弃婴现状调查研究及治理建议
——以怀化市为例

邓雪萍

（广东行政职业学院，广东 广州 510800）

弃婴是全社会最弱势的特殊群体，保障弃婴生命安全是全社会的责任。因受立法缺陷等因素的影响，我国对弃婴的国家保护不足①参见李越、陈喻伟：《弃婴社会保障体系建设分析》，载《人民论坛》2015 年第36 期，第135-137 页。。目前，学术界对弃婴问题的法学研究，主要集中在弃婴的社会保障体系、救助模式，现行刑法体系下遗弃罪的内涵、法益、规制方式等方面。邢凯慧等学者从弃婴的状况、常见类型出发，探讨产生的根本原因，并就如何加强全社会对弃婴的全面管理进行了研究②参见邢凯慧、薄涛：《弃婴引发的思考》，载《医学与哲学（A）》2012 年第33 卷第8 期，第72-74 页。。但当前的研究普遍采用理论研究，鲜有实证研究，缺乏深度调研的数据支撑，未能向社会各界清晰展现弃婴的真实现状。本文以问题为导向，以政府部门在互联网上发布的弃婴公告为样本群体③载怀化市人民政府门户网站，http：//www.huaihua.gov.cn/huaihua/c100844/xqgg.shtml，2023 年6 月7 日访问。，以实证研究为主，文献研究为辅，在完成数据收集后，进行定量分析，力求精准、科学、真实反映弃婴的底数、来源等实际情况。

一、调查研究方法及样本的基本情况

数据不会说谎，但也不会说出全部真相。务实的调查研究，需要研究者精心选取研究方法，努力减少系统误差，最大限度描绘出客观的真相。

（一）调查研究方法

抽样调查法是指从研究对象的全部单位中抽取一部分单位进行考察和分析，并用这部分单位的数量特征去推断总体的数量特征的一种调查方法④参见陈光慧、刘建平：《抽样调查基础理论体系研究综述与应用》，载《数理统计与管理》2015 年第34 卷第2 期，第284-296 页。。囿于全国地域面积辽阔，人员众多，且弃婴收养涉及家庭隐私，群众一般不会配合开展调查。此次调查，选取了怀化市在2019年至2022年通过互联网公布的弃婴群体，根据寻亲公告的文字信息，采集了寻亲公告的序号、性别、出生地、捡拾地、捡拾时间、出生日期、发布公告时间、捡拾方式（亲生父母送养；在公共场所捡拾）、母亲未婚生育（是或未知）等9 个关键字段，逐个录入汇总成Excel 表格，并以此为调查研究数据源开展定量分析。

（二）样本的可信度

抽样调查实施的过程会产生系统误差。此次研究，为尽力减少系统误差，客观真实反映弃婴的真实现状，主要有以下五个方面的支撑：第一，样本来源真实可靠。所有样本均来自于同一个地级市政府官方网站，在2019 年5 月31 日至2022 年7 月20 日期间通过互联网发布的寻亲公告，每个弃婴都有对应的编号，并非笔者在社会上发放的调查问卷。第二，样本信息的真实性高。涉及样本中的性别、出生日期、出生地、捡拾地、捡拾日期等均来源于政府部门核实后发布的内容，排除了笔者弄虚作假的可能。第三，调查精度有保障。怀化市管辖有13 个县（市、区）级辖区，2022 年末常住人口为452.07 万人⑤参见《怀化概况》，载怀化市人民政府门户网站，http：//www.huaihua.gov.cn/huaihua/c100189/singleArticle.shtml，2023 年6 月7 日访问。。此次调查的范围有一定的广度，足以保障调查的精度。第四，样本的容量足够大。确定样本容量是抽样调查中重要的环节，样本容量的大小影响抽样估计的精确度。此次官网公布的人员共266 人，笔者剔除捡拾时已成年的人员5 人，得到的弃婴样本有261人。第五，样本信息较为丰富。含有弃婴的性别、出生地、捡拾地、捡拾时间、出生日期、发布公告时间、捡拾方式、母亲未婚生育等8 个项目信息；出生日期分布于1984 年至2021 年之间；捡拾时间历经1989 年至2021 年。

