国土空间规划背景下的城市更新规划研究
——以广州市增城区为例

文／韦桂妮 广州市城市规划勘测设计研究院 广东广州 510060

引言：

2019 年，中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18 号文，以下简称“18 号文”），提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等多项空间规划融合统一，建立“五级三类”的国土空间规划体系并监督实施。在国土空间规划体制改革后，面向存量用地再开发的城市更新是资源环境紧约束背景下国土空间开发保护的主要措施和城市建设的主战场。2020 年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。城市更新首次出现在国民经济和社会发展五年规划中，上升为重要的国家战略。然而进入国土空间规划的新时期，各个地方的城市更新规划仍缺乏明晰规划思路，城市更新项目实施效果不理想。为此，应寻求科学有效的城市更新路径，推动存量空间资源得到高效利用，支撑城市发展建设。

1.国土空间规划背景下城市更新规划的特征

第一，规划体系层级化。18 号文明确提出建立国土空间规划的“五级三类”体系，“五级”是对应我国的行政管理体系分五个层级，“三类”包括总体规划、详细规划和相关的专项规划。随着国土空间规划体系的不断完善，城市更新规划的规划体系也不断丰富和拓展，并充分衔接国土空间规划体系。城市更新应以国土空间总体规划提出的总体目标为引领，明确更新重点方向。以专项规划为指引构建城市更新的路径和更新机制[1]。同时充分衔接作为实施性安排的详细规划，将城市更新的各项目标、指标和要求通过详细规划传导和落实，将城市更新纳入国土空间详细规划的“一张图”，坚持强化规划引领和刚性管控。通过与国土空间的规划体系相互衔接，明确规划传导机制，逐级落实规划意图，确保城市更新不变形走样，实现纵向推进城市更新工作。

第二，规划目标多维度。新时期的城市更新需要从经济发展、社会效益、文化传承等诸多维度出发，明确城市更新需求，围绕实际需求设定更新规划目标。例如，在经济发展维度以提高建设用地利用效率、扶持产业发展作为规划目标，在社会效益维度以提高公共服务质量与改善人居环境作为规划目标，在文化传承维度以保护历史文化遗产、创新地域文化传承载体作为规划目标。

第三，规划方法协商式。面对存量更新地区错综复杂的土地、空间和既有权属利益关系，需要合实际情况，组织地方政府、企业、原权利主体多方进行沟通协商，通过持续性的“社会治理+空间治理”推动更新项目的开展，从而在满足国土空间规划管控要求的前提下，制定切实可行的城市更新规划方案[2]。

2.广州市增城区城市更新的现状

广州市增城区地处广东省中部，粤港澳大湾区东北部，地处广州都市圈、深圳都市圈两大都市圈交汇处，西距广州市中心60 公里，毗邻莞深惠，北依九连山脉和罗浮山脉，南临东江入海口，是全国著名的荔枝之乡、丝苗米之乡、牛仔服装名城，广州东部重镇之一。2022 年增城区实现地区生产总值1325.27 亿元，常住人口155.04 万人，位列全市第七。多年来，增城区坚持先进制造业和现代服务业“双轮驱动”战略，经济发展水平不断提升，以城市更新为重要抓手推动城市面貌显著改善。然而在区域格局不断变化的背景下，增城区也面临着诸多挑战。

2.1 城乡存量建设用地低效混杂

改革开放后，增城依靠区位和交通优势吸引来自香港的资金和技术，以村集体为基本单元，利用廉价土地和大量外来劳动力发展“三来一补”产业和乡镇企业，形成了“农村社区工业化”的道路。在这样的背景下，增城区的城镇和乡村呈现出“摊大饼”式的外延扩张空间利用模式，用地效率较低。

受现状自然地形地貌、河流水系的影响，增城区的城、镇、村犬牙交错，呈现出城乡融合地区土地利用混合性和多样性的典型特征。增城区的城镇和乡村、乡村与乡村彼此之间黏连，产业与居住空间交错混杂，沿着广汕公路、荔新公路、新新公路等主要的交通走廊蔓延，生态、生产、生活空间混杂。2021 年增城区现状城乡建设用地面积23056.12 公顷，现状城乡建设用地中，城市用地3886.99 公顷，占城乡建设用地16.86%，建制镇用地12073.22 公顷，占城乡建设用地52.36%，村庄用地7095.91 公顷，占城乡建设用地30.78%，建制镇和村庄建设用地占比超过82%。

此外，全区工业园区遍地开花，新塘、仙村、宁西新增大量工业用地、增城经济技术开发区国家级新区正在加快推进建设。除荔湖街道、派潭镇、小楼镇、正果镇外，各乡镇都建有或正在建设工业园区，整体规模较小、布局零散，建设用地较为粗放，土地利用集约程度不高。

