迈向“增值式”：营商环境优化视角下政务服务改革新趋向
——基于H市B区的考察

邓念国，徐海峰

营商环境是指一个经济体内的企业在开办企业、获得信贷、经营贸易、纳税、保护投资者、执行合同、办理破产等方面遵循政策法规所需要的时间和成本等条件。加强营商环境制度体系建设，打造市场化、法治化、国际化营商环境成为培育和激发企业活力的突破口。国务院于2019年制定《优化营商环境条例》，2020年7月、2022年9月先后出台《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》《关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》，大力推进营商环境建设，并于2021年10月首次选择北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳等6个城市开展营商环境创新试点，探索进一步优化营商环境的新路径。

在政务环境、法治环境、市场环境、经济生态环境、人文环境五大类营商环境中，政务服务是企业需求度最旺、体验感最强、感受度最高的营商环境。近年来，各地开始探索构建“增值式”政务服务体系，强化系统集成、数字赋能、全生命周期服务，助力企业实现降低成本、增加收益、强化功能、赋能发展，进一步优化营商环境并取得了一定成效。［1］推进“增值式”政务服务成为优化营商环境新的改革方向。

一、外牵与内驱：政务服务迈向“增值式”的四重驱动因素

“增值式”政务服务是指各级党委政府、所属部门及事业单位在依据有关法律法规规定为群众和企业提供许可、确认、裁决、奖励、处罚等基本政务服务之外，聚焦破解企业生产经营、发展壮大过程中的重点难点问题，提供更广范围、更深层次的政策、人才、金融、法律、科技、数字化等全周期衍生服务，实现降低成本、增加收益、强化功能、赋能发展，从而形成全链条、全天候、全过程的政务服务新生态。它具有非法定性、自主选择性、系统集成性、精准定制性、数字牵引性等特征。①此定义参考了中共浙江省委全面深化改革委员会办公室的一份内部报告。“增值式”政务服务新趋向是因应营商环境发展导向转变的新命题。营商环境评估体系新理念、国家政务服务改革新指引、企业现实发展新需要以及地方政府改革新导向，对优化营商环境，培育和激发市场主体活力提出了新要求，政务服务因之需要探索新的发展方向。

（一）理念适配：营商环境评估新体系倡导了“减负增能”新理念

世界银行宜商环境评估体系的变化勾画了新的目标框架，倡导了“减负增能”新理念，提出了新的价值牵引。从2022年开始，世界银行开启了营商环境评估新体系，即宜商环境（Business Enabling Environment，简称BEE）评估体系，该体系按照企业全生命周期设计，分为10个一级指标，30个二级指标。BEE项目的目标是推动经济改革降低制度交易成本。BEE指标涉及企业开业、运营、关闭等环节，具体包括企业准入、劳动力、金融服务、企业破产等贯穿企业全生命周期的10个一级指标。而原有营商环境评估体系（Doing Business，简称DB）的10个一级指标分别是开办企业、办理施工许可证、登记财产、获得信贷、纳税、跨境贸易、办理破产、执行合同、获得电力、保护中小投资者。前后两个体系的一级指标尽管都是10个，但还是存在一些显著的变化，如表1所示。

表1 BEE体系和DB体系一级指标对比

从其演变来看，BEE体系既有吸收借鉴DB的成分，更有与时俱进的新变化，主要表现在三个方面：一是范围内容上予以拓展，如DB体系中只提及“获得电力”，而BEE体系中拓展为“公用事业连接”，除了用电外，还增加了用水用网的内容；再如DB体系中的“获得信贷”拓展为“金融服务”，除了获取信贷外，还新增了电子支付监管质量、绿色融资监管质量、获得贷款的难易程度和进行电子支付的难易程度等4部分内容；DB体系中的“跨境贸易”拓展为“国际贸易”，“国际贸易”下的二级指标中还新增了“电子商务”的内容。二是更精准地瞄准企业需求，如DB体系中的“执行合同”演变为BEE体系中的“争端解决”，就是针对商业争端解决久拖不决的现实困境而设计。三是新增了重要资源要素的成分，如新增“劳动力”指标，用以评估是否为企业获得劳动力提供良好的公共就业服务。

从BEE指标设计上看，在所有10类一级指标中对为企服务的营商环境提出了许多新的要求。一是企业准入指标中，特别强调以优化营商环境为企业创造有利条件，降低制度成本，增加就业与财富。如在开办企业环节，强调制度成本低、效率高、付费低的改革方向。同时，还强调以数字技术、电子政务和信息透明度来降低企业准入门槛，降低企业合规成本。二是经营地点指标中，涉及公共服务质量和信息透明度，也强调了在线服务的便利度和可用性，以及获得房产、环境相关许可证的时间和成本等。三是公用事业连接指标中，强调水电网等三大要素的获取成本与合规成本是公共服务水平的标志，从获得难易程度、时间成本、可靠性等方面予以考量。四是劳动力指标中，强调公共就业服务、雇佣劳动力的便利性等方面。五是金融服务指标中，强调通过网上银行、移动银行、电子货币和支付卡等形式进行电子支付所需的时间和成本以及获得贷款所需要的时间和成本。六是国际贸易指标中，强调简化贸易程序、降低合规成本，增强国际贸易公共服务的透明度，形成可预测性、简化、协调和标准化的高质量公共服务。七是纳税指标中，强调用于税务申报、支付和评估的电子系统以及通信基础设施、在线服务的可用性和质量，强调申报缴税时间，获得退税时间和税务审计时间以及解决税务纠纷的程序、机构、机制、争端解决的效率等。八是争端解决指标中，强调解决商业争端的便利性。九是促进市场竞争指标中，强调促进市场竞争的关键服务的效率，是否使用简化程序、缩短流程、简化合并审查、减轻企业负担等。十是企业破产指标中，强调破产司法程序的便利性，法院清算和重组程序的时间和成本，诉讼总成本、债权人和借款人产生的成本等方面。

