乡村振兴专项债助力乡村振兴事业研究

周先鹏 周江

摘要：乡村振兴专项债券是随着我国乡村振兴战略提出所诞生的政府融资工具，为解决乡村振兴事业开展过程中的资金短缺问题提供了政策支持。文章介绍了乡村振兴专项债券的发展历程，并以案例的形式分析了专项债券在乡村振兴事业中的实务，由此提出实务中应当注意的问题和建议。

关键词：乡村振兴 专项债券 案例分析 实务经验

“农民、农村、农业”，即“三农”问题一直是党和政府高度重视的领域。近十年以来，每年的中央一号文件均以“三农”问题为主题，足见“三农”问题的分量之重。2017年，党的十九大报告指出，我国的社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而城乡发展的差异便是这一矛盾的体现。由此，2018年的中央一号文件——《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》开启了乡村振兴的元年，同时也宣告了乡村振兴专项债券的诞生。

2017年的《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）中提出，为创新农村基础设施投融资体制机制，加快农村基础设施建设步伐，允许地方政府发行专项债券支持农村供水、污水垃圾处理设施建设。

在2018年的中央一号文件中，明确提出要稳步推进地方政府专项债券管理改革，鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券，支持符合条件、有一定收益的乡村公益性项目建设。文件明确了为支持乡村振兴事业可采取的融资方式，要求规范地方政府举债融资行为，不得借乡村振兴之名违法违规变相举债。这是实务中相当重要的一条红线，即禁止新增隐性债务，防范隐性债务风险。

在2018年2月发布的财预〔2018〕34号文件，《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》中指出“优先在重大区域发展以及乡村振兴等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券”。在相关政策的引导和支持下，2018年8月20日，四川省泸县乡村振兴专项债券在上海证券交易所成功发行，成为我国发行的首只乡村振兴专项债。

在此之后，相关政策法规不断出台，助力乡村振兴专项债券的发展壮大：2021年的中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确指出支持地方政府发行一般债券和专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动；2021年2月，《农业农村部办公厅关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知》进一步扩大了用专项债支持乡村振兴的范围，将高标准农田、现代种业提升、农产品仓储保鲜冷链物流、现代农业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理、智慧农业和数字乡村等重大项目纳入债券；2021年4月，《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式给予了省级人民政府发行政府债券的权力，支持现代农业设施建设和乡村建设。

随着相关文件的不断出台和党和政府对乡村振兴与专项债工具的认识不断深化，当前乡村振兴专项债的内涵可以概括为：由省级政府发行的项目收益债，起到引导其他信用债分支市场配合乡村振兴战略的作用，适用于高标准农田、农产品仓储保鲜冷链物流、现代农业园区、农村人居环境整治、智慧农业和数字乡村，事关农业稳产保供、种业创新提升、农民生产生活急需、农村基础设施升级，村庄整治，农业全产业链优质品种、专用农资和基地建设，返乡入乡创业园建设等乡村产业及其他符合条件、有一定收益的乡村公益性项目。

（一）高标准农田类型：株洲市攸县高标准农田建设项目

高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农田配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为永久基本农田的耕地。属于乡村振兴专项债券的支持领域之一。

1.项目背景

攸县东、西两面群山环绕，丘陵相嵌；中部成岗地、平原，地表分割破碎，除江河平原地区外，一般耕地比较分散。由于地理环境的先天条件限制，随着县区经济的发展，人地矛盾愈发突出，主要表现为：土地开发利用率偏低，产出水平普遍不高，农业现代化进程缓慢，相关农业基础设施落后。

从发展趋势来看，前景不容乐观：随着人口的增加，城市化进程的持续推进和交通运输业的发展，需要大量土地作为依托，这就触及了耕地的红线问题。由此看来，要实现中央关于耕地总量动态平衡的目标，形势十分严峻，更为重要的是，攸县的后备耕地资源十分有限。

为此，攸县实现耕地总量动态平衡的主要途径在于土地开发，即对具有新增耕地潜力的土地进行开发，保证耕地存量，实现耕地和城市用地的有机平衡，统筹协调城市与农村的发展。此外，还需从代际公平和可持续发展的角度出发，保证土地资源的可持续性利用，兼顾效率原则，实现土地经济效益的最大化。总体而言，如何确保耕地总量动态平衡，实现社会经济的可持续发展，需要从根据攸县土地资源利用特点出发。

本次专项债募集项目地区，水资源充足，水利、道路、电力基础设施条件较好，且项目符合攸县土地利用总体规划，符合攸县土地整治规划和攸县土地综合整治和高标准农田建设实施方案，符合国家有關法律法规和政策规定，上述因素给项目提供了可行性条件。

