“人口小县”如何破局“大部制”改革?

田国宝

编者按：近日，山西省太原市娄烦县的“人口小县”机构改革再次引发舆论关注。据多家媒体报道，从2020年山西启动人口小县机构改革试点以来，时隔三年，这项改革已取得初步成效。据娄烦县组织部数据显示，机构改革后，人口只有12万的娄烦县将9个县委机关减少到6个，26个政府部门降至16个，每年可节约人员经费3410万元、运行经费990万元，同时腾退出2.8万平方米办公楼。通过“减机构、减人员、减经费、减层级”等举措，娄烦县在机构改革方面总结出了独具特色的“娄烦经验”。

县城位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。党的二十大报告提出，要推进以县城为重要载体的城镇化建设。目前，县城机构改革已经扩展到安徽、陕西、江西、河南、内蒙古、湖南、湖北、辽宁、黑龙江、广西等多个省、自治区，而娄烦也成为了这些省份的学习对象。

2022年8月，在县委组织部、编办主导下，娄烦县启动了一场声势浩大的机构改革，将党政机构从原来的35个减少至22个，其中水务局与农业农村局、乡村振兴局合并为娄烦县农业农村和水务局（乡村振兴局）。

娄烦县委组织部主任科员王子腾表示，作为山西省第二批人口小县机构改革试点，娄烦县机构改革相对顺利，2022年年底已基本完成了部门合并。

根据娄烦县公开文件，人口小县机构改革是“党中央的重大决策部署”和

“省委推动县域高质量发展的重大举措”，按照“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”原则进行。娄烦县组织部门一位工作人员表示，山西人口小县机构改革是一场自上而下的行动，“如果没有国家层面给予基层的支持，娄烦县的机构改革进展不会这么顺利，力度也不会这么大”。

01怎么改

娄烦县位于太原西北部，下辖7个乡镇，户籍人口12.3万，常住人口约9万，集山区、库区和老区于一体，2022年，娄烦县的一般公共预算收入8.8亿元，一般公共预算支出24亿元，财政入不敷出。

2022年山西省委编办发文称，山西15万人口以下小县较多，普遍存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题。为了解决这一问题，选择开展人口小县机构改革试点，构建简约高效的小县行政管理体制。

山西人口小县机构改革主要针对几个方面：第一，加大职能相近的党政机构重组整合力度，变“单兵作战”为“兵团攻坚”；第二，简化党政部门中间层次，精干设置内设机构，改善上下沟通和政出多门现象；第三，大幅精简压缩事業单位机构和人员编制，县直事业机构实行限额管理，推进编制资源下沉等。

王子腾介绍，机构改革是在山西省委和政府指导下进行的，被确定为试点后，组织部门与涉改局委办分别对相关职权与业务进行梳理，确定哪些业务口可以合并、哪些业务口要保留、哪些业务需要补缺。

一位娄烦县科级干部介绍，山西人口小县机构改革中，部门合并后由分管副县长兼任局长，这一创新做法一定程度上减少了改革阻力。其进一步表示，原来的部门正职领导，机构改革后转为主持日常工作的常务副局长或分管副局长，继续分管原来的领域，岗位级别和权限跟改革前相比没有太大变化。“比如，农业和水务合并后，原来的农业农村局局长继续管农业，水务局局长继续管水务，管的还是原来的人和事”。

合署办公和其他整合方式也采取类似形式，娄烦县委宣传部与文旅局合署办公后，宣传部分管宣传和文旅两个领域，常务副部长分管宣传工作；在宣传部领导下，文旅局局长加挂宣传部副部长。

02人员如何安置

改革前，娄烦县党政机构一般配备一名正职和三名副职；合并后，分管副县长兼任局长，配备三名到四名副局长。由于领导岗位减少，一大批科级干部需要离开领导岗位被重新安置。

上述娄烦县组织部科级干部介绍，娄烦县为公务员和事业编人员设置红线，即1968年及之前出生的人员.原则上必须退休，“如果提前退休，可以提升一个级别待遇，有些老同志知道升不上去了，也愿意退休”。

如果领导岗位的干部不愿意提前退休，一般是取消领导职务，保留级别待遇，在本单位担任调研员等职务，继续做辅助工作。以娄烦县编办为例，与老干部局一起并入县委组织部后，按照规定，编办主任必须由组织部副部长兼任，所以，原编办主任转任组织部四级调研员，继续协助编办工作。

在机构改革中，娄烦县对年轻干部进行了提拔。比如，县委宣传部与文旅局合署办公后，原宣传部长任瑛升任常务副县长，兼任发改工信和科技商务局局长；原副县长庞娟升任常委，担任宣传部长。

据王子腾介绍，娄烦县公职人员超过3000名，这次改革精简编制人员341名。由于公务员本身数量较少，超编人员主要以事业编制人员为主。

与首批试点县相比，第二批试点县缩编力度相对较小。作为第一批试点县，河曲县事业编从原来的1964名缩减至659名；浮山县从1944名减少至970名，缩编人数均超过千人。第二批的几个县缩编数量均在几百名。

对于超编人员，一部分采取编制下沉，娄烦县共涉及56人，浮山县涉及85人，河曲县达到139人，用编制下沉方式来填补乡镇综合行政执法力量。仅靠编制下沉显然无法消化全部超编人员，剩下部分则通过“退三进一”方式慢慢消化，即各个机构编制固定后，每退休三人，增加一人。