从上述评估指标体系的演进可以看出，世界银行评估体系从营商环境到宜商环境的新变化主要着眼于提高企业办事便利度、减少企业负担、降低时间成本、提高解决问题的效率、促进资源获取与要素匹配、降低制度性成本、发挥数字赋能、提高公共服务质量等关键词。这些方面体现了营商生态的理念演化，即以便利企业为导向，围绕企业全生命周期，洞见企业需求，打造良好营商氛围，进而设计最优服务体系，以优质高效的政务服务促进企业发展。

我国借鉴世界银行标准并结合国情设计了相应的指标，更是体现了“减负”的理念和追求，营商环境改善也取得了不俗的成效。前几年世界银行营商环境评估中，我国位次显著上升的一项关键性的因素也是制度成本的降低，具体而言，包括信息搜集成本的降低、执行成本的降低以及心理成本的降低。［2］同时，我国评价指标也有部分内容为世界银行后来的BEE体系所借鉴，如用水、劳动力市场监管等指标。一系列的指标变化，也反映了优化营商环境追求降低企业成本、优化政府服务、破解问题短板的宗旨。［3］另外，从发展趋势看，国内外公认营商环境最佳的国家，如新西兰、新加坡等，也都着眼于通过简化审批流程、完善税收制度、采用信息化服务、打造“亲”“清”政商环境等措施以优化营商环境。［4］这些领先国家或地区的示范经验无不突出了营商环境“降成本、优服务、破短板”的发展理念。

与营商环境评估指标强调“降低成本”的理念一脉相承，BEE指标中还引入了数字化、环境可持续性、电子支付等新鲜元素，促进企业“增能”，宜商环境评估“减负增能”的价值导向更为凸显。从国内来看，国家层面的营商环境评价指标体系体现出围绕企业全生命周期“减负增能”的新理念。如国家发展和改革委员会营商环境评价指标体系在设计上围绕三个维度展开，即企业全生命周期、城市投资吸引力和城市高质量发展。从地方上看，不少地方营商环境评价也承袭了这一新的发展理念，如浙江营商环境评价主要分为五个维度：服务企业全生命周期、促进公平竞争、体现公正监管、优化服务供给、激发创新活力。［5］

总之，营商环境评价新指标围绕企业全生命周期，一切以企业需求为指引，这种变化反映出企业对政务服务的新需求，在“降低成本”理念的基础上对政务服务进一步提出“减负增能”新挑战，倒逼着政务服务理念重塑，即向主动、便利、效率、协同、精准、整合等服务理念的转型，政务服务迈向“增值式”成为时代之所需。

（二）政策牵引：国家“放管服”改革明确了“便企惠企”新指引

“放管服”改革开始重视“企业导向”。政务服务改革着力改变传统政务以供给为中心的思路，即注重政府内部行政原则、过程与程序管理的思路，逐步转向以需求为中心的思路，使政务服务供给从围绕政府权力“转”变为围绕群众需求“转”，从而促成其价值取向从以政府为中心向以群众为中心转变。［6］这种“用户中心”思维折射至企业服务中即是“企业中心”导向。从实践上看，近年来政务服务改革重心也逐步从关注个人维度向聚焦企业事项演变。随着一系列政务服务改革便民举措落地，群众办事“好办”“快办”“易办”已经蔚然成风，群众办事的便利化水平越来越高，政务服务工作的重点和难点开始转变为“企业视角”，即逐步转向如何为市场主体提供优质、高效、便利的服务，不断缩小营商环境制度供给与企业运营需求之间的差距，充分激发市场活力和社会创造力。［7］

一流营商环境成为新政策追求。党的十八大以来，我国持续深化“放管服”改革和数字政府建设，加快建设一流营商环境，激发市场主体活力。2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出了“放管服”改革的概念，强调简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下，旨在全面激发市场和社会发展活力。2016年国务院又进一步提出了创建一流国际营商环境，明确将优化营商环境作为“放管服”改革的重要内容和目标。至此，优化营商环境成为推进改革开放，增强国家竞争力，更好配置国际、国内资源的战略性举措。［8］2019年10月，国务院发布并于2020年1月1日实施的《优化营商环境条例》首次以行政法规的形式确定了优化营商环境的重要性。2019年10月底，党的十九届四中全会提出，要进一步深化“放管服”改革，将营商环境建设成为推进政府治理现代化的赋能机制。［9］2019年12月，中共中央、国务院下发的《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》进一步提出要营造“市场化、法治化、国际化”的营商环境。2020年5月，中共中央、国务院下发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调：“以一流营商环境建设为牵引持续优化政府服务”，对新时代优化营商环境提出了明确要求。［10］从地方上看，浙江“最多跑一次”改革、江苏“不见面审批”等改革也对优化营商环境提出了新要求。江苏省结合“放管服”改革于2019年1月发布了《加快推进“不见面审批（服务）”进一步优化营商环境的实施意见》，浙江省2020年8月出台《浙江省实施优化营商环境“10＋N”便利化行动方案（2．0版）》，2021年12月又出台《浙江省营商环境优化提升行动方案》。［11］由是观之，优化营商环境成为从中央到地方均十分强调的政务服务改革的重心，建设一流营商环境成为各地的新政策追求。

