城乡规划建设与土地管理的策略探讨

文／牛成德 安徽国图勘测规划有限公司 安徽阜阳 236000

引言：

近年来,我国经济发展水平不断提高与城市化进程不断加快之间存在密切关系。具体而言,我国的城市化发展道路与西方发达国家的城市化发展道路存在很大差异。西方发达国家人口数量少,先完成工业化建设,后推动城市化发展；我国人口数量多,先完成城市化建设,后推动工业化发展。因此,在城市化和工业体系逐渐成熟后,我国可开发利用的土地资源大幅度减少,相关部门需要探索土地利用转型的路径,制订更加优质的土地资源管理方案。

1.概述

1.1 城乡规划建设中土地管理的重要性

从字面上理解，城乡规划建设可以被看作城市规划建设与乡村规划建设的整合，不过这种整合并非机械性的，而是相互协调性的、有机性的，以达到城乡统筹、同步建设和发展的目的。城乡规划建设具体是在地方政府及相关职能部门的领导下，对区域内的所有资源，包括但不限于产业、市场经济、自然生态、人文以及水文地理等，进行开发利用，以提高城乡建设、发展水平，消除城乡二元化差异[1]。城乡规划建设的意义重大，对未来较长一段时间城乡发展都有直接的影响，需要兼顾战略性、综合性和全局性。无论城乡规划建设涉及哪些资源的开发利用，都离不开一项基础要素，那就是土地资源。从根本上讲，城乡规划建设的所有行动、所有资源，都必须依附于土地资源。如果在城乡规划建设中，对土地资源的使用不合理，就必然使得城乡规划建设陷入困境，不仅区域内群众的生活、生产秩序会受到影响，经济难以发展，同时还会损害地方的人文及自然生态，不利于城乡长远发展。要想防止此类情况发生，在城乡规划建设中，必须落实土地科学管理，确保土地资源能够得到最为高效、合理地利用。

1.2 土地利用理论依据

1.2.1 土地效率利用论

效率利用通常是指稀缺资源利用后达到的最大收益。如果土地资源并不稀缺,那么土地当前的利用率是否达到最大值对整个社会的发展不会产生决定性影响。在土地资源处于稀缺状态下,只有当边际收益与边际成本相等时,方可实现土地资源配置的最优化[2]。

1.2.2 极限增长论

地球的“有限特征”包括总量和通量。前者是指地球上环境与自然资源的总体存量；后者是指社会经济体系下的资源流动量,包括自然资源的开采量、利用率等。现阶段,人们需要认识到土地利用方式出现问题的根本原因是,土地资源及自然资源的开采速度已经在一定程度上超过了自然资源的恢复及更新速度。

1.2.3 可持续发展能力建设论

在不断提高可持续发展能力的过程中,相关部门应该充分考虑资源环境容量以及社会财富这两个因素。具体而言,只有将资源消耗以及自然环境破坏控制在一定范围内,人类社会才能持续发展。特别是一些不可再生资源（以矿产资源为主）的消耗速率应控制在最低水平。从财富角度来看,发展的目的是增加财富,但发展必然消耗资源。在这个过程中,社会财富总量不能降低,否则社会发展速度便会下降。因此,只有人造资本、自然资本之和保持恒定（或增加）,发展才具有可持续性。

2.城乡规划与土地规划管理的矛盾

2.1 建设用地分散与集中布局

不管是城乡规划还是土地资源利用，土地资源集约化都是人们关注的重点。在对土地进行管理的过程中，更多的乡村人口集中到工业园区或者城市当中[3]。而集约化的布局大多出现在开发区或者是经济水平较高的城镇上，分散布局则是能够更好的满足社会群众的主体需求，在处理城乡规划与土地管理关系的过程当中更加推荐使用集约化分布模式。但是现阶段土地资源的利用以及城市建设布局规划与城市建设相比更加复杂，主要是因为土地资源再利用的过程中，需要保留众多的乡村、城镇等。土地资源规划的图纸是非常重要的规划依据，而分散式布局并不利于空间的集聚。在城市规划的过程当中，政府与外围产业更加关注自己的利益，忽视了对乡村经济的发展，这样就导致乡镇人民经济水平不高，加剧了城乡规划与土地管理之间的矛盾。