2.项目内容

建成高标准农田20万亩，其中水田16.62万亩，旱地3.38万亩，主要建设工程有：平整土地13，218亩，土壤改良187，896亩；新建灌溉渠1，494.7米，维修灌溉渠2，240.83米；新建排水沟24，279米，维修排水沟74，164米、新建涵洞36处、新修河坝70处、山塘维修956处、新修电灌站190处、新修机耕路53，881.25米、新修生产路51，090.25米，新造防护林1，025亩，架设配电线路12，043米、架设弱电输电线9，830米等。

3.债券发行情况

属于2023年湖南省专项债券十五期（农林水利专项债），申请发行金额2.2亿，偿还期限为10年，预计利率为3.48%，每半年偿付一次利息，到期偿还本金。

4.融资与收益平衡情况

项目收入包括新增耕地交易收入，以及高标准农田流转收入，经营收入合计为89，488万元；项目的主要成本包括经营成本和增值税与税金及附加，债券存续期内，项目预计总成本为49，892.00万元。

项目偿债资金来源为项目净收益，项目预计从2024年5月开始产生收益，项目偿还资金来源为项目净收益，预计用于资金平衡相关收益为39，596.00万元，预计相关收益对债券本息的覆盖倍数为1.41倍，实现融资与收益自求平衡。

5.经济效益分析

项目建设完成后，攸县县本级计划补充耕地指标为3，480亩。攸县县本级补充耕地指标扣除省自然资源厅统筹提留和县自用指标后，可形成水田交易指标规模为2，436亩。

6.社会效益分析

高标准农田的建设可以提高农田的生产效益，为社会提供更多的粮食和农产品。通过改良土壤、兴修水利等措施，该项目提高了土地的利用率和农作物的产量。这对于保障粮食安全和满足人民对食品需求的增长具有重要意义。同时，高标准农田的建设还可以提高农业生产的效率，促进农业现代化发展。

此外，该项目可以改善农业生产条件，提高農民的生活质量。通过改善灌溉渠道的输水状况，提高用水效率，做到适时、适量地计划供水，有利于当地农民调整产业结构，提高农业综合生产能力和农村经济实力、增加农民收入。同时，高标准农田的建设可以增加农民就业机会，促进农村经济发展。

从生态文明建设的角度来看，高标准农田的建设可以改善生态环境，保护生态系统。通过水利工程建设和农田防护与生态环境保持工程，进行精准灌溉减少水资源的浪费，同时保护生态环境。这有助于改善农田生态系统的稳定性，促进农业的可持续发展。此外，高标准农田的建设还可以有效控制水土流失面积，减轻水土流失对土地的破坏，保护生态环境。

（二）智慧农业综合类型：汕头市龙湖区河滨高地智慧农业种植提升项目

智慧农业是指将物联网技术运用到传统农业中去，运用传感器和软件通过移动平台或者电脑平台对农业生产进行控制，使传统农业更具有“智慧”。除了精准感知、控制与决策管理外，从广泛意义上讲，智慧农业还包括农业电子商务、食品溯源防伪、农业休闲旅游、农业信息服务等方面的内容。同时也是乡村振兴专项债的重要投向之一。

1.项目背景

该项目的建设与相应的发展规划、产业政策有着密切的联系。在《汕头市城市总体规划（2002—2020年）（2017年修订）》中，提出了保护沿海、沿河和基本农田生态空间，构建网络化的生态廊道的空间布局策略。《汕头市国土空间总体规划（2020—2035年）》初稿提出，要严格落实上级下达的永久基本农田保护任务，按照量质并重原则进一步优化永久基本农田成果，确保到2035年永久基本农田保护面积不低于上级下达任务要求。

在产业政策上，《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》（国发[2019] 12号）《国务院办公厅关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》（国办发〔2019〕41号）和《社会资本投资农业农村指引（2022年）》等相关文件均对乡村产业发展、产业融合发展和农业现代化与数字化提出了指导意见，而智慧农业恰好是产业升级的方向，通过现代信息技术和人工智能技术赋能传统农业，可以提高农业生产效率，提升农产品品质和数量，节省人力资源，保护环境，促进生态循环。

2.项目内容

项目由6个子项目组成。复合轮种示范基地配套设施建设：将位于东安路北侧，面积约746亩农用地改造建成复合轮种农业示范基地；基地水环境修复及整治工程：对基地内水系进行修复，整治长约1.5公里、宽约6米的张厝葛沟；乡村振兴体验及智慧农业基地：配套建设乡村振兴体验及数字农业中心，部署AI害虫云监控系统农业云计算系统等；农业示范基地配套区建设工程：对项目周边环境进行提升，老街功能活化，打造新农产特色街区；智能停车场：建设占地约1500平方米的配套智能停车场；农业研学中心：利用现有学校空闲用地，配套占地500平方米的农业研学中心。