优化营商环境以激发企业活力。当前，优化营商环境成为“放管服”改革的重中之重，为各类市场主体创业兴业提供便利条件和制度保障，［12］形成巨大的制度红利，激发市场主体的活力，成为改革的新方向。尤其是2022年2月国务院下发的《关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出加快转变政府职能、深化“放管服”改革、持续优化营商环境。不断激发市场主体活力的核心要义在于去繁简苛。十年来，我国持续深化行政审批制度改革，大幅压减和调整行政审批事项，其中国务院部门行政许可事项已削减50%多。［13］各地区、各部门也不断探索创新，着眼于优化营商环境，出台了一大批深化“放管服”改革的政策措施，增强市场活力，促进发展和就业。从政策落地及实施效果看，主要体现为四个方面：市场准入方面，着眼于减审批减材料，准入门槛不断放宽；市场监管方面，着眼于规则公开透明，监管水平不断强化；服务中小企业方面，着眼于减负担激活力，服务力度不断加大；提升获得感方面，着眼于减环节压时限，市场主体获得感不断增强，营商环境显著提升。［14］

“三化协同”提升为企服务水平。《指导意见》提出：“进一步推进政务服务运行标准化、服务供给规范化、企业和群众办事便利化。”以标准化规范化便利化“三化协同”提升为企服务水平，成为政务服务改革新的发展方向。《指导意见》在“政务服务规范化”一章“规范审批服务”方面，提出建立限时办结机制、加强协同配合等要求。在“规范网上办事服务”方面，提出整合本级部门的各类政务服务移动端应用，创新在线导办帮办、智能客服等方式，深化政务服务“一网通办”，由网上可办向全程网办、好办易办转变；还提出规范政务服务线上线下融合发展等要求。在“政务服务便利化”一章，推进政务服务事项集成化办理，围绕企业从设立到注销的全生命周期，针对企业需求，实行跨部门、跨层级事项集成化办理，提供主题式、套餐式服务；为提升企业办事的效率和便捷性，推广“免证办”“就近办”“网上办、掌上办”，推行告知承诺制和容缺受理等。完善“一企一档”，规范和拓展二维码、数字名片等场景应用，提升智慧化精准化个性化服务水平。同时，便利服务进一步延伸，推进水电气热、电信、公证、法律援助等服务“一站办理”，开展延时错时服务等更多便利服务。

“减负增能”深化服务渐成共识。“放管服”改革主要从办事精简、数字政府、服务优化等三个方面降低营商过程中的制度成本。［15］近年来，国家“放管服”等改革开始重视营商环境建设，为企业提供优质高效的服务，有效实现企业“减负”。在此基础上，对服务企业的深度和内容均进行了相应的拓展。比如利用数字政府建设契机，通过“网上办”“掌上办”等赋能作用，以“免证办”“便捷办”等便利企业办事，提升办事效率。而且针对企业需求，围绕企业全生命周期，提供精准化个性化服务。同时，为企业提供资源匹配、要素供给等关键服务，并创新各种延伸服务为企业排忧解难，为企业“增能”。因此，以“减负增能”深化服务渐成共识，成为进一步改革的政策牵引，为进一步提供“增值式”服务指引了方向。

（三）需求驱动：企业生存与发展对营商环境提出了新要求

企业生存与发展对营商环境提出了新需求，成为“增值式”政务服务改革的内驱力。一般而言，政务能力对于民营企业面临的营商环境质量具有显著的正向影响，这种正向影响较为稳健，政务能力通过降低企业的行政负担，有效提升了营商环境质量。［16］尽管通过一系列举措，我国营商环境得到有效改善，但是营商环境改革永远在路上，针对企业不断涌现的新需求，营商环境仍有待不断优化提升。企业发展遇到的问题和短板是营商环境改革最应关注的需求和方向。

从需求角度分析营商环境改革方向，可以找出营商环境改革的内驱力。通过问卷调查可以比较直观地反映出企业发展的问题和短板。以H市为例，笔者参与了2022年全国工商联《万名企业评营商环境》调查H市企业问卷的分析，对参与调查的4999家民营企业反映的问题进行了初步把握。①以下有关内容是笔者对2022年全国工商联《万名企业评营商环境》调查中H市企业问卷所进行的分析。从内部看，企业对法治环境与政务环境的评价较高，对要素环境、市场环境与创新环境的评价相对靠后。从外部看，企业对H市各项环境的评价均高于全国和长三角地区平均水平，其中，要素环境中的“物流服务”，政务环境中的“网上办事便利”，创新环境中的“创新创业政策力度”优势突出。从政策的执行特别是企业办事来看，便利性还有提升的空间。虽然政务环境总体满意度很高，但工程建设项目审批的满意度排在108个项目的倒数第6；在政务环境提升中，“招投标公平性”“海关通关便利”和“企业注销难易”三项政务服务评价相对较低，表明这些政务服务存在短板，仍有较大改进余地，集约办事与部门协同仍有提升空间。在要素环境评价中，天然气、交通、土地和供热等服务得分较低。在108个营商环境评价的具体项目中，评价排名最后的10项中共有6项与人才和资金有关。

总体来看，H市营商环境比较集中的问题主要体现在资源不足、要素制约、企业帮扶和服务监管四个方面，即土地、用电、燃气、资金等直接生产资源存在不足，发展受限比较明显；人才、科技、知识产权等形成要素制约，不利于企业发展；融资贷款、税费减免、政策补贴等企业纾困帮扶力度仍需加大；办事效率、透明度、监管频次等服务监管还需完善。这些问题源自企业直接问卷，比较直观地反映了企业面临的主要难点和堵点问题，企业评价中提出的这些问题，具有一定代表性，对于以需求为导向的政务服务提出了新要求，为改革增强了内生动力。