2.2 推动完善城市更新的体制机制

为推动全区的城市更新工作，增城区出台了多项政策文件，如《增城区有序推进旧村全面改造工作的实施意见》、《广州市增城区人民政府办公室关于印发增城区深化城市更新工作推进高质量发展实施细则的通知》等支持全区城市更新工作。同时出台了《增城区城市更新工作领导小组议事规则（试行）》，进一步优化审批程序，强化控制城市更新规模及节奏，有序推进旧村、旧厂、村镇工业集聚区的更新改造。目前已批复5 个旧村项目实施方案批复（2个全面改造、3 个综合整治），启动4 个安置区建设。同时探索多种城市更新路径，以政府主导开展的“储改结合”湖中村城中村改造项目是全市首个政府和区属国企联合的储改结合项目[3]。

2.3 成片推进存量低效工业用地改造

在广东省明确“制造业当家”、广州市强调“产业第一，制造业立市”的发展格局下，增城区提出“制造业强区、质量强区”战略，为产业高质量发展腾空间、造环境，积极推进存量低效工业用地的更新改造。2022 年，增城区系统有序推进全区村镇工业集聚区整治提升工作，目前仙村镇上境村项目成为全市首个用地批复、挂牌出让和动工建设的试点项目。

2.4 有序推动老旧城区、老旧社区微改造

2015 年广州市颁布《广州市城市更新办法》，创新性地提出“微改造”的更新方式，指的是在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施城市更新。

增城区按照全市统一部署持续推进老旧小区微改造工作，通过微改造补齐民生短板。针对原增城糖纸厂和周边散落民居进行整合开发，建设成为1978 电影小镇微改造项目，打造成以影视产业为基础，集文化创意、休闲旅游为一体的特色小镇。在“十四五”期间，增城区计划实施15 个老旧小区微改造项目，总投资预算超过8000 万元，预计惠及1700 多户家庭、5000 多居民。

3.广州市增城区城市更新面临的困难

3.1 缺乏整体统筹：以市场主体投资为主

目前大部分城市更新项目以社会资本为主，各个旧村改造项目之间、与国有旧厂改造项目、微改造项目之间“各自为政”，与城市发展战略、产业发展布局、基础设施和公共服务设施配套缺乏衔接，缺乏从全区层面对更新改造项目总体规划的引导，出现改造功能单一、城市配套服务功能跟不上、综合效益不足的情况。无法通过成片整合的混合改造，实现片区的整体功能提升[4]。

3.2 实施效果不佳：就项目论项目、单个项目平衡

目前增城区的城市更新项目以“三旧”改造项目中的旧村改造为主，由于涉及到村集体及村民等多个权属人，改造意愿难以统一，难以实现盈亏平衡，导致开发主体“挑肥拣瘦”。同时，由于更新改造政策范围限定在“三旧”改造范围，着眼于标图建库数据，对象规定严格、覆盖面小，导致可以纳入改造范围内不同类型、不同权属的存量用地分布十分破碎，难以独立改造。

3.3 改造方式单一：无法满足多样化需求

旧村庄、旧厂房更新项目以全面改造为主，旧城镇更新项目以老旧小区微改造为主。旧村庄、旧厂房全面改造无法适应差异化的改造条件和改造要求。老旧小区微改造项目设计方案千篇一律，未充分结合小区实际实施差异化设计。

4.广州市增城区城市更新规划策略

4.1 城市更新工作的新要求

2023 年2 月6 日，《广州市城市更新专项规划（2021-2035 年）》公开征求社会公众意见。明确广州将立足粤港澳大湾区核心引擎定位，提出“南建面海新城、北筑产业极点、东立综合门户、西联广佛同城、统筹山城湾海、贯通功能走廊、壮大合作腹地、强化湾区核心”的发展策略，明确城市更新重点区域，实施差异化更新策略[5]。

增城区作为广州市向东联系东莞深圳的桥头堡，是“东立综合门户”的战略承载地，要发挥作为广州与深圳、东莞、惠州合作互联的空间载体作用，也是广州市通过城市更新推动产业经济高质量发展的重要地区。因此增城区盘活全区的存量低效用地，探索高质量发展路径，为实现发展动能转换提供指引。

4.2 城市更新工作的原则

4.2.1 坚守底线思维

严守生态底线、耕地保护底线、历史文化底线。坚持“留改拆”并举，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，不破坏地形地貌，不伐移老树和有乡土特点的现有树木，不挖山填湖。加强历史文化保护传承，不随意改老地名，不破坏老城区传统格局和街巷肌理，不随意迁移、拆除历史建筑和具有保护价值的老建筑，构建更可持续的城市更新体系。

