财政投资评审风险识别与防控对策

林亚山

(漳州市龙海区财政投资评审中心,福建 漳州 363100)

近年来,随着政府投资基础建设步伐的加快,财政投资评审的工作量也随之加大,各地纷纷在评审工作中引进中介咨询机构,充分发挥资源整合的优势。但是部分地区由于人员编制及技术力量限制,采用整体委托中介审核形式开展评审工作,对中介提交的初审结果进行复核的力度非常有限,有的甚至直接使用中介的评审结果,这样就存在不同程度的各种风险。因此,对财政投资评审风险因素进行分析,探讨项目评审风险防控问题尤为重要。

1 财政评审存在风险因素

1．1 资料风险

报审项目原始资料不齐全、签证资料不规范或意见表达不清甚至失真、重要事项无从考证、竣工图与现实不相符等,这些均会导致资料真实性、合法性、完整性和时效性等存在风险。例如龙海市锦江大道(三期)堤路工程,根据项目合同工程造价的控制与监管条款中建筑安装工程费预(结)算编制依据里对材料价格的约定,预算编制期为各子项目开工前一个月,开工前一个月主管部门未发布信息价的,按最新一期信息价;若无相关信息价的,则由材料询价小组通过市场询价确定材料单价,询价的材料不参与下浮。但是该项目送审资料中关于信息价的材料并没有包含项目材料价格询价小组的询价材料;又如龙海市南太武技术产业园区基础设施项目工程(一期)项目,结算送审资料中部分打桩记录没有盖章、竣工图部分内容不完整、工期签证不全,导致审核难度加大,审核时限延长。此外,还存在审核存档资料管理不到位,档案丢失或者存档资料不全的风险。例如程溪镇第三幼儿园教学楼工程和紫泥镇516县道(镇镇通)路灯工程,在中介机构年度考核时发现存在项目存档资料不全的问题。

1．2 人员风险

评审人员工作经验、专业背景有限,对政府投资项目相关程序不熟悉及对政策调整掌握不及时等,都会造成评审技术风险。例如由增值税调整产生的评审问题,根据《财政部、税务总局关于调整增值税税率的通知》规定,从2018年5月1日起将原适用税率11%调整为10%。漳州市沿海大通道(滨海新区港石路段)工程路面工程结算项目,项目开工时间为2018年1月19日,交工验收时间为2018年6月29日,增值税税率调整发生在项目施工过程中,原审核单位未对税率调整进行相应审核;又如九龙江口整治与红树林保护修复工程,初步设计的批复工程概算总投资17727.86万元,其中建安投资12683.61万元(建筑工程投资11670.66万元、信息化与自动化设备及安装工程12.95万元、牡蛎壳加工厂专项投资1000.00万元)。牡蛎壳加工厂送审预算1400万元,审核人员没有及时发现该子项目超概问题。此外,评审人员工作责任心、自律意识不够,或为人情所困,或为利益所驱,也可能存在对审核成果把关不严、出具不实审核成果等职业道德风险［1］。

1．3 管理风险

委托评审中介机构管理混乱或者管理模式不合理等,可能导致项目审核不能及时完成、审核成果质量不高［2］。例如龙海市南太武技术产业园区基础设施项目(一期)项目,在项目复核中发现原审核人员未考虑路基工程余方利用问题,且部分材料没有询价记录;又如个别中介机构内部管理不善,导致一个年度内出现两个或三个项目超过委托评审时效,这超过了年度允许超时的项目个数。此外,财政评审管理部门制度不完善,会导致项目评审跟踪管理有盲区、审核口径不一致等。例如龙海市南太武滨海新城基础设施一期工程(启动区)PPP项目 ,包含市政道路、水利设施、绿化工程等7个子项目,由于项目评审时间问题,分别委托不同中介机构对预算进行审核,但是对材料价格采用的一致性未充分重视,初审时出现了同区域、同月份的部分材料价格相差较大的问题。

1．4 社会风险

评审工作任务与人员配置不相适应引起的评审任务拖延甚至积压,对评审相关规定不了解或审核人员对评审过程中存在问题没有进行良好的沟通,都有可能引起相关单位或者人员的不满或误解,从而产生社会风险。经梳理,截至2022年底,漳州市龙海区财政投资评审中心共有36个项目未审结,其主要原因是项目建设单位资料补充提供或者意见反馈时间长、项目相关管理人员变动大及项目存在的问题不能及时解决等,导致项目评审难以正常推进,久拖不决。例如月港海鲜夜市工程,该工程属于临时建筑,合同约定安全文明施工费根据业主与监理现场检查结果拨付,但是审核人员没看清合同约定,以没有提供安全监督部门安全文明施工认定结果为由,核减安全文明施工费,引起争议。

1．5 其他风险

对于某些项目,还要考虑其特有的风险因素。一是个别项目的工程推进对审核时限要求过紧,可能带来评审风险。例如龙海市水系连通及农村水系综合整治项目,项目涉及5个乡镇,建设内容有河岸生态改造与修复工程、清淤疏浚工程、涵闸改造工程、截污控污及生态修复工程等,因为上级考核倒排工期,过多压缩预算审核时间,导致预算审核成果存在桩基漏算造价较多的问题。二是个别项目前期工作不到位,导致初步设计及概算内容缺漏、估算不足等,给设计变更和投资控制留下隐患,评审风险相应增加。例如龙海市四馆一中心项目,在批复概算中绿化工程、管线、电缆、防雷等按面积估算,而预算按施工图纸计算工程量,预算造价远远超出了相应概算。三是个别项目建设程序的不规范也不同程度地增加了评审风险。例如龙海市乡镇污水工程,概算批准后招标,未严格执行相关建设程序,存在合同约定的材料信息价采用与实际情况不匹配等问题。