（三）样本基本情况

经剔除被捡拾时已成年的人员，符合条件的样本共261 名。从性别上分析，其中女孩182 名，占比69.73%；男孩79 名，占比30.27%。从出生地分析，写明了出生地的有33人，占比12.7%；未写明出生地的有228 人，占比87.3%。从捡拾地分析，来源于怀化市的有151 人，占比57.8%；怀化市以外区域的110 人，占比42.2%；其中广东44 人、浙江28 人、贵州12 人、湖南8 人、海南5 人、广西4 人、福建3 人、江苏2 人、湖北2 人、安徽1 人、江西1 人。从捡拾时间分析，1989 年至2012 年捡拾的有40 人，占比15.33%；2013年至2021 年捡拾的有221 人，占比84.67%，主要集中在2013 年至2019 年（2013 年是26人、2014 年是26 人、2015 年36 人、2016 年33 人、2017 年37 人、2018 年35 人、2019 年20 人、2020 年和2021 年共8 人）。从出生日期分析，1984 年至2012 年出生的有41 人，占比15.71%；2013 年至2021 年出生的有220 人，占比84.29%。从寻亲公告发布时间分析，2019年有71 人，占比27.2%；2020 年有81 人，占比31%；2021 年有84 人，占比32.2%；2022年有25 人，占比9.6%。从捡拾方式分析，亲生父（母）送养的有41 人，占比15.71%；在公共场所捡拾的有220 人，占比84.29%。从父母的婚姻状况分析，明确母亲是未婚生育的有21 人，占比8%；未掌握父母婚姻状况的有240 人，占比92%。

二、存在的问题

2013 年民政部等7 部委联合印发通知，要求加强弃婴源头治理，依法打击和制止弃婴现象，加强社区弃婴问题的监督管理⑥参见《民政部 国家发展和改革委员会 公安部 司法部 财政部 国家卫生和计划生育委员会 国家宗教事务局关于进一步做好弃婴相关工作的通知》（民发〔2013〕83 号），载中华人民共和国民政部门户网站，https：//xxgk.mca.gov.cn：8445/gdnps/pc/content.jsp？mtype=1&id=116241，2023 年6 月7 日访问。。此次调查研究，一定程度上能反映出该文件的执行情况及弃婴治理工作中存在的问题。

（一）出生人口被遗弃率高，公民守法意识淡薄

根据国家统计局公布的历年国民经济和社会发展统计公报，全国2015 年至2018 年出生人数分别是1655 万人、1883.2 万人、1764.8万人、1523 万人，四年间总出生人数是6826万人。此次调研数据显示，捡拾弃婴的高峰期是2015 年至2018 年，每年分别捡拾弃婴36 人、33 人、37 人、35 人；根据国家统计局公布数据，全国有地级区划333 个⑦参见国家统计局编：《中国统计年鉴——2022》，中国统计出版社2022 年版，第3 页。。据此进行估算，四年间全国累计有46953 人被遗弃（每年分别是11988 人、10989 人、12321 人、11655 人）⑧本次调研数据，官方公布的仅是被人私自收养的弃婴，可能有两部分因笔者无法掌握被遗漏：一是儿童福利机构中被民政部门安置的弃婴；二是2019 年前，已经办理了寻亲公告的弃婴。，我国出生人口被遗弃率年均达万分之七。此外，笔者将弃婴捡拾年度和出生年度相比较，261人中有247 人的出生年度和捡拾年度相同，占比94.6%，说明大部分弃婴都是在刚出生的当年就被遗弃或非法送养。从捡拾方式分析，亲生父（母）送养的有41 人，占比15.71%；在公共场所捡拾的有220 人，占比84.29%。上述调查研究数据表明，弃婴的生父母及监护人法律意识淡薄，遗弃行为高发、多发。

