“村改居”社区治理问题和优化路径研究
——以德州开发区为例

林凤敏

(山东华宇工学院 山东,德州 253034)

1 问题提出

社区是人们日常生活的主要场所,是社会治理的基础,社区治理的好坏关系着社会和谐稳定和人们的切身利益。2017年国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,明确指出了社区治理的重要性。第十九届四中全会进一步明确了推进城乡社区治理体系和治理能力现代化的任务,国务院的高度重视对于完善基层治理体系、统筹城乡发展、促进社会进步起着积极的促进作用[1]。近年来,随着城市的不断扩张,许多城中村、城边村、城郊村或主动或被动地参与到城市化建设中来[2],大量村庄土地被占用,村民回迁安置住进了楼房,“村改居”社区应运而生。“村改居”社区是一类由集体土地征收、城中村改造、农村整村拆迁安置等政策推动建立的[3],使原居住的平房变成楼房、村民变成居民、村委会变成居委会的新型社区,与农村社区和现代社区有明显差异,也与两者有着相互叠加的部分,是介于两者之间的一类社区,社区治理问题复杂多样。探索“村改居”社区治理问题,对于提高社区居民生活质量和满意度,推动社区管理服务和综合治理水平的提高具有重要作用。

近年来许多专家学者对“村改居”社区治理开展了研究,研究主题涉及社区居委会、治理主体、社区居民参与、社区党组织等。研究背景主要立足于城市进程化、新型城镇化、城乡一体化;主体研究包括居民、村委会、社区党组织等多元主体;治理方式研究有多元治理、协同治理等。刘岩芳等[4]提出社区治理要打造多元治理体系,完善管理基础,增强居民的参与意识、扩大参与范围,增加参与深度,创新社区治理方式,切实服务社区居民,提高其对社区的责任感、幸福感和归属感,就一定能达到共同构建和谐社区的目标。曹宇宏等[1]通过对“村改居”社区的职能行政化、交往内卷化、治理主体单一化、表达渠道欠缺等问题,提出4条社区治理优化路径。对村改居社区治理研究,还侧重以某一区域社区为个案,具体分析该社区的治理现状,并针对具体情况提出具体的对策建议。段芳[5]针对许昌市“村改居”社区目前的治理现状提出了4点建议提升“村改居”社区的治理效能。陈蕾等[2]针对H市的“村改居”社区治理的现状提出坚持党委政府对社区的主导地位,转变政府管理职能,完善社区自治组织管理体系,增强社区居民参与意识等完善途径。

德州开发区1998年启动建设,截至现在面积扩展为17万平方公里,辖2个街道、3个镇,早在2005年,开发区三个村庄861户村民率先搬进了楼房,实现了“平房楼房化,农村城市化,农民市民化”的转变。随着开发区经济的不断发展,辖区内长河街道、宋官屯街道和袁桥镇的村庄基本完成了拆迁安置,村民住进了宽敞明亮的楼房,“村改居”社区在全部社区中占有较大比重。“村改居”社区与农村社区相比在管理体制和环境上有一定的优越性,但是与城市社区相比还存在一定差距,社区治理方面仍存在一些问题。解决“村改居”社区治理问题需要找到适合的治理路径和方法。“村改居”社区是我国城乡一体化进程中的过渡型社区,其治理方法没有经验可循,必须因地制宜采取符合实际的方式来进行。我国“村改居”社区治理目前还处于不成熟阶段,需要不断完善、不断优化,才能长久发展。研究“村改居”社区治理问题,能够提升社区居民生活质量和满意度,促进社区治理能力和治理水平的提高。

2 德州开发区“村改居”社区治理现状及面临的现实困境

开发区为加快城市化进程,辖区内的多数村庄进行了拆迁安置,村民搬进了整洁明亮的楼房,居住环境得到了改善,生活水平得到了大大提高。同时,产业园区与居住社区联动建设,使农民实现就地就近就业。辖区内配套设施齐全,大型超市、便民市场、学校、门诊遍布各社区,为居民生活提供了便利。“村改居”社区虽然实现了居住空间的转换,管理模式也在一定程度上具备了现代社区的特点,但是由于受到传统农村在制度、文化、生活习惯和价值观等方面的影响,“社区之表,农村之实”的形态让“村改居”社区面临一个尴尬的境地,社区治理问题也就越来越突出。

2.1 治理主体单一、职能过度行政化

“村改居”社区居委会是由原村委会转变而来,除了承担“村改居”社区的物业管理职能,还承担着原村委的行政职能。“村改居”社区居委会在内部设置和行政职能上,被纳入政府的管理体系[6],是政府部门的基层管理组织,而不是群众性的自治组织,其履行的任何职能都具有行政化的组织特征。目前对社区居委会及其工作人员的评价与考核,主要涵盖的是区纪委等政府部门的几十个职能部门,居委会及其人员的工作绩效主要取决于政府部门和社会相关单位的认可程度,却没有居委会和广大社区群众的普遍认同,严重背离了社区自治机构的本身特点与根本需要。政府行政力量和工作内容向下延伸,导致居委会花费大量的时间和精力完成上级的工作,而忽略了为居民群众的需求考虑。居委会变成了政府部门具体工作的执行者,而其它的社区组织、中介性质的社会组织无法发挥多大作用,导致社区治理的主体单一,发挥职能不足。而“村改居”社区居民,由于其身份的转变使其参与新社区治理工作的内在动力不足,参与意识不足,对新社区的认同感和归属感也较低,这也是导致社区治理主体单一的原因[7]。