2 防控评审风险的对策

2．1 内部管理

2．1．1 明确评审范围,减轻评审压力

《财政投资评审管理规定》只明确了评审的范围,未对送审项目金额进行限定,这导致大到上亿元,小到几百万元的项目均要送财政投资评审。部分地区存在重点项目、大型项目数量多,对评审时限的要求紧的情况,加上金额小的项目多,评审工作量大,评审效益不明显。对此,应进一步规定评审范围,如公开招标限额以下项目可以由项目主管部门自审或者委托审核,审查结果作为财政安排预算、核拨款项的依据之一。

2．1．2 明确岗位分工,强化责任意识

合理的分工能提高效率,明确职责。应制定详细的评审人员管理办法,分清机构内部的分工和个人岗位责任,规范运作程序,各司其职,保证机构运行顺畅。通过制定复核、会商、现场踏勘等制度,加强跟踪监管,让业务流程在执行过程中职责明确,使权力得以制衡。

2．1．3 加强流程管理,理清项目情况

针对评审过程中出现的缺件资料补充不及时、个别材料提供不规范或不完整引起的审核时限延长等问题,应加强流程管理,对项目业主补充缺件资料及中介机构领取情况、评审关键时点等进行记录,并将该记录作为对委托评审中介机构日常考核的依据。此外 ,还可推广使用财政评审管理系统,加强财政评审数字化建设。

2．1．4 加强业务学习,提高技术水平

建立定期学习、专题案例讨论、专题调研等制度,系统学习评审相关法律法规,及时更新计价规范等相关业务知识,对评审过程出现的典型案例及时进行分析总结,并进行课题调研;通过各种途径拓宽评审人员的工作思路,不断提高评审人员掌握和运用新政策的能力;加强廉政建设,牢固树立廉洁自律意识,保持评审队伍的纯洁性。

2．1．5 加强会商制度,解决评审难题

进一步完善评审会商制度,将评审过程中中介机构反映的一些有争议问题交由内部会商研究确定,针对个别疑难杂症,通过聘请专家从法律、行业进行多角度分析,并根据专家意见作出评审结论。同时,进一步完善争议解决机制,拓宽争议解决路径,降低评审风险。

2．1．6 形成工作机制,清理积压项目

切实解决好项目评审中存在的问题,提高评审效率,服务好项目建设。把积压评审项目清理作为一项重点工作,进行常态化清理。对缺乏部分审核资料的项目,主动函告项目建设单位,督促及时补充资料;对问题争议较多的项目,组织项目建设单位、施工单位及审核人员进行现场核对;对确实无法推进的项目,经项目建设单位确认后做退件处理;对合同约定以财审结果为结算依据,施工单位未在规定时间提出反馈意见的项目,按审核意见办理。

2．2 外部管理

一是通过评审管理制度上墙、政府投资项目预决(结)算送审告知书等,明确告知项目业主须对报审材料真实性、完整性、合法性负责,强调对审核过程反馈意见和补充资料进行响应的相关程序和时限要求等。同时,做好审核相关问题的沟通和解释工作,及时消除工作误解。

二是进一步提高结算编制质量,减低评审质量风险。可以结合地方情况进行规定,对承包人编制的结算造价,经审核机构审核后,若核减率超过限定标准,则按质量低劣处理,并将不良行为记入信用档案,其审核费用由承包人承担,直接从结算工程款中扣除。

三是通过重视中介机构的选择,完善相关监管措施,保证评审质量,减低评审风险。中介机构可制定政府投资项目对外委托评审及付费管理办法,加强准入管理和日常管理。科学制定采购需求,通过政府采购择优选择助审机构,补充财政评审力量;从审核质量、时限、廉政要求等方面进一步完善委托协议,为了保证评审质量,可以实施评审质量保证金制度;从日常考核、质量稽核及档案管理等方面制定《中介机构考核制度》,考评结果作为支付评审项目服务费的主要依据,也作为评审项目分配的依据;建立审核成果出错情况通报机制,对中介机构在评审过程中出现的错误进行定期通报;制定政府投资项目评审操作手册,系统介绍评审相关规定,对项目评审关键环节作出相应要求,提高中介机构评、审结合能力。

四是定期与发改、住建、审计等相关职能部门沟通,就项目审批、项目建设、竣工验收等情况交流意见,解决评审过程遇到相关问题;联合相关职能部门研究制定相关配套制度及政府投资项目建设示范文本。

五是定期向相关上级部门报送重点建设项目评审工作情况、评审工作简报等,汇报评审动态,对重点项目评审情况及时反馈,争取上级相关部门的理解和支持,创造良好评审工作环境。

3 结束语

为了确保财政资金安全、规范、有效地使用,必须严格控制和防范财政投资评审工作的风险。只要不断探索、不断完善工作机制,财政投资评审工作一定会在加强和改进财政支出监控方面取得更大的成效。