结合上述分析再辅以文献研究，循迹可见有以下三个方面的原因。

第一，法律明确规定了父母对子女的抚养义务，但弃婴的生父母及监护人拒不履行。父母子女之间，传统民法中存在亲权的概念。亲权是一种专属于父母的权利和义务，指父母对未成年人子女在人身和财产上具有管教和保护的权利和义务⑨最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组编：《中华人民共和国民法典婚姻家庭编继承编理解与适用》，人民法院出版社2020 年版，第184-185 页。。传统的亲权以亲为本位，强调家父的权利；新时代的亲权制度已从亲本位转为以子女为本位，以保护未成年人子女的利益为目的。我国法律中没有使用亲权的概念，但是《宪法》第四十九条第三款、《未成年人保护法》第十六条第一款、《民法典》第二十六条第一款中均规定了父母对子女的抚养义务。抚养，一般是指抚育和教养，是父母对子女提供衣食住行、进行生活照料、保障其健康成长的法定义务。父母对子女的抚养具有人身专属性和法律强制性，无论父母的抚养能力和生活条件如何，无论是否与子女共同居住生活，都具有抚养义务，如不履行抚养义务必须承担相应的法律责任。

第二，弃婴的生父母及监护人有法不依。法律规定不得非法送养并辟有合法送养的途径，弃婴的生父母及监护人仍无视法律，挑战法律底线。《未成年人保护法》第十七条第一款规定：未成年人的父母或者其他监护人不得实施非法送养未成年人的行为。但是，对于确有特殊困难无力抚养子女的生父母，如坚持要求其履行监护职责，对生父母构成较大的负担，子女也无法得到妥善的照料。据此，《民法典》第一千零九十四条规定“有特殊困难无力抚养子女的生父母”可以作为送养人，以保障子女切身利益，同时解决生父母面临的生存困境。特殊困难包括身体疾病或者残疾、经济困顿等不利于父母履行抚养义务的情形。《民法典》第一千零九十九条坚持守正创新，基于收养三代以内旁系同辈血亲的子女与我国民间传统的过继、立嗣等制度契合，顺应新时代的发展，对亲属之间的收养适当放宽了条件，排除了非亲属间收养的若干限制，对于三代以内旁系同辈血亲的收养，可以不受第一千零九十三条第三项、第一千零九十四条第三项和第一千一百零二条规定的限制。旁系血亲是相对于直系血亲而言，指与自己具有间接血缘关系的亲属；三代以内旁系血亲，是指同源于祖（外祖）父母的旁系血亲。一言以蔽之，收养三代以内旁系同辈血亲的子女，是指收养兄弟姐妹、堂兄弟姐妹和表兄弟姐妹的子女。弃婴的生父母及监护人往往不熟悉现行的法律规定，未认真分析自身情况和征求三代以内旁系同辈血亲收养意愿，简单粗暴将子女非法送养甚至遗弃。

第三，法律规定不得实施遗弃行为。事实上，遗弃行为已入刑，并予以严厉打击。但弃婴的生父母及监护人仍铤而走险。《未成年人保护法》第十七条第一款明确规定：未成年人的父母或者其他监护人不得实施遗弃未成年人的行为。根据《刑法》有关规定，父母如果对年幼或者患病的子女拒绝抚养或遗弃，可能将构成遗弃罪、故意杀人罪或者故意伤害罪。现实中部分父母基于未婚生育等原因，仍以各种方式实施遗弃，知法犯法。

（二）惯性思维未根本扭转，依法治理任重道远

我们研究的总样本261 人中，亲生父（母）送养的有41 人，在公共场所捡拾的有220 人。笔者将公告发布年度和捡拾年度相减，1 年及以下的9 人、2 年的有47 人、3 年的有36 人、4 年的有31 人、5 年有40 人、6 年有39 人、7 至10 年有29 人、11 年至19 年有25 人、20年至30 年有5 人（最高年限差是30 年）。上述数据说明，虽然民政部等7 部委于2013 年联合下发通知，强调“严禁任何机构和个人私自收留弃婴”，实际上，该政策沦为“纸面”规定。民间存在大量私自收养行为，抚养人捡拾弃婴后基本都没有当场拨打110 报警并将弃婴移交给相关政府部门依法安置。

