新时期地方城投企业债务风险防范措施研究

摘 要：新时期中国经济正迈向高质量发展阶段，而加大地方经济的投资是促进经济发展的重要方式之一。在此背景下，地方城投企业作为地方政府投资的重要抓手自然成为高质量发展、高效率投资的排头兵。但是在百年未有之大变局的影响之下，通货紧缩导致金融政策也发生变化，地方城投企业经济投资中的债务业务也受到了一定的波及，长久来看会使得地方城市建设发展受到牵连。因此，在新时期，尤其在促进地方经济高质量发展的过程中，务必要加强对于企业债务风险的防范，在预警与研判等重点领域要多下工夫，切实保障企业的投资风险得到有效保障，从而降低债务风险。文章重点分析了地方城投企业债务风险产生的成因、问题表现以及相应的防范措施。

关键词：债务风险；地方城投企业；城市建设；高质量发展

中图分类号：F832.39文献标识码：A文章编号：1005-6432（2023）35-0079-04 

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.35.079

1 引言

以往地方的发展是以工业化带动城镇化，因此在推进城镇化发展的道路上，地方政府的财政政策往往会依靠财政拨款的方式建立以城镇基础设施建设为主营业务的城投企业，相继会在企业中注入一定的土地或者股权等资产。该类型企业的主营业务是以公益性质的城市建设项目作为主体，构建起了围绕前期的投融资、中期的发展建设以及后期的运营维护三位一体式的经营模式，是地方政府开展城市建设的主力军。但是受到新冠肺炎疫情的影响，世界经济逐渐步入衰退期，国家和地方的经济政策也在随着经济发展的方向标不断发生着变化，防范重大系统性金融风险成为一项重要的政治任务，这也使得地方城投企业必须要在复杂多变的市场环境之下提升自身抵御风险的能力和水平。

所以，各地方城投企业最为重要的就是要控制好发展中的债务风险，要能够提前研判可能产生的债务风险，从而促进企业以稳中有进的姿态不断向前发展。

2 可能引发地方城投企业产生债务风险的影响要素

2.1 城镇化的快速发展

伴随着我国工业化布局的完成，随之而来的便是以城乡一体化建设推动城镇化的发展，这也就成为影响地方城投企业产生债务风险的一大主要原因。

在城镇化发展的过程中最重要的一环就是加大对城乡结合地区以及部分邻近乡村的城镇化改造，尤其在城镇基础设施建设的过程中需要投入大量的财政资金。随着中国税收制度的改革，地方税务合并至国家税务，这也就意味着全国税收统一后中央财政再根据地方的财政需求进行统一调配，但是因为区域发展动力不足，多数城市财政收入为赤字状态，再加之招商引资力度的不足，单是依靠中央财政的转移支付依然很难化解各地城市建设的资金需求。

因此，就需要地方城投企业解决一部分的资金难题，而资金需求与资金供给不平衡的局面就成了企业面临债务风险的一大主要因素。

2.2 政策的不稳定性

从经济全球化来看，伴随着世界经济进入衰退期，再加之受到新冠肺炎全球化的影响，中央的货币政策也随之不断发生变化，目前国内主要面临通货紧缩的局面，这意味着央行要调整国内的货币流通量，各地的金融机构在存款准备金率以及再贴现率方面都会发生变化，这意味着金融市场也会随着货币政策的调整而发生变化，尤其在地方经济的发展中，地方城投企业的投资运作也会受到政策不稳定性的影响。

从财政政策角度来看，在面对经济下行和财政紧缩的状况时，地方政府一般会加大财政的投入力度，加大政府的赤字率来对市场进行宏观调控，尤其在城投债发行方面，其管控力度相对呈现放松态势，地方政府加快了债券的发行步伐，但是期间因为缺乏对地方资金使用需求的调研和判断，不能准确预判市场中潜在的风险，导致地方城投企业的债务风险进一步加大。