在当前强调创新驱动，实现高质量发展背景之下，科技和人才的重要性更显突出。特别是民营企业科技人才大量缺乏，流失比较严重，［17］而且缺乏为中小企业创新搭建平台，也影响了科技主体创新发展活力。对于一个城市的营商环境来说，创新人才不足日益成为影响高质量发展的首要问题，创新人才服务也成为“增值式”政务服务改革的新内容。

（四）创新提质：政务服务“以改革促发展”新导向

国家层面，把做实做强做优实体经济作为主攻方向，引导市场主体增强发展信心，不断为经济高质量发展积蓄新动能。截至2023年1月，我国市场主体达1．7亿户，其中个体工商户1．14亿户，约占总量的2／3。［18］围绕稳市场主体保就业、激发市场主体活力，未来应着力优化营商环境，继续扩大市场准入，为企业雪中送炭，助力企业焕发生机。依靠创新提高发展质量，勇于改革创新，以改革增活力，化阻力为动力，变消极因素为积极因素，［19］体现了政务服务“以改革促发展”新导向。省市层面也在大力推行“以改革促发展”的战略部署。浙江省2023年初提出了3个“一号工程”，其中数字经济创新提质“一号发展工程”和营商环境优化提升“一号改革工程”关系密切，相互促进。数字经济创新提质“一号发展工程”即抓住数据这一关键要素，促进数据融合运用，提升数字经济实力。在H市，B区是建设的重点。该区在数据变资产、数据知识产权质押、数据安全流动上已有探索的基础上启动“中国数谷”建设，着眼于打造数据要素交易流通集聚地、数据要素服务生态样板区、应用场景示范区和要素治理创新引领区。［20］实施营商环境优化提升“一号改革工程”，加快打造营商环境最优省，健全具有浙江特色的营商环境评价指标体系，全面优化提升政务环境、法治环境、市场环境、生态环境、人文环境，加快打造营商环境最优省，培育世界一流企业，实现“以改革促发展”的战略目标。区级层面，B区作为高新区，发展的需求更旺盛，对优化营商环境，提升政务服务的要求更强烈。

二、“增值式”服务再造：政务服务如何有效提升营商环境（来自B区的经验）

营商环境追求市场化、法治化、国际化，政务服务恪守标准化、规范化、便利化，二者之间的联结则为“规范性”和“获得感”，［22］即分别从供给和需求的视角予以考察，政府部门提供政务服务从供给侧强调规范性水平，而企业获取政务服务则从需求端考察获得感状况。从营商环境优化视角来看，主要着眼于企业的需求，即政务服务围绕促进企业更好发展，破解企业生产经营、发展壮大过程中的难点堵点问题而予以改进。H市B区政务服务改革聚焦企业的获得感，通过主动服务、贴近服务、靠前服务，为企业节省时间和费用；通过无感服务、协同服务、集成服务为企业解烦忧；通过专属服务、代办服务、陪跑服务为企业省精力；通过要素对接、资源匹配为企业提供更广范围、更深层次的政策、法律、金融等全生命周期多元化增值服务，促进该区政务服务环境优化提升。

（一）从规范性向主动式拓展，为企业提供省事省力的贴近服务

创新贴近服务，助力企业节省时间成本。H市B区创新多种贴近服务，如持续完善企业服务专区，推广“移动审批车”进园区服务、在产业园区设立一站式企业服务窗口等。［23］B区推出的“移动审批”上门服务，制定涵盖9个部门54项上门服务清单，每半月开展一次常态化“移动审批”，为企业和群众提供订单式“家门口服务”。开设商事服务智能语音咨询系统和“社保易窗”视频连麦客服，为企业提供个性化、实时化的线上咨询服务。

推行无感式监测，主动推送相关服务。B区打通多部门经济数据库，通过实时监测企业的项目源获取、项目洽谈、评价、走访服务、资金兑现、绩效评估、产业协同等全流程工作，实现系统自动认定、自动评级，由企业申报变为政府主动服务。比如每年入选国家高新技术企业的“5050”企业自动上升评级，企业无须再提交相关材料，同时，资金申请通知主动提醒、主动触达。针对“申报政策时点多、维度广”的问题，B区人才办牵头建设科技人才孵化系统，接入财政税务、市场监管等数据，自动识别专利、社保、税收等多维度实时信息，积极构建服务模型，主动送服务。

（二）从片段式到全方位演化，为企业提供全程陪跑的暖心服务

H市B区早在2015年就首创“营商专员”（助企服务员）一对一服务，不仅为企业主动提供金融法律水电气讯、供需对接等相关企业服务，而且全方位帮助企业解决要素获取、政策获取、办事服务、诉求解决、权益保护、纠纷化解等方面的服务。［24］