1.事实收养人未能适应当前法治环境

事实收养行为自古有之，新中国成立以来，政府也在逐步对收养行为进行规范。1992年《收养法》施行前，我国并未建立统一的收养制度。不同地区自行制定收养规则来规范收养行为，在某些区域，当事人甚至不需要办理正式的收养手续，只要当事人之间以父母子女关系共同居住生活，并得到当地居民的承认，就认可收养关系的成立。我国于1992 年4 月1 日起实施《收养法》，该法在1998 年进行修正并于1999 年施行，后并入《民法典》。1992 年《收养法》第十五条规定了收养应当向民政部门登记，但是并没有明确规定登记是收养关系成立的法定形式要件。1999 年施行的《中华人民共和国收养法》（以下简称1999 年《收养法》）对登记法定形式要件予以明确，实际上是对1992 年《收养法》第十五条进行了修正。2003年3 月，司法部颁布的《司法部关于贯彻执行〈中华人民共和国收养法〉若干问题的意见》（司发通〔2000〕33 号）中规定“‘1999 年收养法’施行后，收养关系的成立和协议解除收养关系以登记为准”，对收养登记形式要件进一步进行了明确。2015 年，国务院办公厅《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》（国办发〔2015〕96 号）规定“1999 年4 月1 日前，国内公民私自收养子女未办理收养登记的，当事人可以按照规定向公证机构申请办理事实收养公证”。1999 年后，虽然在《收养法》等法律实施中宣传公民发现弃婴应当向当地村居委报告、送交公安派出所并协助民警做好有关捡拾弃婴经过的情况笔录；2013 年，国家层面的通知正式提出“严禁任何机构和个人私自收留弃婴”，但上述实施效果不及预期，国内居民仍未能全面接受新时代的法制要求。

2.事实收养人不懂依法维权

《民法典》第一千一百一十三条第二款规定“无效的收养行为自始没有法律约束力”。但该法律规定的宣传不到位，群众还妄图通过收养事实倒逼政府像1999 年之前一样承认事实收养。不少公民拾捡到弃婴后，仍私自抚养，不愿意移送民政等部门安置。这些不合法的抚养行为会造成诸多不良后果，严重侵犯弃婴的合法权益，也令自己的事实收养行为得不到法律保护。第一，对弃婴的身份很难确定，违法收养后，不能办理合法的收养登记手续，对孩子的合法社会身份难以确立，不利于孩子的健康成长。第二，可能会引发被抚养孩子归属问题争议的诉讼，有些遗弃孩子的生父母可能会在若干年后，会提起民事诉讼，要求领回被抚养的孩子，这将令事实抚养人的实际抚养行为不受法律保护，导致事实抚养人难以依法维护权益。

（三）政府监管力度弱化，部门协作有待加强

1.弃婴问题的监督管理在基层执行中缺位

民政部等7 部委在2013 年就提出，“充分发挥民政助理员或基层社区工作人员、儿童福利督导员的作用，加强社区弃婴问题的监督管理，发现弃婴问题及时报案”。本次调研中有弃婴261 人，但发布寻亲公告年度和捡拾年度相差1 年及以下的仅9 人（占比3.4%）、相差2 年及以上的有252 人（占比96.6%），反映出该地区的民政助理员或基层社区工作人员、儿童福利督导员未能认真履行社区弃婴问题的监督管理职责，存在不作为或慢作为现象，对辖区内存在的弃婴私自收养行为未察觉甚至视而不见。

2.弃婴的监管在交通运输环节有待加强

本地调查研究的弃婴261 人居住生活地均在怀化市，但从捡拾地分析，来源于怀化市的有151 人，占比57.8%；怀化市以外区域的110 人（遍布广东、浙江等11 省份），占比42.2%。上述数据表明，事实抚养人能顺利携带弃婴从捡拾地返回经常居住地，或因交通运输网络对弃婴的监管存在漏洞，未能将携带婴儿的旅客列为重点人员开展查控并严格核实婴儿身份及婴儿与携带者之间的身份关系。