2.3 地方政府财政政策的影响

很多地方城投企业的风险管控会受到当地财政政策的影响，尤其是财政资金的使用方面。地方政府能够支配的资金往往取决于地方的财政收入情况，但是能够看到的是全国绝大多数的地方政府发展依然依靠传统的土地财政，这就导致财政收入的主要来源依然要依靠土地，发展作为主要的驱动方式，缺乏创新型企业的税收部分，很多情况还要依靠中央财政的转移支付才能保持收支的基本平衡，这就导致资金使用越来越捉襟见肘。为了解决收入无法支撑地方城市建设的问题，就需要地方政府通过发行地方债券从而获得发展的资金，过程中再加之金融机构对融资行为的管控，这就会波及地方政府资金的使用，也会使得地方城投企业的债务风险大大加剧。

3 新时期地方城投企业所面临的债务风险类型

3.1 信用体系不健全带来的风险

我国正在大力建设信用社会，但是目前的信用体系正处于建设阶段，所以对于地方城投企业来说，信用风险依然作为需要面对的债务风险之一。

地方政府在城市基础设施建设中往往会依托地方城投企业来发行一定的债券，但是债券评级的真实性、有效性是作为风险评估的重要考量因素。实际中，很多发行的债券会存在评级虚高的问题，这就为后续的平稳发展埋下了安全隐患。

再加之地方城投企业在承担地方城市建设的重任中往往需要大量的资金，但是由于受到监管的影响，导致融资的渠道比较单一，进而导致地方城投企业也会面临融资难的问题，这同样会影响地方城投企业的发展。

3.2 高負债率所带来的风险隐患

从中央到地方都有防范重大系统性金融风险这一重要任务，所以金融风险也就成为地方城投企业面临的重要债务风险之一。在企业的发展中，高负债率就是最大的隐藏风险，企业的运转是需要大量的流动资金来支撑的，地方城投集团的项目一般具有项目工期长、回笼资金长的特点，这也就意味着高负债率会面临资金流断裂的风险，企业的资金流一旦发生断裂就意味着企业将面临巨大的风险，如果控制不得当风险也很容易转嫁到社会当中。我国最新修订的债务法中做出明确的规定，中央政府赋予地方政府举债的权限，但是仅仅限于国务院批准的省、自治区、直辖市，且会受到严格的监管，这就导致县级以下地方政府的融资手段相对越来越单一，很多未获得审批资格的地区迫不得已采用直接融资的手段来筹措资金，这就导致地方政府由于过度举债而产生较高的负债率，大大增加了引发金融风险的概率，因此也间接导致地方城投企业所面临的金融风险大大加剧。

3.3 标准化流程不规范所引发的治理风险

很多地方城投企业在体制机制建设方面都有所欠缺，因此导致不能在科学合理的轨道中促进企业的运行。从企业管理决策的角度上来讲，地方城投企业归属企业内部的领导进行直接管理，但是某种程度上还需要听从属地人民政府的管理，这就导致在做决策时容易发生混乱。

从筹措资金的规范性上来讲，首先是从业人员专业性不够，其理论素养不够过关，前期对于风险的判断不够准确，中期对于项目的管理及资金的运转缺少管理，后期对于资金的管理缺少监督，这就导致在很多的资金细节上容易出现问题；其次是工作的流程不够完善，缺少硬性约束，诸多的操作环节不能够严格按照相关的规定来严格地执行，导致很多必要环节的缺失或者只是流于形式；最后是风险管理的力度不够，缺少对于当下经济形势的研判，所以会导致很难预判到可能的风险隐患。总的来说，地方城投企业的标准化流程不够规范很容易使得债务风险的发生率提高。

4 地方城投企业债务风险防范的举措方法

4.1 遵循客观经济规律，积极调整金融政策

从马克思主义哲学的角度来找寻解决问题的方法，唯物论阐述的存在和认识的关系给政策指明了方向，底层逻辑阐述任何事物都是客观存在的，并且具备不以人的意志为转移的客观发展规律，不能改变事物的发展规律，但是可以认识规律，在遵循客观规律的基础上更好地改造世界，所以想要实现有效的风险防范，其核心势必要结合当下经济发展的形势，在客观经济规律的指导下对金融政策进行积极调整。

如果政策不能因时而动，便会导致地方城投企业的所有经营行为出现滞后性，反映在生产经营上就会表现出极高的风险，其最主要的表现形式就是债务风险加剧，更严重的甚至会影响地方经济的健康平稳发展，所以，当务之急便是对地方的金融政策进行积极的调整。