B区进一步完善为企服务体系和方式，形成“三级代办”服务体系。2022年10月，该区专门在区政务服务中心创设“创新创业陪跑工作室”并设立区级、街道和社区、重点园区产业投资项目“三级代办”服务体系，网络化代办员为企业提供项目跟踪、各阶段业务咨询引导、协调代办等服务，为企业提供企业开办、产业投资等全链条集成式政务服务。一是以“陪跑”伴成长，解决企业发展中遇到的难点问题。聚焦自贸滨江区块建设，引进数字贸易数据出境安全评估有关服务内容，为企业提供涵盖数据出境合规政策法规分析、风险自评估引导等内容的线上线下一站式数据跨境咨询服务；设立全市首个“原产地签证陪跑工作室”，提供RCEP等原产地签证的政策咨询解答和18类签证自助打印服务等增值服务；聚焦江北安商稳商，建立“江北区块创新创业陪跑工作室”，为中小型科技企业和初创型企业提供政策咨询、项目代办等服务。二是以“陪跑”育项目，促进企业创新创业。建立首批由知识产权、科技和法律服务、税务事务等社会服务机构组成的“创新创业陪跑团”，10家陪跑团成员单位入驻江北办事大厅窗口为企业提供现场服务；做优项目帮办、代办服务，2023年累计推进10个代办项目，总投资额69．26亿元。①以上数据来自H市B区相关部门提供的数据。三是以“陪跑”解烦忧，为企业提供延伸服务。以陪跑中小型科技企业和初创型企业创新创业为主线，不断拓展“陪跑”增值服务机制。“5050”增值式服务不仅提供更广范围、更深层次的政策、人才、金融、法律、科技、数字化等全周期衍生服务，而且还延伸至安居康养、子女教育、交通出行等“关键小事”，通过专员服务机制与企业建立长期伙伴关系，同时也成为企业间合作纽带。

（三）从碎片化到集成式演进，为企业提供便利快捷的周到服务

H市B区通过探索集成服务，提高企业发展速度。一方面，推动企业投资审批制度改革，以集成改革提升投资项目便利度。H市不仅探索“最多评一次”改革，推广“多评合一”“统一评审”“核验合一”等服务模式，推进规划用地多验合一，而且全面推行区域评估制度，推进产业园区“规划环评＋项目环评”改革，还推进工程建设项目全程网办。H市B区以“拿地即开工”为切入点，在广立微项目建设上试点“总包模式”，即并联开展临水、临电等服务流程与审批流程，实现项目备案、用地规划和工程规划许可、消防设计审查、施工许可证等12项施工审批手续一天办结，实现13个工作日完成土地摘牌到施工审批备案手续，审批时限节省75%。①以上数据来自H市B区相关部门提供的数据。目前，该区已形成操作机制完善的滨江方案，获浙江省《竞跑者》刊登推广并获市领导肯定性批示，也被列入2023年度全市审管系统联动攻坚项目。B区针对“惠企政策看不全、弄不懂”的问题，整合人才、科技、经信、人社等多部门的服务事项，形成线上线下的联席会议制度，与重点企业长期保持沟通，了解企业动态和需求，以集成式的高质量方案帮助企业解决各种发展问题。

（四）从审批式向平台式发展，为企业提供资源匹配的连接服务

平台型政府是一种融合技术要素、治理功能和科层组织于一体的结构化、复合型组织形态，即以“重层嵌套”为其组织结构，以“科层为体、平台为用”为组织形态。B区以平台式政府深化“增值式”服务，通过信息连接、服务对接为企业开拓市场，通过延伸服务为企业营造氛围，通过资源对接、要素匹配为企业发展提供支撑。

智慧教育的市场发展价值 教育是立国之本。近年来，教育信息化推动教育现代化快速发展，从过去的数字化校园到现阶段的智慧教育，有具体数据显示，截至2020年，智慧教育的市场规模能够超过一万亿元，颇有市场前景。

强化要素服务，为企业创新创业添动力。H市在人才、金融、数据等创新创业要素方面，为企业提供全要素全链条保障服务，打出了一套数字“组合拳”：人才服务方面，迭代升级了“H市人才码”，提供的服务涵盖创新创业、出行、文旅、就医等各类需求，截至2022年底，已有100余万名人才领码，提供服务1000余万人次；金融服务方面，开发上线“H市e融”金融综合服务平台，发布了396款面向中小微企业的专属融资产品，累计撮合10万笔业务；数据要素供给方面，有序推进公共数据开放，已累计开放数据51亿条，数据集文件下载次数超1300万次。②以上数据来自H市B区相关部门提供的数据。B区针对“发展要素缺不得、慢不得”的问题，从科技人才创业需求出发定制服务框架，内容覆盖企业发展全要素，重点包括找场地、招人才、助研发、融资金、找贷款、链合作等六个方面，既为企业提供发展资助和政策咨询，也为企业接洽社会资源、筹集社会资金等。

匹配对接相关资源，拓宽企业合作渠道。B区针对科技人才创业企业急需产业链合作等难点痛点，促进产销对接、产才对接、产融合作、项目合作。以相似技术为切入口帮助企业寻找上下游和技术攻关合作方、共享平台资源，建立企业平台供应链目录，发布企业实验室、设备、产学研合作等需求，最大限度拓宽合作渠道。如在集成电路产业领域形成了上下游合作的良好态势，联芸科技聚焦固态硬盘控制芯片，行芯科技聚焦硅精度签核工具链，广立微专注于集成电路EDA软件与晶圆级电性测试设备，打破了集成电路产业多个领域长期被国外垄断的局面，实现了高质量的国产化替代。

（五）从电子化到数字化赋能，为企业提供顺畅通达的全周期服务

H市B区在推行基于电子营业执照建立市场主体身份验证体系、实现电子营业执照和许可证关联使用、试点电子营业执照和电子印章同步发放应用等电子化改革，在不断完善政务服务“一网通办”的基础上，通过数字进一步赋能，推进“一件事”“一类事”改革，为企业提供切实管用的数字化场景和全周期服务。