3.对遗弃行为未能形成高压震慑态势

特别是弃婴父母及其他监护人的遗弃行为，已经涉嫌犯罪，但相关部门未能一一依法查明并予以严厉打击，执法工作中缺乏应有的打击震慑效果，没有站在源头治理的高度对弃婴行为形成高压震慑态势，导致弃婴父母心存侥幸，肆无忌惮私自送养甚至将子女遗弃在公共场所。

4.缺乏出生人口追踪溯源工作机制

弃婴源于母亲分娩后父母不愿承担抚养义务。女性怀孕进行产检、住院分娩均需实名制登记留痕。在医院出生的每一位自然人均能追踪溯源，只要从产房到居住生活地形成完整、清晰的生活轨迹，就能有效避免弃婴的出现，以及发现弃婴后能及早完成寻亲工作。但是，目前工作中，与出生人口管理密切相关的两大制度尚未建立紧密衔接的工作机制。

第一个制度是出生医学证明管理制度。1996 年1 月1 日，全国开始使用《出生医学证明》。自此，每一位在中国境内医疗保健机构出生的自然人均可由父母向负责接生的医疗保健机构申领一张《出生医学证明》，该证件有编号、父母亲身份信息、婴儿出生日期等关键信息。历经6 次优化完善，2023 年4 月1 日起，全国正式启用第七版出生医学证明。第二个制度是公民身份号码制度。1999 年，国务院决定从10 月1 日起在全国建立和实行公民身份号码制度，规定公民身份号码是国家为每个公民从出生之日起编定的唯一的、终身不变的身份代码⑩参见《国务院关于实行公民身份号码制度的决定》（国发〔1999〕15 号），载海南省人民政府门户网站，https：//www.hainan.gov.cn/data/zfgb/2019/10/5823，2023 年6 月7 日访问。。《居民身份证法》第三条第二款规定“公民身份号码是每个公民唯一的、终身不变的身份代码，由公安机关按照公民身份号码国家标准编制”。

出生医学证明管理制度由卫生健康部门组织实施，公民身份号码制度由公安机关组织实施，两个制度通过户口登记机关的出生登记建立了衔接制度。按照现行政策规定，婴儿父母可持《出生医学证明》前往户口登记机关为父母一方是大陆户籍居民的新生儿办理出生登记（除父母均为境外人员，不符合办理户口登记条件的少量新生儿以外），理论上每一个《出生医学证明》编号应对应一个公民身份号码。但是，1999 年至今，历经3 次全国人口普查，笔者在全国人口普查工作方案中均未查找到出生医学证明管理部门与公民身份号码管理部门的核查对账工作要求；笔者在互联网上查找到浙江、广东、河南等多个省份的出生医学证明管理办法，均没有在卫生健康和公安部门之间建立《出生医学证明》编号与公民身份号码对账的工作要求。《出生医学证明》签发管理中存在的冒用他人身份住院分娩、骗领和冒领等行为，卫生健康等部门之间衔接得不够紧密，导致了婴儿管理的漏洞，致使产妇生育子女后将婴儿遗弃而难以被发觉、被依法惩处，引发弃婴等社会问题。

三、治理建议

弃婴问题的治理，关键在于源头管控、源头治理，根本在于父母及其他监护人的法制意识提升。

（一）建立闭环工作机制，保障婴儿不被弃

出生医学证明管理部门需强化《出生医学证明》的签发管理工作，加大信息化建设力度，充分运用好人像比对等技术手段，核实核准孕、产妇的真实身份，有效杜绝冒用他人身份住院分娩的违法犯罪行为，进而杜绝骗领、冒领《出生医学证明》的违法犯罪行为。结合数字化政府建设等新时代工作要求，大力推进《出生医学证明》电子证照签发、应用工作，同时加大与户口登记机关的协作力度，牵头推广“出生一件事”联办等便民服务工作，在《出生医学证明》编号和公民身份号码之间建立强关联的工作闭环。建立《出生医学证明》异常数据核查、反馈的工作闭环。加强《出生医学证明》电子证照建设应用工作，推出公民查询本人名下办理《出生医学证明》情况的服务，公民发现本人身份信息被人冒用办理了《出生医学证明》的，可马上向出生医学证明管理部门反馈；出生医学证明管理部门负责组织核查并及时向当事人反馈核查结论。工作中发现骗领、冒领《出生医学证明》的违法犯罪行为的，应及时纠错并将违法犯罪线索通报相关部门。联合户口登记机关定期组织开展对账，对于符合户口登记条件而超过半年没有办理户口登记的《出生医学证明》数据，全部推送给户口登记机关进一步核查，对于应办理户口登记而未办理的，由户口登记机关按规定为婴儿办理户口登记，发现婴儿失踪等涉嫌遗弃行为的，及时通报办案部门介入予以立案侦查，彻底查实、查清婴儿去向。通过建立婴儿闭环管理工作机制，异常必查，违法犯罪必究，确保我国出生的每一位婴儿都源头清晰，生活轨迹明确，形成婴儿不能弃养的社会共识和氛围。