首要是对金融机构的政策调整，尤其是在通货膨胀时期，金融机构过于严苛的信贷政策会将地方城投企业推向风险的第一线，大大增加了引发金融风险的概率。其解决办法最好为明确清楚政府和企业各自的职责，政府要落实好放管结合，梳理清晰政企的关系，给予地方城投企业更多独立自主发展的空间，在经营的过程中要充分发挥市场主体的决定性作用，遵循客观的市场经济规律，减少政府这只有型的手的干预，唯有如此才能真正让企业迸发出活力。在具体的操作环节最主要的就是要厘清政商关系，主要举措是建立完善符合地方城投企业管理需求的现代化制度，这是防范债务风险的重要手段。要在决算工作上下工夫，尤其是涉及政府承建项目时，加快资金结算的效率。项目承建的过程要逐步建立起标准化的流程，确保过程科学、合理且符合法律章程。

具体来说，在项目签约初始，要签订正式的合约，遵循合约管理项目的原则，根据合约规定建设的项目内容，收取符合市场价值规律的承建费用并支付一定金额的代建费用，按照合约规定的资金拨付期数如约支付相应的资金，确保资金能够及时到位。

同时，政府要加大对于该类型企业的支持力度，严格按照公开透明、有序竞争的原则推进招投标流程，确保地方城投企业具备項目的生产建设能力以及债务偿还能力。以金融政策的补充和有效调整，积极促进地方城投企业走上高质量和可持续的发展路径。以某县级政府的具体操作为例，县级政府可以针对县级的城市建设和经济发展进行金融政策的调整，并理顺政企关系，增强城投企业独立性，并按照市场经济规律开展生产经营，剥离政府融资职能，增强独立性，成为真正的市场主体，才能从根本上降低公司债务风险。

故此，在县级城投企业的债务风险控制中，要积极进行金融政策的调整，并根据县级政府的经济发展政策，积极调整和补充，进而提高城投企业的债务风险控制水平和控制效率，促进城投企业的可持续发展和进步。

4.2 不断创新预警机制，合理规避债务风险

绝大多数的地方城投企业都已经建立起了预警机制，但是现行的预警机制中仍存在机制不健全、反应能力相对较为落后以及现代化水平严重不足等诸多方面的问题，这就会影响地方城投企业对于风险的研判，很容易导致发生错误的预判进而引发债务风险。在现有基础上不断完善创新预警机制，并建立完善的偿付机制是建立现代化地方城投企业的重中之重，也是防范风险的重点内容。

从宏观上来说，要从两个方面着手。一方面是依托当下的大数据技术和信息技术，对企业自身的负债情况进行实时的分析监测，具体操作为在开展项目投资前要充分地进行市场调研，收集市场中相关项目的信息，对于信息要进行科学的分析，用数据对项目的风险值进行评估，做出最为有效的研判，在项目进行的过程中要及时跟进项目进展所使用的资金情况以及对后续的资金投入进行分析，确保企业的资金投入保持在风险可控的范围内，加强对资金信息的监管与分析，在这一过程中依托数据信息可以增强分析的准确性，如发现有风险存在，要第一时间根据风险提示的内容进行决策处理，做到不怕出现风险，但是要将风险化解在摇篮之中。另一方面是建立相应的债务偿还机制，要加强对城投企业的债务预警机制的创新，并建立相应的偿付机制，进而提高城投企业的债务风险控制水平，在现今的城投企业发展中，其债务的风险监控一直是企业的重点，但是，一些企业的债务预警机制落后，加之偿债机制不健全，进而影响城投企业的风险控制水平。对此政府要发挥放管结合的作用，在经营方面要放手，但是在债务监管方面要加强管理，建立常态化的债务排查机制，对于存量债务要定期清排，并建立起地方城投企业债务管理责任制度，将责任落实到企业的一把手身上，倒逼企业更好地清理债务。

从微观上来讲，要重点关注公司债务信息的评价工作。债务信息评价工作也是风险防范的重要切入点之一。地方城市建设往往需要大量的资金投入，但是如果对于地方城投企业无法科学掌握其基本情况就会产生极大的风险。