2.2 社区管理人员文化素质偏低、队伍建设有待加强

“村改居”居委会是由原村委会改制而成,沿用了原班干部进行社区管理,这些人员一方面没有经过专业的社区管理培训,另一方面人员学历普遍不高,工作方法和管理理念较为陈旧,其管理模式,一时无法跟上现代社区管理的要求,特别是管理架构设置、人员配置以及规章制度建设方面,这些都需要及时更新[6]。在“村改居”社区过度阶段,行政化手段一定程度上提升了办事效率,但也使社区干部形成了较强的依赖习惯和行政级别意识,与社区建设的宗旨相去甚远。因此,社区需要思想转变能力、学习能力高的领导干部,这样社区治理才能够不断地更新治理理念。同时,基层社区福利待遇较低,很难吸引有较高管理能力的人才,造成了人才的流失。

2.3 社区基础设施不完善、公共服务有待强化

相比农村,“村改居”社区环境得到了极大改善,但是社区的基础设施和服务工作还面临着很多问题。首先,资金缺乏,使得设施采购和人才引进都难以进行;其次,社区物理管理不完善,导致一些设施存在年老失修或者维修不及时现象;再次,基础设施和配套工具有待加强,健身器械、娱乐场所配备不够齐全。随着经济的发展,居民对生活质量的要求会越来越高,社区的配置无法满足居民生活需求;最后,社区组织过少,文化建设落后,不利于社区的多元化建设和发展。社区功能完善,对于人们生活指导和丰富社区活动,具有很大的意义。

3 “村改居”社区治理优化路径

3.1 加强人才建设、完善社区管理体系

“村改居”社区居委会刚从村委会转变而来,社区管理理念和工作方式还没有转变,工作还不完善,所以政府需要根据实际情况在政策、资金、技术等方面给居委会提供适当的帮助和扶持[8]。组织社区管理培训,加强居委会管理人员的服务管理能力,加大人才引进力度,充实社区管理人才队伍,做好社区管理服务工作。其次,政府部门应重新定位其职能,充分发挥引领和监督作用,给予居委会更多的自治权力。再次,要健全社区服务评价体系,使居委会和工作人员评价考核由居委会和社区居民决定。

3.2 加强基础设施建设、完善公共服务供给

为了实现“村改居”社区的城市化,要加强社区的软硬实力,加大“村改居”社区的服务供给,实现社区服务水平一体化水平。首先,政府应增加对基本服务设施建设的投入,主要涉及环境、基础设施建设等领域,比如安装健身器材、少儿游乐设备、老年娱乐场所等,以增加居民的满意度。其次,做好居民文化工作,通过在日常开展社会文化交流活动,增进了社区居民之间的文化交流。在开展文明行动过程中,也通过成立义工团队和文艺队伍等,以社会文化交流活动为纽带拉近邻里关系,从而提高集体认同感和归属感,增进社区居民对村民委员会的信任。

3.3 搭建共建共治平台,打造多元治理体系

社区是居民共同的家园,不是居委会或者几个党员的社区,社区治理需要集合全体居民的力量,所以,社区干部要充分调动全体居民和社会团体参与社区治理意愿,搭建“组织引导—基层管理—居民参与[9]”的共建共治社区治理平台。一是引导居民积极参与社区自治。鼓励社区居民参与社区的各种活动,增强主人翁意识,发挥居民在社区治理中的主体力量。在社区管理工作上,要充分重视社区居民的建议,增强社区居民对政策文件的认识,不能为了迅速完成了上级的工作就一味替居民做出决定。二是建立符合“村改居”社区的公益性组织[9]。“村改居”社区居民的文化水平普遍偏低,对于法律和政策文件的认识不足,可以邀请专业技能认识设立法律援助会,定期举办法律常识普及活动,增强居民的法律意识,解答居民遇到的法律问题。原村里的“红白理事会”可以继续其服务效能,同时鼓励建立其他群众组织,使社区居民都参与到社区活动中来。三是建立互联互通的网络平台,及时分享社区相关信息,鼓励居民在网络平台表达诉求,加强互动和交流,在“虚拟场景”增强联系,加强居民间的熟悉感,缓解因为失地和对社区生活的不适感,社区干部要放下身段走访社区居民,尤其是不会使用网络的年老居民,及时了解这部分居民的动态,对其反应或遇到的问题和困难,给予关心和帮助。四是构建新型的邻里关系。“村改居”社区一般是因为经济的发展而成立的,村民组成除了原村居民或合村并居村民以外,还有很多外来买房和租房者,居民组成复杂。因此,应构建以居民的共同利益、共同兴趣爱好及共同的价值追求为中心的新型邻里关系[5],将社区的各项文化活动作为平台,成立居民自治组织,通过这些公共活动来增进居民之间的了解,缩短彼此之间的距离,增加他们对社区的归属感与信任感。

4 结语

“村改居”社区治理是我国基层治理的重要部分,也是推进城市一体化进程的重要举措。随着我国经济的发展,城市的扩大,“村改居”这类过渡型社区越来越多,由于其处于“社区之表,农村之实”的尴尬境地,其治理问题越发突出,治理面临的挑战越发艰巨。必需以政府为指导,调动社区组织、居民等多元主体共同参与,打造共同治理模式,探索适合的社区治理模式。