4.2.2 成片连片谋划

在城市更新过程中跳出单一改造项目的局限，不能“就项目论项目”，要加强片区统筹谋划，加强系统性、整体性思维，重点推进重大平台、重要区域城市更新的成片连片谋划，强化高质量产业发展的空间保障和区域性公服设施的实施保障，实现产业形态优化、居住功能提升、城市文明跃升。

4.2.3 兼顾多元目标

要以开放共享为原则，兼顾经济增长和城市各群体的需求，统筹优化生产、生活、生态空间布局，通过城市更新创造丰富多样的活力交往空间、提供可负担的居住空间与创业空间，提高人民群众获得感、幸福感、安全感。

4.3 城市更新规划的优化建议

4.3.1 对接国土空间规划体系、优化规划指标传导机制

参照《广州市城市更新专项规划（2021-2035 年）》的规划要求，城市更新规划要对接国土空间管控体系，优化规划传导机制，构建“总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的三级规划传导机制，逐级落实规划意图，确保城市更新不变形走样。

在详细规划层面，建立“单元详细规划+地块详细规划”分层编制和分级审批管控体系，提高编审效率，推进城市更新项目提质增效。开发边界内的地区编制城市更新单元详细规划，除需按照国土空间详细规划的技术规范编制外，还需要明确城市更新单元的发展定位与主导功能、改造方式、历史文化保护、科学绿化、洪涝安全、地质环境质量、职住平衡、公共配套、规划指标、土地整备、经济分析、区域统筹及分期实施等方面的等规划管控要求[6]。地块详细规划主要明确城市更新单元内的地块位置、地块界线、用地性质、地块规划指标、支路线位和宽度、配套设施布局等管控要求。

4.3.2 整体统筹城市更新项目、实现社会经济效益最大化

参照《广州市城市更新专项规划（2021-2035 年）》的规划要求，综合考虑更新用地现状实际情况、产业基础、功能结构、空间治理要求、资源配置等条件，划分历史文化保护区、城市化地区、类城市化地区、新规划功能区以及其他地区，分别明确城市环境更新、生态修复、功能完善、产业升级、历史文化活化与保育等工作重点，结合分区情况提出差异化的策略建议，推动城市环境品质、空间结构和功能效益的整体优化提升。

围绕城市更新改造目标，提出近期、中期和远期城市更新项目的分布推进时序安排，有序推进全区更新改造。局部地区选取改造条件较为成熟、具有典型和示范意义的更新项目作为试点，探索历史用地手续完善、用地指标和规模支持等方面的改造路径创新，通过试点项目形成示范效应。

4.3.3 分类探索多元改造方式、协同多种路径推动实施

对于不同改造对象和更新目标，制定差异化政策组合，实现产业转型、配套提升、环境改善和公益性项目落地的综合目标。对于存量用地为主的地区，酌情安排适量增量用地指标，填补边角地、夹心地、插花地等零散用地的农转用需求，实现土地整合和高效利用。针对旧村庄改造，允许纳入储备用地一并改造，旧城镇改造探索“项目挂牌、净地出让”的模式，旧厂房改造完善收益分配制度，进一步加大改造收益支持。对于增量为主的地区，将土地征收与城市更新改造相结合，探索“储改结合”的创新路径，以改造促征收[7]。在重点城市更新片区做地范围，可灵活采用“做储结合、滚动开发”“改储结合、带方案招商”模式，加强土地资源要素保障。统筹国有和集体建设用地，实现土地整合和高效利用。探索多元改造路径与政策支持，助力存量土地资源的释放。

4.3.4 构建多元主体协调机制、保障城市更新规划实施

以社会治理为基础、协同空间治理，推动绣花式城市更新与精细化社会治理相结合，构建由“政府主导、市场参与、基层共建、多方共谋”的城市更新综合协调机制。以共同缔造理念为引领，邀请专家学者、社区居民/村民、各利益主体积极参与城市更新决策过程中，实现科学决策、民主决策、依法决策。在现有职能和工作内容的基础上，通过开展的项目计划，理顺部门间协作机制；在试点经验的基础上，建立职能部门之间，社会、市场与职能部门之间的进一步认识；以构建“平台型”服务的方式统筹协调城市更新的工作与管理，达成更新工作的相对共识，结合城市更新推进城市基础设施建设，实现城市治理体系和治理能力的现代化。

结语：

综上所述，国土空间规划背景下的城市更新面临着规划体系层级化、规划目标多维度、规划方法协商式的特征。广州市增城区的城市更新工作存在缺乏整体统筹、实施效果不佳、改造方式单一等不足，在新形势下，要准确掌握规划特征，明确全新规划体系，明确管控要求，科学规划空间布局，落实国土空间规划战略，推动城市健康、可持续的发展。