四个区分：海南封关运作冷思考

常修泽

最近，中国海南2025年“封关运作”一事，引起国内外舆论密切关注，尤其是国内产业经济界，社会其他各界更是议论纷纷。有人说“封关运作”后，海南岛将予“封闭”如何如何；也有人说，“封关运作”后，海南将称为会成为“第二个香港”，等等。这就提出一个严肃问题：究竟怎么把握2025年海南封关运作这一“新事物”，这既涉及一系列实际问题（特别是国家有关政策问题），也涉及有关开放理论问题和战略问题，命题复杂。

从去年（2022年）10月到今年（2023年）3月下旬，笔者在海南五个月研究期间，除参加几次有关自贸港理论研讨会和相关课题评审会之外，还特意对海口、三亚、乐东以及其他地方做了一些实地调查，包括考察与封关运作相关的一些工程项目，引发对封关运作问题的思考，形成一些看法，现提出来讨论。

讨论海南封关运作，笔者总的观点是，视野要开阔，不应仅仅着眼于海南岛这个小格局，应该从整个中国乃至于国际这个大格局来研究。为什么？因为当今人类面临三化，即市场化、国际化、信息化（或称数字化）。这“三化”对下一步海南自贸港发展的影响是很深刻的，要用市场化、国际化、信息化的视野来看海南封关运作之事。

笔者调查发现，对于封关运作，现在岛内存在两方面的“误解”：一方面，有人以过去那种封闭性的经济模式来看待海南；另一方面，过于夸大“离岸”的内涵和范围，渲染性地宣扬所谓“离岸居民”“离岸资产”，其他种种。

对此，在调研基础上，笔者逐渐形成“四个区分”的观点。

第一个“区分”，对于香港和海南，建议把政治模式和经济模式“区分”开来。海南与香港有什么区别和联系？从政治层面来讲，应该说是有区别的。因为香港是“一国两制、港人治港”，政治上是两种制度。而海南自贸港不是“一国两制”，这是大家都知道的。但是，从经济角度来说，笔者觉得海南自贸港的发展应该借鉴香港市场经济的一些做法和经验，实行类似香港贸易自由的管理模式。

第二个“区分”，建议把起步模式和目标模式“区分”开来。具体来说，对 “一线放开，二线管住”，特别是后面“二线管住”可以分阶段实施。

怎么叫做“一线放开，二线管住”？笔者认为后面这四个字，需要探讨的东西还不少。

先说“一线放开”。它是指什么？笔者的理解是指海南岛面对中国大陆以外的国家和地区，开放进出口岸（包括航空港）。本人曾调研了海南的几个口岸，如海口港、三亚港、洋浦港、清澜港，等等，这是海运的。另外空港，有海口的美兰机场、三亚的凤凰机场、琼海的博鳌机场等。这些地方的海关主要职责是一线的口岸风险监管，如开展口岸公共卫生安全、国门生物安全、食品安全、产品质量安全等管控 （封关后的起步阶段也可承担二线监管职能，下面谈）。所谓“一线放开”就指上面所说的沿海和航空港的这些海关。

“放开”什么？就是商品和生产要素，通俗说人财物这些东西都要放开，实现自由流动。当然，所谓人财物自由流动也要在国家法律的允许范围之内，要防范一些非法的东西，比如毒品、枪支以及其他走私的东西，不能进来。这也是所有自由贸易港要防范的。

除这些法律严禁进入中国国内的特别管制商品以及极少数需要征税的清单以外，其他商品和要素等都可以自由进到海南，这叫“一线放开”。所以，这个地方，一定要用当今人类最高的文明，即最高水平开放的市场经济的文明来看待这个问题。

至于人们关注的“二线管住”，到底“二线”应该设在哪里，现在有不同的理解。笔者认为，应把起步模式和目标模式“区分”开来。在海南这五个月期间，笔者实地考察了有关地区“二线管住”的一些工程，了解到现在的思路是要把“二线管住”的“二线”设在海南岛的海港或航空港，即把“二线”设在海南。现在进展快的地方，已经建设了联检大楼等。

以个人理解，这可能是“起步模式”。因为作为一个新生事物，需要摸索，需要实验，需要谨慎从事、稳步前进。我们应该理解这一做法。何况在相关工程已经开工甚至接近完工的情况下。

但是，从“目标模式”来言，海南自由贸易港在“二线”问题上，应该借鉴香港的做法。注意，香港的“二线”并不是设在香港，其“二线”是设在相关地方的海关。比方说，到北京来，北京的海关就是二线，再比方说到广东湛江来，湛江的海关就是二线，诸如此类。

之所以提这样一个“目标模式”的构思，旨在打造中国乃至国际最高水平对外开放的区域，做到比中国任何一个自由贸易试验区（现在是20个自贸试验区+1个自由贸易港）的开放度都更高。如果把开放作为一个宝塔的话，海南自贸港应该是“宝塔尖”。

第三个“区分”，建议把人财物中的“人”（指海南居民）与财物适当“区分”开来。

现在，把人财物都统称为“离岸”的说法不少，特别是“离岸居民”“离岸资产”两个概念流传很广。笔者认为，应该把“人”（这里指海南居民）与“财物”（资产），分别对待为好。设想一下，如果海南现在的1000多万居民封关后成为“离岸居民”，那他们拿什么护照呢？能拿海南自贸港护照或特別通行证之类吗？这似乎不太可能。当然，对于海南从海外（国家或地区）引进的人才是应该做到自由流动的，这在政策上已有明确规定，不再赘述。

至于海南现在的1000多万居民与大陆其他地方的人员，依然按现在的模式进出，本人估计不会有海南自贸港护照或海南自贸港特别通行证之类。这就意味着，封关后，海南与大陆之间往来，还是凭借中华人民共和国居民身份证就可以自由进出。现在大张旗鼓地宣扬所谓“离岸居民”，可能有些炒作成分吧。

第四个“区分”，建议把与资产有关的“离岸账户”与“在岸账户”区分开来。

除了现在把人财物都看成“离岸”的说法外，近来“离岸资产”概念也比较热络。设想一下，封关运作后，海南的全部资产（包括企业资产与居民资产）有可能全部成为“离岸资产”吗？

企业可能要按照不同的业务，设立不同账户分类管理：一个是“离岸账户”，（《海南自由贸易港建设总体方案》中已明确要设立“新型多功能自由贸易港账户”）从事离岸金融业务；一个是 “在岸账户”，从事在岸金融业务。两者应该是泾渭分明的。将来某一天居民资产是否也可设不同账户分类管理呢？可以构思，但要有一个过程，而且过程可能比较长。短期看，海南岛范围内，两类账户将并行很长一段时间。

因此，不论是企业或者是居民，“离岸账户”的资产，固然可说是“离岸资产”，然而那些“在岸账户”的资产，你能说是“离岸资产”吗？

总之，从世界大格局和中国开放大战略考虑，我们可以借鉴香港的一些做法，但把海南自贸港完全打造成 “第二个香港”，涉及问题还比较多。本人只是做些学术的探讨。具体政策需要由权威部门作出决定，对此充满期待。

（作者为中国宏观经济研究院教授，博士生导师）