其他人口小县机构改革试点也采取类似方式消化超编人员，比如河曲县超编人员达到903名，计划用五到十年时间消化完；而娄烦县有341名，王子腾说，五年时间就能消化完。

这一次山西人口小县机构改革，6个试点县均没有涉及公安、财政、应急管理、医保、统计、审计、行政审批、学校和医院等重点部门和领域。

03效果如何

对于人口小县机构改革的结果，王子腾表示，最直观有两个方面：一个是分管副县长兼任局长，缩小审批层级，办事效率提升；另一个是节约了办公经费，“像前面的水务局办公楼，人员搬走后，办公楼运行费用就节省下来了”。

他表示，时间越久，改革效果越明显，比如，虽然这一次改革人员变化相对较小，但编制固定后，随着超编人员的陆续消化，人员经费也会逐年下降。

人员经费、办公经费下降在试点县都有明显的体现。根据当地政府公布的数据，河曲县每年可节约办公经费1050万元，减少人员社保支出1.33亿元；石楼县每年可节约2200万元人员经费和5000万元办公经费。

机构改革大部制带来的管理扁平化，普遍受到地方机构公职人员的欢迎。娄烦县某涉改局一位副局长说道，原来一个局的局长想要见到分管副县长很难，“现在副县长兼任局长，虽然还在政府大楼办公，但汇报工作顺畅了，工作效率提高了”。他还表示，“原来一个事情，相关科室先报给副局长，副局长报给局长，局长再报给分管副县长，但现在科室报给副局长，副局长报给局长就相当于报给分管副县长了”。

除了审批流程简化和办公经费下降，机构改革带来的另一个好处是非业务工作量减少，“像非业务汇报材料，原来做三份，现在做一份就够了”，上述副局长表示。

由于机构改革还在摸索当中，一些制度还没有完善，流程还没有理顺，问题也会随之产生。比如，改革涉及部门和业务口线较多，单位之间的沟通协调变得困难；机构撤并之后出现基层机构的断层，如何与基层组织去做衔接，会不会出现服务盲点；有些业务领域人员缩减及其他职权的划入导致基层人员工作量加大，公共服务质量下滑等情况，这些都有待进一步探索。

虽然改革存在一定不足之处，但整体上，业务更加聚焦，一个部门负责一摊事，不会出现扯皮推诿的情况；由于审批层级减少，管理扁平化，部分权力下放，工作效率提升了，多数干部对改革持积极态度。

04机构改革

根据《中国县域统计年鉴2021》数据显示，中国20万人口以下的县城超过400个，其中5万人口以下的县城达到90个，普遍存在与山西人口小县类似的情况。除山西外，河北、四川、云南、内蒙古等地人口小县数量也较多。

小县并不单指人口，还有不少面积过小的县同样面临着转型问题。尤其是华北平原，比如，河南省只有16万平方公里，却有108个县市区；河北省将近19万平方公里，却有172个县市区。一些面积小的县如何进行机构改革也是值得探讨的问题。

“瘦身”是目前中央主推的一种改革模式。除了山西之外，青海、安徽、陕西、江西、河南、内蒙古、湖南、湖北、辽宁、黑龙江、广西等多个省、自治区也启动了小县的机构改革试点，各地改革的内容、范围和方向均不同，进展也不一。

不少省份纷纷前往山西学习取经。比如，今年2月20日至24日，内蒙古自治区党委编办与自治区政府研究室赴山西省开展调研，形成有关情况调研报告，为自治区人口小旗县“优机构、提效率、节成本”提供决策参考。

另一方面，所谓的收縮型城市正在增多。有公开数据显示，从2010年到2020年，我国近七成的县级行政单元（县和县级市）常住人口在减少，这些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。对这些城市来说，“撤并”是另一种可行的改革模式。撤镇设街原本是因城市化带来的人口增长，在城市管理方面进行机构增编的方式，而随着不少小县成为收缩型城市，反向的撤街设镇本质上就是一种机构改革的编制缩编。去年12月，黑龙江省伊春市撤销了乌翠区乌马河、锦山、向阳、曙光四个街道办事处，设立翠峦镇、乌马河镇。今年1月，伊春市又将友好区的双子河街道、铁林街道撤销，设为双子河镇、铁林镇。

“撤并”这种行政区划调整也同样有经验可循。新世纪以来，北京、上海、广州以及杭州、厦门等多个大城市就先后将面积较小的市辖区合并，在这一过程中，原来处于老城区、市中心的一些面积很小的区经过调整实现了优化。

2021年全国“两会”期间，时任全国政协常委李冬玉提出《优化县级行政区划推进经济一体化发展》的提案。李冬玉认为，越是人口规模小、经济欠发达的县，人口流失越严重。所以，建议对人口规模低于10万人的内地小县先行合并试点，减少行政资源浪费。

河北、河南等地因历史遗留问题导致的面积小县居多，同样被认为可以通过合并等区划调整方式进行改革转型。当然，即便是区划调整也不是简单的一刀切，有些县面积和人口都小，出于国防安全、民族、文化、战略地位等原因，未必适合撤销合并。但对于那些在历史、人文等有很多条件类似的相邻小县，完全可以通过区划调整来实现改革转型。

改革开放以来，我国经历了世界上速度最快、规模最大的城镇化进程，城镇化和城市建设取得了引人瞩目的成就，但与此同时，城市化进程的加速也带来了大规模的人口流动，收缩型城市和小县城都应结合自身条件拥抱变革，通过缩编或撤并充分释放结构性优化的潜在功能，实现自身的可持续发展，为构建新发展格局、推动高质量发展、推动国家治理提供有力保障。

摘自微信公众号“经济观察报”，文章有改动