2.2 忽视了土地资源问题

在城乡规划建设与发展的过程当中，首先人们会充分考虑到土地资源的利用问题，该问题会直接影响到城乡规划与土地管理之间的关系，只有加强对土地资源利用的重视，才能够更好的控制环境污染与破坏的问题。但是房地产事业的快速发展，并没有加强对土地资源利用效率的考量，仅仅是促进了房地产企业的发展。在房地产建设的过程当中并没有加强对土地资源利用效率与周围气候等因素的考量，这样就降低了土地资源的利用率，同时还影响到了周边的生态环境[4]。

3.城乡土地利用影响因素

3.1 社会经济发展状况影响

首先，随着城乡经济发展水平的不断提升，城乡房价和产业的发展带动土地价格上涨，科技水平提升，产业和人才聚集，知识溢出作用加强，土地效益明显提升。但是在城乡化发展初期，环境污染问题导致土地效益下降，随着经济进入到高质量发展阶段，这一问题会有所缓解。其次，城市化会带动人口规模上升，导致对城乡土地的需求不断增大，提升土地利用强度，增加土地经济效益。在过度聚集下，也会造成城乡环境污染等问题，产生拥挤效应。人口规模增大还会促进产业分工，进一步激发城乡的集聚和扩散功能，促进交通业的发达，带动周边城乡经济带发展。最后，城乡经济发展带动产业结构升级，形成产业聚集效应，各种商业和公益用地面积不断增加，比如工厂、住宅、公园、基础设施服务、医院、体育场馆、娱乐场所、道路等，这会造成劳动力成本提升和土地价格上涨。随着聚集到一定程度，同样会产生拥挤效应，需要对城乡土地优化布局[5]。

3.2 政策方面影响

首先，随着对外开放和国际贸易的不断增加，对当地经济发展有显著的促进作用。不但促进了产业结构升级，带动了就业，而且也引进了先进的人才和技术。在此背景下，土地利用效益能够得到显著提升，比如外资企业在华建厂，不仅能够提升土地价格，也带动了周边产业兴旺。但是，发达国家低端产业转移也会造成城乡污染等问题，导致土地资源浪费和生态效益下降。其次，土地财政会造成政府依赖土地经济，从而不断推高房价和地价，这制约了居民的消费，集聚了金融风险的发生。同时，也会造成土地结构扭曲与资源配置扭曲，比如原本应该作为生态和农业用地的土地成为商业用地，影响土地利用的可持续发展。一旦土地财政难以为继，就会产生大量烂尾工程，不仅造成恶劣的社会影响，也加剧了资源浪费和环境污染。最后，土地增值的思维会造成土地溢价，让社会大众产生投机心理。这一方面会推动经济繁荣，另一方面也积累风险和泡沫。在各个开发区建设中有明显趋势，土地商业化利用成为首选，影响了社会效益和经济效益。在这种模式下，政府环境规制手段会影响土地经济效益的提升，造成经济发展和生态效益之间的矛盾。

3.3 土地经济影响

在土地经济模式主导下，大城市人口、产业和基础设施集聚，出现拥挤效应，土地溢价明显，甚至产生泡沫。比如北上广深的房价已经高到一个非常离谱的程度，在城乡中心地带，地价都超过了每平方米数万元。而城乡人口外流，土地价格急剧下滑，如鹤岗等地一套房产的价格甚至低到2 万元，每平不足几百元。这造成了城乡之间土地产出不平衡，没有形成带动效应。