从“一件事”到“一类事”整合，为企业升级数字化服务场景。B区做实企业服务特色“一件事”。企业开办一件事，该区首创的会展报批“一件事”已上线浙江政务服务网，已复制推广至省内各地。同时，B区着力打造“一类事”服务场景。水电气外线工程联合审批已列入市级试点，探索水电气联合报装“一件事”向“一类事”转变。另外，不断强化政务服务数据归集分析，尤其是高频办理事项之间的关联性分析，围绕企业发展壮大不同阶段，梳理企业关注度高、办理频次高的热门服务事项，在企业“一件事”基础上，整合关联度高的事项为“一类事”服务场景，提供套餐式服务。

从临盆期提前到孕育期，创新企业全生命周期的前置服务。牢牢盯住产业链发展所需，将服务企业的生命周期从“初创期”“成长期”“成熟期”，提前到“孕育期”，主动发现潜在创业需求，实现了以高能级增值式服务赋能高质量发展。B区建设数字科技人才图谱，建立了创业就业人才主动发现、主动触达、主动服务的新模式。打通企查查、区经济主体大数据平台等数据库，自主构建人工智能研判算法，通过比对学历、经历、社保、知识产权等数据，鉴别人才专业水平和创业成功可能性，对人才创业综合实力精准画像，将橄榄枝抛给科技型高层次人才，开创性地把定向服务做在了企业“出生”前。

B区通过探索创新“增值式”政务服务，助力市场活力激发，促进高质量发展。2023年1－4月，全区新增企业7246家，位居全市第一；“上马石”企业e服务平台累计新增用户2000余人、访问人数3．8万余人次，入驻服务机构104家、银行19家，上架金融产品80款。同时，通过政务增值服务机制助力企业纾困解难、降低经营风险，大幅提升企业获得感。如2022年“移动审批车”累计服务群众和企业23车次，覆盖2500余人次；创新创业陪跑工作室通过为企业提供个性化、“一站式”咨询、代办、帮办等服务，截至2023年9月底向企业签发各类自贸协定原产地证书1．6万余份，涉及货值6．25亿元，帮助企业出口货物享受税收优惠636万元。助力高校毕业生高质量就业，新引进青年大学生6．9万人。①以上数据来自H市B区相关部门提供的数据。

实践表明，以“增值式”政务服务改革为企业减负增能，推进营商环境提升优化，是践行“以改革促发展”的重要方式。B区针对企业生产经营、发展壮大过程中的堵点难点问题，通过“五大转变”，以主动式服务、全方位服务、集成式服务、平台式服务和数字化服务，探索“增值式”政务服务改革，为企业提供精简高效、周到细致、舒心暖心、快捷精准、顺畅通达的服务并在更广范围、更深层次上拓展相应的政策、法律、金融等全生命周期多元化增值服务，以促进该区政务服务环境优化提升。2023年上半年，B区新增市场经营主体13601家，同比增长55．2%，新设企业数量全市第一。①以上数据来自H市B区相关部门提供的数据。

三、结构重塑与功能重组：“增值式”政务服务的实现路径

为进一步优化营商环境，需围绕企业全生命周期，从平台建设、政策供给、系统集成、要素保障、数字赋能、法治支撑等方面推进“增值式”政务服务，全面提升为企服务效能。

（一）打造企业服务平台，建立“增值式”服务体系

打造专门的企业服务平台，构建新型服务体系，实行政务服务结构重塑，是实现增值式政务服务的重要路径。对此，国内外已有一些可供借鉴的经验。如新西兰打造商业连接（Business Connect）数字服务平台，专门提供为企服务。由商业创新和就业部牵头，整合税务、运输、贸易、海关等多部门服务事项，打造统一的商业连接数字平台，使各级政府更好地简化服务程序、加强企业需求管理和跟踪服务。企业可以从这一专门的数字服务平台便捷获取多部门服务事项，申请一系列许可证和同意书。再如新加坡将国际企业发展局和标准、生产力与创新局合并，成立一个全面性、综合性、集成性的企业服务机构——新加坡企业发展局（Enterprise Singapore，ESG）。该局可为企业提供相关咨询，作为中介帮助企业与投资机构接洽筹集资金，帮助企业拓展海外业务，为企业提供津贴服务等。在爱尔兰，不仅成立产业发展局（IDA），还建立政府与企业长期合作伙伴机制与重点企业长期保持沟通，了解企业动态和需求，以高质量的方案和高效率的服务帮助企业解决问题。广东省致力于打造数字化集成服务平台，实现涉企服务线上个性化精准化办理。通过打造“粤商通”一站式服务应用，将分散在多地多部门的高频涉企服务集成到同一平台，围绕企业全生命周期，为企业提供开公司、办业务、找政策、提诉求、查信用、招人才、融资金、拓商机等主题特色服务。苏州也通过打造综合服务中心，推动企业全周期服务一平台联办。苏州市在苏州工业园区成立企业发展服务中心，整合政府及社会化服务资源，为企业提供综合政策服务、高层次人才服务、创新金融服务、资源赋能服务、诉求流转服务五大类特色服务，推出“上市苗圃工程”“园易融”“政企面对面”等品牌，打造“全覆盖、全过程、全功能、平台化、网络化、个性化”的企业综合服务平台。

