在一定程度上经行政机关授权行使管理职责，但并不能改变高校并非行政主体的地位，况且将高校认定为行政主体背离了简政放权的发展趋势；第二，根据我国《立法法》，有立法权的行政机关被严格限定在国务院、各部委及地方政府等，显然高校并不属于其中任何一类；第三，目前我国高校章程主要由教育部或教育厅核准，如果将“核准”作为章程成为法律法规的条件，那么很可能因为核准主体的不同而使高校章程陷入法律效力层次不一的境地；第四，从法律渊源角度来看，高校章程显然不属于我国正式的法律渊源，况且，将高校章程纳入法律法规的范围，还可能造成法律法规这一概念的滥用。

（二）自治法视角下考量大学章程

笔者赞同“自治法说”。高校章程在功能定位上是高校治理的“大宪章”，是联系具有国家强制力的法律法规与高校各项自治规则，统一行政权力和自治权力的纽带。随着高校自治的呼声日益增强，高校地位的逐步提升，高校章程如同公司章程一样，应在保障自治领域发挥巨大作用。虽然目前主张高校章程是自治规则还较具有理想性，毕竟并无不可逾越的鸿沟，理由如下：

从章程发展的历史渊源来看，高校章程制定的原始权力来源决定了章程的使命是保障自治，而非一种新的行政权力。虽然最初的“特许状”带有行政色彩，但本质上也是为了保护在开办之初的大学免受其他势力掣肘，是为了保护高校的自主办学权。我们目前将高校章程作为高校设立的条件之一也是为了将高校自治的理念逐步推广，避免受到行政力量的过分干预。因此，随着改革的发展，我们有必要回归章程本源，更好地保障高校办学自主权和独立性。

只有将高校章程法律性质定义为自治规则，才能更好地发挥章程的作用，倒逼章程制定者严格遵循程序正义，提升章程制定质量，形成良性循环。法律有时是僵硬的，它的触角不能触及社会生活的方方面面，甚至法律的地位也决定了其不必将社会方方面面的问题事无巨细地加以规定。其必然会授予一些专业的自治组织一定的规章制定权，用一些柔性的规则来填补法律漏洞，以此刚柔并济来实现自我管理的目的，其核心是规章自治。专业的事情需要交给专业的人来完成，保障规章自治权，才能形成动员力量，使与高校自治密切相关的各方人群策群力，在专业的领域发出专业的声音，并承担相应的责任。同时，将章程认定为一种自治规则能有效提升章程地位，改变目前章程制定千篇一律，质量不高的状态，真正为高校自治提供正当性基础。

将高校章程认定为自治规则在我国现行法规范范围内并无障碍。从《高等学校章程制定暂行办法》①我国《高等学校章程制定暂行办法》第三条规定“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作”。中我们可以感受到法律法规也在探索章程去行政化之路。虽然目前各高校章程从起草到实施仍然采取核准制，但这是由于我国章程建设起步晚、经验少，需要一部分行政力量加以扶持，其目的并非制约高校自治权的行使。随着章程建设的进一步发展，使章程回归自治规则的本位是章程建设的必然趋势。

虽然有部分学者主张提升章程的法律位阶才能有效保障章程发挥价值，但保障章程发挥价值的不在于法律位阶，而在于它是各方在平等交流语境下利益协调的合意。法律之实施的首要保障是能被社会接受，自治规则亦然。内因起决定作用，将章程认定为自治规则，充分调动各方力量参与制定，体现各方意志，就会被各利益相关方接受，从而就会得到很好的实施。一味要求依靠提升法律位阶来保障章程作用发挥，非但会使章程再次与行政力量“难舍难分”，而且会浪费立法资源，降低实施效率。

三、放管服背景下大学章程建设革新设想

我国大学改革的目的之一是“去行政化”，因此，在放管服改革不断深入的背景下，为了进一步发挥高校章程“自治规则”的作用，我国高校章程建设应在以下几个方面进行革新：

（一）从实质性审查到合法性审查

对于高校章程，目前我国奉行的是实质性审查，经教育行政部门核准后章程生效②《高等学校章程制定管理办法》第二十六条规定了对章程不予核准的情形，其中第二款第三项规定“章程核准委员会未予通过或者提出重大修改意见的”核准机关可以要求学校修改后再重新申请核准。笔者参考了《教育部高等学校章程核准书》，其中提到“核准书所附章程为最终文本，自即日起生效，未经法定程序不得修改”，这些规定表明目前我国高校章程的核准生效主义。。随着章程建设的不断发展，笔者认为我国高校已经具备了制定科学、规范的章程的能力，因此建议比照公司章程，可将行政机关对高校章程的实质性审查方式改为合法性审查。只要章程不违反法律的强制性规定，即可属于自主立法范畴，行政机关都应尊重高校的自主立法，以此凸显独立自主的大学精神。

（二）切实保障程序正义

制度的生命在于有效实施，因此切实完善章程运行机制也至关重要。一是切实厘清党委、校长、教授、师生等各方权力运行边界，健全议事机制，充分调动各方积极性，实现各尽其责；二是强化章程可操作性，比如明确学术委员会等组织的职责权限、议事规则等，强化各方权力制约机制，明确师生权益受侵害救济程序，使章程建设真正“活”起来，不仅具有宣誓性、指引性功能，更具有实际操作价值；三是强化章程建设与执行监督机制，优化教代会、职代会、校监察委员会等机构内部监督，构建由教育行政机关、专家、校友、社会代表等组成的外部监督机构，真正实现各方参与，共建共治；四是优化章程修订程序，预留修订空间，使章程“刚性”与“柔性”并存，不断适应高校发展的新情况。

（三）提升章程制定质量

在法律性质不明的状态下，高校对于章程建设的认识更多是由于行政力量，是为了完成教育行政主管机关的“任务”，制定章程的内驱动力并不充足，因此在形式和内容上难免存在千篇一律的情况，这必然会导致章程作用架空，不利于优化高校治理结构。目前，“一校一章”的格局基本形成，各大高校都已基本形成了以章程为核心的制度体系。因此下一阶段我们的任务是切实提升章程制定质量，充分反映各方利益诉求，凸显高校个性精神和治理特色。

（四）树立以章治校的法治思维

从“管理”到“治理”，从依靠行政外推力量到依靠内部自治，除了在章程文本与程序上需要进行革新，根本上还是需要法治精神的变革。因此，要切实普及高等教育法治理念，使依法治校观念深入人心，避免对于行政力量的过分依赖，真正实现“依章治校”。