4.城乡规划建设与土地管理的措施和路径

4.1 完善城乡规划设计

在城乡规划发展的过程当中，部分村镇也会开展建设工程来有效提升村镇的经济水平。但是，在农村工程建设发展的过程当中，需要具有一定的谨慎性，通常情况下，农村内部建设会使用多种策略同步配合的措施，这样能够更好的提高土地资源的合理利用。同时还可以改善城乡建设的关系，改变农村发展过程当中的各项资源紧缺的问题，更好的实现经济的进一步发展。在城乡建设的过程当中，需要根据农村的实际情况，在保证不破坏原有土地面积的基础上，最大化的提升土地资源的利用效率，对农民的居住区进行集中管理，改善农民的居住环境。这样不仅可以为农民耕地，提供更好的保障，同时还可以减少农村发展过程当中与土地管理之间的各项矛盾，缓解生产压力。在农村内部改善的过程当中，可以更好的提升农民的生活质量，并且提高农民的精神文化与生活水平。另外在土地规划建设的过程当中，还可以对新区进行扩展，并且对旧城进行改造。在对新区进行扩展的过程当中，需要充分协调好新区规划与旧城改造的关系，全方面掌握城乡规划发展的实际情况，对土地资源进行合理的控制与利用，在各项政策实施之前，还应该区分土地发展的重点以及类型[6]。

4.2 完善土地结构，增强土地资源利用率

城乡规划建设工作首先要做好土地管理，在土地管理上要完善土地的结构，提升土地资源的利用率。针对当前许多地区在土地资源管理上出现的土地结构不均衡等相关的问题，管理人员可以采用优化的手段来促进土地结构的完善，保证不同类型的土地资源得到有效地维护和管理，促进地区土地资源的有序发展。在土地结构的管理以及土地规划方面常常出现耕地资源被占用的问题，为此相关部门要严格按照法律法规的要求，规范土地的使用，把握耕地红线，防止滥用耕地的行为，提升森林资源的覆盖率。部分地区为了促进城市的发展，在建筑用地的审批上存在不严格的情况，相关部门要加强监督管理，无论任何类型的用地都需要做好审批与管理工作，要提前进行规划，按照城乡发展建设规划的编制来合理使用土地资源，从而确保土地资源得到高效的利用。城乡规划建设工作应做好科学的编制和管理，满足相关规定和要求。

4.3 增强土地管理人员的综合素质水平

土地管理具有较强的复杂性和系统性，因此需要相关的技术人员大力支持，从而推进土地开发工作有序推进。为此要打造一支高素质的土地管理人才队伍，加大对城乡规划建设团队中人才的培训管理，增强他们的法律法规意识以及专业管理意识。组织管理人员到先进的单位学习管理经验，邀请专家来进行城乡规划建设的指导，确保土地资源利用率的提升，增强土地管理的效率。在管理人员的综合素质培训管理方面，应明确贯彻落实《土地法》《城乡规划法》《环境保护法》等相关要求，制定城市规划管理的有效措施，保证城市环境得到改善。城乡建设要充分结合区域的自然生态环境特点，注重植被、水域、自然景观的保护，确保城市园林、绿地以及风景名胜区的建设满足实际的需要[7]。城乡建筑物的建设要结合区域的城市规划法来推进，管理人才也应注意提高自身的法律法规意识，了解国家关于城市规划的相关要求，从而全面推动城市管理水平的有效提升。

4.4 重视生态指导，突出生态效益

第一，基于资源阈值控制土地规模。在传统的土地管理思路中，根据城市人口增长趋势进行土地利用规划，确定建设用地，从而把控土地规模，但这种土地管理理念尚未融入生态规划理念，忽视环境承载力、土地资源阈值。因此，为切实发挥出土地利用规划在城市土地管理中的作用，应结合生态规划理念，提高对资源阈值的重视程度，将土地承载力、环境承载力、生态足迹作为土地利用规划的基本依据，通过资源阈值生态化分析，判断城市所能容纳的人口数量，在当地土地资源阈值范围内规划城市人口规模，进一步控制土地规模。

第二，基于生态安全选择用地布局。建设用地选择是城市建设的核心任务之一，是城市土地管理的重要内容，在传统的城市土地规划体系中，更为看重的是工程技术属性及土地经济，并以此为依据构建城市建设用地布局，忽视城市生态安全保护。在新时代背景下，城市建设愈发强调生态效益，基于城市土地管理而展开土地利用规划时，应转变原有的规划思路，注重生态保护和低碳发展，从生态安全角度出发，构建城市建设用地布局，将高生态敏感度的耕地、水域、生态涵养地作为土地利用规划首要考虑的条件，进而确保城市建设用地不会与高生态敏感度用地产生冲突。在此基础上做好建设用地评价工作，从社会经济、科学技术、自然生态3 个角度对城市建设用地进行评价，同时引入遥感（RS）、全球定位系统（GPS）和地理信息系统（GIS）等现代化技术，科学合理地完成城市建设用地的选择，为构建生态友好型城市奠定基础。