地方城投企业最主要的融资方式就是依托金融机构进行商业贷款，如果地方城投企业产生金融风险那么势必会引起一系列的连锁反应，所以地方政府更加有必要重视对债务信息的评价，因此在地方城投企业的风险管理体系中，要运用大数据技术对债务信息进行定期的收集与估算，借助地方金融机构增加债权是不可流动债务，合理平衡自身的债务结构，降低企业的债务风险。总体来说，预警机制的创新和完善需要依靠政府、金融机构以及企业自身三方共同构建，为风险防控树立三重保障。

4.3 提升自觉主动意识，科学制定城市规划

地方政府能够科学合理地制定城市发展规划是维持地方资金稳定的有力举措，也是间接加强对于地方城投企业风险管控的方法。地方城市建设应该遵循三个特性。

首先是合理性。在建设之前要充分开展调研工作，确保制定的规划符合城市发展之所需，且在施工方面符合现代化技术的要求，避免后期因为项目建设不合理而造成大量公共资源的浪费。在项目的规划筹备中，要坚持民主集中制的原则，针对项目的实施方案组建专家组进行研讨与分析，对于项目的合理性与可行性要进行充分的分析。

其次是科学性。规划的科学性主要体现在技术层面，项目建设所选用的材料、建设方法是否符合当下社会发展的需要，例如在“碳达峰与碳中和”的背景下，如何建设绿色可持续的项目就成了当下时代发展的主要潮流。从项目建设的初衷上来说一定要符合环保的理念，确保不会产生污染或者是承接落后产能类的项目，从生产资料上来说，要使用符合国家环保资质的生产资料，因此城市基础设施建设需要符合绿色、可持续的要求，项目使用周期才能得以延长，减少后期维护的成本，大大节约资金成本。

最后是前瞻性。城市建设中的各个项目之间都会存在必然的联系性，如果忽略了其中联系而只讲个体的发展，这不符合事物发展的客观规律，就会导致中间建设成本的增加，所以在项目的建设中要考虑到整体和局部的关系，对于规划建设要考虑统筹全局因素，不能因为局部建设而忽略了整体建设。

综上所述，要科学合理地制定地方城市发展规划，降低成本，才能最大限度地防范债务风险。在此基础上，地方城投企业也要增强自身的风险防范意识，在企业层面制定合理的发展规划与必要的债务风险防范应急预案，主动积极拓宽融资渠道，合理调整企业的债务结构，尽可能采用直接融资代替间接融资，从而降低自身的债务风险。在自身功能定位上要做到公益性与经营性相结合，平衡好两者之间的关系，在政府科学合理的城市建设规划下，充分发挥企业自身的主动意识，共同规避债务风险。

在应急管理方面要對公司发展所需资金的使用和偿还进行合理的预算和规划，制定风险防控应急预案，同时城投公司应认清形势，重新制定战略发展规划，对公司的主营业务准确定位，主动从政府融资平台向以现代企业制度为基础的综合性投资集团转型，并内强实力，创造条件，积极探索金融创新，拓宽融资新渠道，力争在银行间交易市场发行企业债、中期票据、短期融资券和定向债等直接融资方式，拓展直接融资渠道能直接化解间接融资到期风险。

5 结语

在高质量发展的进程中，地方城投企业的工作要逐步加强对于风险的管控，尤其是要降低债务风险，这对于地方城投企业的自身发展来说很重要，对于地方经济平稳有序发展来说更为重要。

要想有效规避债务风险，地方城投企业要抓好两个着力点。

第一个着力点是要加强企业的内部管理，建立企业管理完善的体制与机制，以做好自我管控，积极应对各类金融政策的变化，能够以发展的眼光看待债务风险防控，并在实践中不断总结经验。

第二个着力点是要建立常态化的风险预警机制，不断发展并完善企业的风险评级系统，通过科学的方法和手段能够提前对风险进行研判，在做好充足准备的前提之下，逐步提升自身应对风险的能力和水平。各地方城投企业一定要不断提升风险防控意识，增强债务风险防范能力，制定好符合经济发展规律的企业发展规划，在百年未有之大变局下稳字当头，稳中有进。

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［作者简介］刘志伟（1993—），男，汉族，江苏南通人，本科，研究方向：公司金融。