（二）拓展政策供给，建立“增值式”服务清单体系

从服务内容方面“增值”，将企业服务内容拓展到要素获取、政策获取、办事服务、诉求解决、权益保护、纠纷化解等多个方面，解决企业发展面临的各类问题。如深圳市“深i企”平台上线政策、政务、诉求、公益服务4大功能版块，链接市区两级7800多项政务服务事项，企业服务实现“政策一站通、诉求一键提、业务一窗办、服务一网汇”。再如H市B区全量归集涉企政策、人才、金融、法律、科技、数字化等全周期增值服务，形成《增值服务清单》。该清单所涉企业服务范围相当广泛，涵盖企业全生命周期的15大类别，具体包含政策服务、项目服务、公共服务、产业服务、人才服务、科技服务、创业服务、知识产权服务、金融服务、自贸服务、法治服务、诉求和咨询服务、数字化服务、兜底服务和教育服务。每一大类下又分为若干具体增值服务项目，涉及服务内容达到67项之多，其中包含了不少具有本地特色的创新举措。如产业服务中就包含了会展报批“一件事”、一键找园、商事登记事项解读、小微查询、十链百场万企活动、沙龙活动等6项内容，每项内容都是近年来的创新举措；金融服务中，包含了找贷款、银税互动、企业创新积分、提供跨境电子缴税服务、“信用＋”服务等5项内容；知识产权服务中“知识产权质押融资服务”也属于地方创新；诉求和咨询服务中，包含问题解决、问题解答、推进新时代“枫桥式”税务分局（所）建设、推进咨询辅导办理一体化、创新创业陪跑团、企业诉求受理服务、导办帮办服务等项内容，其中“推进咨询辅导办理一体化”“创新创业陪跑团”也属于本地创新。为更好地做好“移动审批”等主动服务，还建立上门服务清单，如“移动审批”上门服务清单。在创业服务方面，还聚焦小微企业全生命周期面临的各类难点堵点，围绕政府服务、创业课堂、创业门诊等功能，为创业企业定制提供包括政策发布、市场要素、政企互动等内容的服务清单。这些清单内容的拓展既反映了该区企业的现实需求，又体现了作为高新区对企业创新创业的全面增值服务，不仅拓展了服务内容，为企业发展提供详细而全面的全周期服务，还增加了服务的深度，推动政务服务从便捷服务向增值服务迭代升级。拓展政策供给，建立“增值式”服务清单体系，是将增值服务拓宽做深做实的现实之举。

（三）强化系统集成，提升全周期增值服务效能

深入推进企业全生命周期相关政务服务事项“一件事一次办”。围绕企业从开办到注销全生命周期的重要阶段，梳理集成同一阶段内需要到政府部门、公用企事业单位和服务机构办理的多个单一政务服务事项，为企业提供开办、工程建设、生产经营、惠企政策兑现、员工录用、不动产登记、注销等集成化办理服务，提高办事效率，降低办事成本。

进一步扩大“一件事”改革范围，深入推进检验检测“一件事”综合集成改革。加强事前审批、事中监测、事后监管、公共服务等全链条全领域管理；加强“企业简易注销”“招标投标”“员工录用”“灵活就业”等“一件事”业务协同。持续推进惠企政策“一站直达”、融资信贷“一键授信”、人才保障“一码通服”、信用执法“一体监管”等应用体系建设，开展公路水路运输全生命周期数智政务改革；构建项目“全生命周期”闭环推进机制，整合优化数字化管理服务平台，实现项目盯引、签约、拿地、立项、开工、入统、竣工、投产、达产工作闭环管理。

对照世界银行宜商环境评估新体系，打造“一类事”服务场景。强化政务服务数据归集分析，尤其是高频办理事项之间的关联性分析，针对企业发展的不同阶段，梳理企业关注度高、办理频次高的热门服务事项，在企业“一件事”基础上整合关联度高的事项为“一类事”服务场景，提供套餐式服务。特别是对标世界银行营商环境评估新体系，分析研究企业全生命周期10类政务服务诉求，优化提升“一类事”服务场景，以系统集成提升便企惠企功能。

（四）加强要素保障，拓展资源全链条供给功能

要素资源保障方面，加强企业生产经营急需的能源、资金、土地、人才、数据等资源要素配置方面的保障服务，全力做好生产要素全链条供给。降低能源方面使用成本，以深化审批制度改革为着力点，保障市场主体依法平等使用各类生产要素和公共服务资源。针对用电、燃气的价格偏贵的现状，适当降低能源类（电力、蒸汽、天然气）的使用成本并加强水电气等基本要素的保障，进一步激发市场主体活力，提升企业竞争优势。

加大融资支持力度，合理减负降税。降低融资利率成本和延长信贷期限，税务部门与社保部门继续加大对企业的降费减税力度，规范政府服务性收费。在用工与金融上加大对小微企业的支持力度，提高补贴政策和人才落户等相关优惠政策的知晓度与办理的便利性，以数字化赋能流程完善，以税金、政府采购订单为抵押的融资模式缓解小微企业融资慢、融资难、融资贵问题。可借鉴广州市南沙区经验，加快金融资源聚集，以开展跨境贸易投资高水平开放试点、建设重大金融平台、完善信易贷融资平台功能为核心，加强金融资本聚集能力。

土地方面，开展优质产业空间供给试点。及时解决企业多年来尚未解决的用地指标问题，政府对企业用地申请按情况适当灵活放宽政策。可借鉴深圳市“定制化设计＋低成本开发＋高质量建设＋准成本提供”的模式，开展优质产业空间供给试点，解决土地成本高、供需对接不畅的问题。