第三，基于地形地貌确定功能格局。在传统城市土地管理理念中，从生活、工作的角度划分城市功能区格局，忽视了城市功能区的生态价值。此外，传统城市土地管理与规划过程中尤为看重结构空间的完整性与连续性，用于保障城市片区规模，以便形成集聚效应，但部分城市内存在水系、山林等资源，具有丘陵、山地、海岸等地形地貌，在传统城市土地管理思路下，忽视了该类自然资源的利用。因此，为保障土地利用规划效果，应以生态规划理念为基础，重视城市内部地形地貌特征，遵循“因地制宜”的原则确定城市功能格局，尽可能保留原有生态功能，顺应现有地形地貌展开土地利用规划。

4.5 完善革新土地资源管理制度

我国社会及经济发展十分迅速，目前已经进入了城乡发展的关键转型阶段，此背景下土地作为人们社会活动和经济活动开展的重要载体，传统用地模式的弊端逐渐凸显，已经不能够满足现阶段发展的需求，因此土地资源诸多矛盾也是日益加剧。现阶段，我国城镇化以及工业化发展迅猛，随之而来的建设用地需求持续增加，这也使农用地朝着非农化发展，进而带来城镇及农村地区土地出现低效利用的情况。在城乡发展转型阶段，我国农地的非农化、宅基地的空废化、农地经营的细碎化等现象将持续且长期存在，这使土地利用的机制和用地模式等都要积极转型。在土地管理机制和制度的转型中，需要关注土地的征用、土地的财政获取、土地浪费等方面的问题，做好土地规划制度、产权制度和征地制度等一系列管理制度的改革与完善，借助制度规范和要求约束推动和深化我国城乡的转型发展。

4.6 构建土地管理利用回馈体系

土地利用转型和土地资源管理存在密切关系，想要实现两者协同发展，需要做好它们回馈体系的构建。在它们的发展中，一般主要集中于自然系统、经济系统、管理系统这三个方面，回馈体系的建立也要关注这些方面的相互作用和影响。当社会和经济发生变革时，驱动土地利用的转型并存在资源环境的效应，进而会导致自然系统发生影响，常见负面影响，此时要求自然系统面对灾害以及土地资源退化情况借助反馈方式推动土地利用的转型；当地表区域的自然环境发生变化，如资源衰竭、环境退化等问题，管理系统能够借助土地资源的管理相关法规制度、政策等对土地使用者的主体群体行为进行影响，并能够以土地资源工程的相关技术措施开展管理工作，并对土地利用的经济系统产生作用，进而通过调控手段实现土地利用的转型推动；最后管理部门结合管控技术措施产生的社会和经济效应进行管控手段的调整，就能够更好促进土地利用的转型符合预期要求的标准。

4.7 “差别化供地”政策的实施

差别化供地是指在土地供给价格、面积等方面,对不同行业实行不同的政策。针对创新型产业用地,相关部门应在确保面积供应充足的同时,在价格方面予以优惠。针对高耗能产业用地,在价格方面,相关部门不应实行优惠政策。在无正当理由的情况下,相关部门应保证高耗能产业用地现有面积不变或适当缩减。当前,互联网电商行业蓬勃发展带动了物流业的飞速发展,能够创造较多的就业岗位。然而,仓储设施、配送中心、转运中心、物流园区的建设需要大面积的土地及大量的资金支持。因此,相关部门需要加大对物流业的扶持力度,为其优先提供用地。

结语：

在城乡规划建设过程当中，土地管理具有突出的重要性，应认清其二者之间的关系，同步开展好相关工作。特别要客观分析城乡规划建设中土地管理存在的问题与不足，以便采取针对性的改进、完善措施，从而提高城乡规划建设中土地管理的科学性，保证城乡建设、统筹发展取得最佳的综合效益。