3.债券发行情况

属于2023年广东省专项债券五十五期（普通专项债），计划通过专项债券融资2.4亿，本次申请发行金额0.3亿，偿还期限为30年，预计利率为4.2%，每半年偿付一次利息，到期偿还本金。

4.融资与收益平衡情况

融资项目收益为停车位收益、充电服务费收益、租金收益灯箱广告收益、数据服务费收益等方面的内容。经测算，项目运营期三十年收益累计76，436.54万元，本项目债券融资本息合计54，240.00万元，本息覆盖倍数为1.41，可以实现项目收益与融资的平衡。

5.经济效益分析

智慧农业项目由六个子项目组成，涵盖复合轮种示范基地配套设施建设、基地水环境修复及整治工程、乡村振兴体验及智慧农业基地、农业示范基地配套区建设工程、智能停车场和农业研学中心。这些子项目的建设旨在提高农业生产效率、促进农业现代化、提升农产品品质和数量，同时增加农民收入、改善农村环境，实现乡村振兴。考究其经济效益，需要逐个分析。

（1）复合轮种示范基地配套设施建设是该项目的重要组成部分。该子项目的建设将为复合轮种示范基地提供完善的配套设施，包括田间道路、灌溉系统、排水系统等，从而提高农业生产效率，促进农业现代化。此外，该项目的建设还将为农民提供更好的生产条件，提高农产品的品质和数量，增加农民的收入。

（2）基地水环境修复及整治工程将有助于改善基地的水环境，提高农作物的生长条件。通过修复和整治水环境，可以增加农作物的产量和品质，提高农田的经济效益。此外，该项目的建设还将减少化肥和农药的使用量，降低对环境的污染，实现绿色农业的发展。

（3）乡村振兴体验及智慧农业基地的建设将为游客提供体验乡村振兴和智慧农业的机会，促进农村旅游的发展。该项目的建设将改善农村环境，提升农村形象，吸引更多的游客前来参观和旅游。这将为当地农民带来更多的经济收入和就业机会，促进农村经济的发展。

（4）农业示范基地配套区建设工程的实施将为农业示范基地提供更加完善的配套设施，包括农产品加工、储存、运输等设施的建设。该项目的建设将提高农产品的附加值和市场竞争力，增加农民的收入和就业机会。

（5）智能停车场的建设将为游客提供更加便捷的停车服务，提高游客的满意度。同时，该项目的建设还将促进智慧农业的发展，提高农业生产的智能化水平。

（6）农业研学中心的建设将为农业技术人员提供更好地学习和培训机会，提高他们的专业素质和技术水平。该项目的建设将促进农业技术的创新和发展，提高农业生产效率和质量。

总体而言，该智慧农业项目的经济效益主要体现在以下几个方面：提高农业生产效率、促进农业现代化、提升农产品品质和数量、增加农民收入和就业机会、改善农村环境、促进农村旅游发展以及提高农业生产的智能化水平。这些效益的实现将为当地农民带来更多的经济收入和就业机会，同时也有助于实现乡村振兴和农村经济的发展。

6.社会效益分析

复合轮种示范基地配套设施建设与基地水环境修复及整治工程共同作用于生态环境，有助于减少农田的水土流失和污染、减少化肥和农药的使用量，降低对环境的负面影响，保护农村生态环境，从而实现绿色农业的发展。

其余四项工程促进产学研融合、农旅产业交融，推动了产业升级和当地的经济发展。同时改善当地村庄的基础设施条件，改变了乡村落后的村容村貌，提高村民的生活便利性和舒适度。实现了生态文明和精神文明的全面建设。

（三）农村人居环境整治类型：吉安市新干县农村人居环境整治项目

农村人居环境整治是指党的十九大报告提出，开展农村人居环境整治行動。中央农村工作会议强调，推进健康乡村建设，持续改善农村人居环境。乡村振兴专项债投入这一领域，是为了解决农村行路难、如厕难、环境脏、村容村貌差、基本公共服务落后等问题。

1.项目背景

一是江西省大力推进新农村建设，要求建设美丽乡村。以建设“连片推进、更高质量、生态宜居、长效管护、社会参与”的美丽生态宜居新农村为工作主线，坚决打好农村人居环境整治提升战，推动实施乡村振兴战略。这就要求相关下级政府需要对村庄连片整治、村容村貌提升新农村建设促进会、垃圾第三方治理等做出安排。

二是新干县当地人们对良好人居环境的需要与农村污染治理工程建设严重滞后的矛盾相当突出。并且这一矛盾随着经济持续快速发展和城市的持续推进愈发尖锐，受经济基础、自然环境、地形地貌等条件的制约，污水治理系统在建设上严重滞后，已影响到农村整体生态环境质量和农民生产生活质量.加快农村污水治理建设，提高农村水环境质量日益迫切。