加强人才服务，缓解企业人才困境。一是加强人才引进工作。在企业制定人才招聘相关政策时给予相应的补贴和帮助，提升人才保障性福利政策，加强企业人才引荐与科技指导。特别是加快高科技人才、新型复合人才、技能型人才的引进政策力度，增加高技能人才数量。二是加强人才培训。为不同行业的人才需求提供专业培训，对相应行业的发展方向明确指引，避免企业走弯路；免费派驻专业人才进入新设立公司指导及培训。三是创新人才使用机制。加强人才资源共享，在高端人才引进和使用上给予更大的政策福利和平台提供，税费缴纳给予更多的优惠政策。四是探索职业资格认定新标准，创新民营企业人才职称评审。另外，在不直接涉及公共安全和人民群众生命健康、风险可控的领域，探索制定部分境外职业资格认可目录；制定外籍“高精尖缺”人才地方认定标准，加大外籍高层次人才引进力度。

数据方面，加快培育数据要素市场，促进数据要素市场化配置。可借鉴北京、上海、广州等地经验，不断推动建立数据交易机构，搭建安全可信流通数据交易平台，促进实质性交易；推动跨境数据安全有序流动，探索数据交易配套体制机制。探索数据要素市场配置机制，比如开展数据资产入表试点，探索数据要素价格形成机制。强化数据资源与产业需求对接，实现供需双赢，可借鉴B区加强“中国数谷”与“中国信息安全谷”“中国视谷”联动建设的经验，全面打造高水平数字产业生态。同时，为企业提供更好的发展平台。政府协助企业参加各种展销会、交易会，组织会员出国考察访问，帮助会员开拓国内、国际市场。审慎监管、创新容错，打造适合小微企业的创新平台、载体与生态。加大财税与金融政策支持创新的力度，实现创新要素的高效配置，深化知识产权集成改革，创新科技成果运营转化机制。

（五）深化数字赋能，增强全时空为企服务能力

创新全时空方式，提升企业服务便捷度。继续深化“放管服”改革，巩固和拓展“最多跑一次”改革成果，进一步提升企业全生命周期办事的便利化程度，提升网上办事的体验与便利度。简化相关部门办事流程，提高政务大厅办事效率。进一步完善“最多跑一次”，增加线上可办理事项，提升线上办理便利度。一是深入推进就近办、网上办、掌上办、免证办、自助办，提升企业办事便利度。可借鉴上海打造24小时“不打烊”服务专区的经验，实现PC端、大厅端、移动端、自助端的“四端”联动，推动便利服务跨时间跨地域共享。二是推进现代社区网点能级提升。可借鉴H市B区经验，梳理下放179个街社可办事项清单，在街道、社区布设“远程帮办服务机”，提升“15分钟公共服务圈”能级。①以上数据来自H市B区相关部门提供的数据。

创新智慧化服务方式，提升企业办事获得感。智慧化服务方式主要体现为六个方面。一是“一照通办”。通过数字赋能，H市率先在全国实现21个部门的251项企业办事事项，凭营业执照“一照通办”，共计减少企业申报材料753件，精简率达41．57%。②以上数据来自H市B区相关部门提供的数据。二是便捷速办。推行数字化、智能化、精细化出口退税服务，加快出口退税事项全环节办理速度。三是无感智办。通过加快建设“掌上办事之城”，以“零纸质、零人工、零时限、零次跑”为目标，拓展更多“免申即享”“无感智办”“一键联办”的应用场景。四是信用替代。通过共享市场监管、消防安全、医疗保障、生态环境等15个领域相关监管信息，企业信用报告（无违法违规证明）实现在线“一键”申请。五是容缺办。推行告知承诺制和容缺受理服务模式，明确承诺的具体内容、要求以及违反承诺应承担的法律责任。六是精准办。完善“一企一档”，规范和拓展“企业码”、数字名片等场景应用，实现个性化精准服务。

（六）加强法治支撑，提升企业权益保障能力

法治是最好的营商环境。在企业监管上，实行有限而有效的监督管理，避免形式主义和扰企式监管。一是减少对微观经济的过多行政干预。完善轻微违法行为不予处罚和减轻处罚清单，最大限度减少执法司法活动对企业正常生产经营的影响。二是推行“综合查一次”执法。以推进行政执法体制改革为着力点，规范行政执法裁量权，深化“大综合一体化”行政执法改革，优化综合执法、专业执法范围，探索构建监管执法衔接机制，推广“综合查一次”执法模式，开展联合执法检查，减少重复执法。三是提升监管的有效性。利用数字化手段，实行全生命周期监管，公司注册变更信息网上操作能全国统一，深化“互联网＋”监管，完善“沙盒监管”、触发式监管等方式，实现“双随机、一公开”监管常态化。［25］

完善法治保障，为宜商环境打造提供坚实支撑。一是加大司法支持力度，维护企业合法权益。加大知识产权激励制度和保护力度，维护企业合法利益，特别是为中小微企业提供其所急需的知识产权维权援助、法律援助、代理援助等基础性公共服务。可借鉴H市经验，实施更加严格的知识产权保护，健全知识产权纠纷多元化解决机制，建设H市知识产权诉调中心，构建集快速受理、审查、授权、确权和维权于一体的知识产权保护公共服务体系。［26］二是强化“信用＋监管”，进一步完善信用体系建设。加强社会信用体系建设，构建以综合信用评价为基础、以行业信用评价为依据、以分类监管为手段的分级分类监管机制。加强经营信用信息动态维护与信用信息的共享，加大信用示范企业培育力度。三是打击诈骗，树立诚信经营市场氛围。公安部门要加强打击诈骗，加大对涉企诈骗案件的侦破力度，对涉企诈骗案件，提高司法部门的处理效率。