（二）加强法制宣传教育，引导父母不想弃

通过“五个加强”工作措施，营造良好的法制宣传范围，强化父母不想弃的思想意识。加强《宪法》《未成年人保护法》等法律法规中父母抚养子女义务的法制教育宣传，提高婴儿生父母或者其他监护人的守法意识，营造呵护婴儿光荣、遗弃婴儿可耻的社会氛围。加强《民法典》中涉及收养登记办理的法制宣传教育，引导确有特殊困难、无力抚养子女的生父母依法送养子女，通过在三代以内旁系同辈血亲中寻找收养人等办法，让生父母懂得有法可依、有路可走，断绝其非法送养或弃养的念头。加强《刑法》第二百六十一条的宣传力度，让婴儿父母明白遗弃子女的严重性以及需要承担的法律后果，筑好筑牢婴儿父母的守法意识堤坝。加强因遗弃婴儿构成遗弃罪后被严厉打击制裁案的宣传，营造遗弃婴儿可耻，必定会被依法严厉惩处的社会氛围。加强对全体公民的法制宣传教育，明晰非法收养的法律风险，挤压非法收留、抚养弃婴行为的生存空间，形成拒绝私自收养的新时代、新风尚，令婴儿父母找不到愿意私自收养的人员，进而打消遗弃子女的念头。

（三）加强弃婴的监管，震慑父母不敢弃

打防结合，构建新时代弃婴监管体系，形成社区网叠加交通运输网的弃婴监管网，提升对弃婴事件的感知预警能力；以打促防，通过严厉打击遗弃子女犯罪行为，形成高压震慑态势。加强社区弃婴问题的监督管理，压实基层工作责任，提升对弃婴事件的感知、发现能力和水平；结合《中国反对拐卖人口行动计划（2021—2030）》等工作，认真开展弃婴摸排，对在工作中发现的弃婴等来历不明的未成年人，全部采血检验录入全国打拐DNA（脱氧核糖核酸）信息库。严格交通运输网络监管，将携带一周岁以下婴（幼）儿的旅客列为重点人员，逢出行必查、必核验婴（幼）儿身份证件，进一步堵塞事实抚养人携带弃婴回家抚养的漏洞。要依法打击和制止弃婴现象，公安机关和检察院等部门要加强弃婴线索的收集排查，主动对接卫生健康部门，通过大数据筛查，及早发现遗弃罪线索及对象，提高及时发现和侦破遗弃子女案件的能力和水平，严厉打击遗弃子女、骗领和冒领《出生医学证明》等违法犯罪行为，有力惩处和震慑遗弃子女犯罪。

结语

没有调查研究，就没有发言权，更没有决策权。笔者通过本次调查研究，测算到出生人口被遗弃率约达万分之七，发现“严禁任何机构和个人私自收留弃婴”沦为“纸面”规定，弃婴的生父母及监护人的守法意识淡薄，事实抚养人的惯性思维未能得到根本性扭转，政府监管力度弱化等问题。对此，我们应当建立婴儿闭环管理工作机制、加大法制宣传教育、加强对弃婴的监管等工作措施，从而有效完善弃婴治理体系，提升弃婴问题综合治理能力，以保障每一位婴（幼）儿的生存权、发展权等权利，保护每一位婴（幼）儿在父母等监护人的监护下健康快乐成长。