2.项目内容

本项目建设内容包括农村生活污水治理、农村生活垃圾处理、农村改水改厕、乡村道路整治提升、农村环境整治等。本项目新增具备收益的1000吨/日污水处理厂12座，生态沟渠35公里，人工湿地6平方公里，氧化塘55座，生态廊道28公里，铺设污水管网72公里等。农村问题户厕整改约20000座，建设生活垃圾处理设施400处，覆盖大洋洲、溧江、界埠等13个乡镇、134个行政村，共35万人。

3.债券发行情况

截至目前，该项目共发行两批次专项债券，分别属于2023年江西省专项债券二十六和六十九期（高质量发展补短板专项债），共通过专项债券融资0.3亿，本次申请发行金额0.1亿（六十九期），偿还期限为30年，预计利率为3.13%，每半年偿付一次利息，到期偿还本金。

4.融资与收益平衡情况

项目收入来源为污水处理收入和垃圾处理费收入，预计运营收入为32362.68万元；项目运营成本由药剂费、燃料动力费、污泥处理费、工资福利费、修理费用和其他费用构成。债券存续期内运营成本合计5，172.98万元，收入扣除成本费用后，偿债的项目收益为26994.76万元，债券本息覆盖倍数为1.40倍，可实现融资与收益平衡。

5.经济效益分析

通过乡村人居环境整治，可以改善当地的自然环境，提升土地的质量和价值。这将吸引更多的投资和开发，从而促进当地的经济发展。

在农业发展上，该项目的实施为农业提供更好的生产条件。经过处理的污水可以用于灌溉，改善土壤质量，提高农作物的产量和品质。这将有助于提高当地农业的效益和竞争力。

此外，该项工程的实施需要大量的劳动力。项目的建设和运营将创造一系列就业机会，包括建筑、安装、运行维护等方面的工作。这些就业机会将为当地村民提供稳定的经济收入来源。

6.社会效益分析

该项目助力当地可持续发展。一方面，项目的实施可以改善乡村的基础设施，提高村民的生活质量，为乡村的持续发展奠定基础。另一方面，通过整治和建设，可以提升乡村的整体形象，改变村容村貌。

此外，在生态文明建设方面，项目的实施对保护当地的生态环境具有积极的意义。首先，通过污水处理，可以防止水污染，保护当地的水资源。其次，这些项目的实施可以减少农业和生活中产生的废弃物对环境的影响，提升乡村的生态效益。此外，还能有效控制水土流失，提高土壤质量，促进生态环境的改善。

（一）紧跟政策导向

从上述案例来看，策划乡村振兴专项债券项目必须坚持政策导向，将资金投入到政策所支持的领域中。相关部门在乡村振兴领域出台的政策措施，不仅明确了未来一段时间内乡村振兴发展的重点方向和领域，也提出了具体的发展目标和任务。因此，发行乡村振兴专项债券需要紧密围绕政策导向，确定债券发行的方向和重点，这既有助于提高乡村振兴专项债券的市场认可度和接受度，又在一定程度上避免了因不符合政策导向而导致的市场风险和法律风险。

（二）把握融资与收益平衡，不可新增隐性债务

专项债工具的出台意在规范政府融资行为，避免新增隐性债务。用于投向具有一定收益的公共事业，而收益的标准便是收益能够覆盖债券的偿还。因此在以专项债支持乡村振兴时，要做到融资与收益自求平衡，确保债券的还本付息能力，保障债券的可持续性和稳健性。此外，乡村振兴专项债券也是地方政府债务的一部分。通过将债券的融资与项目的收益相平衡，可以更好地规范和有效管理地方政府债务，避免隐性债务和违规举债的发生，降低地方政府债务风险。

（三）兼顾经济效益和社会效益

乡村振兴专项债券所支持的项目通常是涉及农村发展和农民福祉的民生项目，如农业产业升级、农村基础设施建设、农村环境整治等。这些项目的实施可以改善农村的生产生活条件，提高农民的生活质量，促进城乡一体化发展。因此需要重点关注项目的社会效益，以实现乡村振兴发展的整体目标。

但同时需要兼顾经济效益，这是因为乡村振兴专项债券的发行涉及大量的资金和项目，投资者在投资决策时必然会考虑到风险和收益的平衡。如果债券的发行只注重社会效益而忽视经济效益，可能会存在筹资的困难。因此，兼顾经济效益和社会效益，可以提高投资者对债券的信任度和认可度，同时也为债券的偿付提供了保障。

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（作者单位：中央财经大学财政税务学院河池市人力资源和社会保障局）

责任编辑：李丽君