北京数字经济创新应用示范体系建设现状与完善措施

李茂 陈蕊 刘长军

摘  要：创新应用示范是数字经济创新层和产业层之间的中间环节，也是连接创新层和产业层之间的重要枢纽。开展北京数字经济创新应用示范体系建设研究，有助于进一步研究掌握北京数字经济的新优势，为建设全球数字经济标杆城市奠定良好的基础。采用概念分析、文献研究、调查分析等方法，北京数字经济创新应用示范体系建设现状得到了梳理与分析，指出建设中存在的问题与不足。在参考学习其他城市先进经验的基础上，提出今后一段时期北京数字经济创新应用示范体系建设完善的基本思路和对策与建议。

关键词：数字经济；创新应用；示范体系；标杆城市；数字产业

中图分类号：F49 文献标识码：A DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2024.01.03

“十四五”时期，面对世界百年未有之大变局，党和政府高瞻远瞩、高屋建瓴，大力推动数字经济发展。这是构筑数字化时代国家竞争新优势的必然选择，也是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环的新发展格局和打造高质量发展新引擎的现实需要。习近平总书记明确指出：“要推动产业数字化，利用互联网新技术新应用对传统产业进行全方位、全角度、全链条的改造，提高全要素生产率，释放数字对经济发展的放大、叠加、倍增作用。”[1]

在数字经济体系中，创新应用示范是处于上游创新层和下游产业层之间的中间环节，也是连接创新层和产业层的重要枢纽。通过新产品新技术的应用，对现有的技术进行集成创新、开展新产品新模式研发以及进行创新性应用推广，能够推动数字创新向大规模产业化迈进。创新应用示范既可以对创新层起到及时反馈，进而完善技术缺陷、提高新产品商业价值的作用，又可以对产业层起到实现供需平衡、降低试错成本等作用。[2-6]

一、北京数字经济创新应用示范体系建设现状

基于其他学者的研究成果和行文框架逻辑，笔者在介绍创新应用示范体系的内涵及作用机理的基础上，从示范平台建设、示范工程推进、示范企业运营和示范制度构建四个方面介绍北京数字经济创新应用示范体系建设现状。

（一）创新应用示范体系及作用机理

1．创新应用示范体系的内涵

在产业创新体系中，新模式、新应用示范是创新层和产业层之间的中间环节，发挥着连接创新层和产业层的桥梁功能。构建创新应用示范体系，以实际市场需求为导向，对现有技术进行集成创新或者开展新产品试制，以及进行一些初步的应用推广，能够推动科技创新向大规模产业化迈进。

从内部结构来看，产业创新体系包括技术层、研发层、资源层、需求层、行业层和制度层（见图1）。其中，技术层为研发层提供理论支撑，研发层对技术层进行应用反馈，资源层为技术层和研发层提供资金、人才和场地等人力物力支持，技术层、研发层和资源层统称为创新层；需求层为行业提供资金支持，行业为需求层提供新产品，制度层为需求层和行业提供保障，需求层、行业层和制度层统称为产业层。在整个产业创新体系中，从创新层到产业层之间的转化至关重要，也是最容易出现断裂的环节。通过应用示范，创新层可以及时接受反馈，完善升级技术、提升商业价值；产业层可以应对市场需求，降低运营成本。

2.创新应用示范体系的作用机理

第一，通过创新应用示范体系，将数字经济技术层、研发层、资源层、需求层、行业层和制度层有机衔接在一起，实现创新耦合效应，达到“1+1＞2”的突破性效果，提高數字经济的内生动力，提升数字经济的发展质量。第二，通过创新应用示范体系，倒逼资源层、技术层和研发层等层面及时变革，实现产业内部更新，淘汰落后理念和陈旧产品，推动创新层的升级换代。第三，通过创新应用示范体系，推动前沿创新应用走向市场，积极掌握客户需求，了解产品与服务的竞争优势，为创新应用的真正落地提供大量的第一手信息。[5，7]

（二）北京数字经济创新应用示范体系建设情况

1.示范平台建设情况

示范平台是示范体系的物质基础，是应用示范向社会与市场展示的主要窗口，更是创新应用走向市场、接受市场检验、收集市场反馈信息的“主战场”。北京在建设全球数字标杆城市进程中，高度重视示范平台作用，不断将其夯实为示范体系的底座，围绕各类创新应用，建立了不同类型的示范平台，具体表现在以下三个方面。

其一，打造数字贸易示范区。打造数字贸易示范区，是促进服务贸易更高水平对外开放的重要举措。2021年，商务部等24部门印发的《“十四五”服务贸易发展规划》指出，“依托国家数字服务出口基地，打造数字贸易示范区”。该文件为数字贸易示范区的建设指出了明确路径。北京在数字服务市场准入、国际规制对接、跨境数据流动、数据规范化采集和分级分类监管等方面先行先试，开展压力测试，培育科技和制度双创新的数字贸易集聚区，开展好中关村示范区数据跨境传输安全管理试点，推进数字贸易示范区建设，加快培育数字贸易龙头企业，推动一批数字贸易产业项目落地。

其二，建设数字经济引领示范区。北京在数字经济发展进程中，坚持错位发展、聚焦发展、特色发展，支持各区结合自身资源禀赋、产业特征和发展诉求等，探索各具特色的数字经济发展新模式、新体系、新路径。目前，已初步形成了三个发展梯队，即以城六区为主要组成部分的数字经济引领示范区，以城市副中心和平原新城为主的数字经济先行先试区，以生态涵养区为主的数字经济特色发展区。其中，数字经济引领示范区形成数字经济核心产业聚集发展、数字技术赋能业态转型升级的发展特色，充分发挥了引领示范作用（见表1）。

其三，创立北京服务业扩大开放综合示范区。北京立足首都城市战略定位，服务国家重大战略，在风险可控的前提下，精心组织、大胆实践，在扩大服务业对外开放、建设更高水平开放型经济新体制方面大胆创新，为全国服务业开放发展、创新发展提供示范引领。据国务院2020年印发的《国务院关于深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案的批复》显示，目前，北京重点建设的示范园区包括以下四个方面：第一，以“一园一区”等为基础，打造数字贸易发展引领区。立足中关村软件园，推动数字证书、电子签名等的国际互认，试点数据跨境流动，建设国际信息产业和数字贸易港，探索建立以软件实名认证、数据产地标签识别为基础的监管体系。立足北京大兴国际机场临空经济区特定区域，在数字经济新业态准入、数字服务、国际资源引进等领域开展试点，探索数据审计等新型业务。第二，以未来科学城、怀柔科学城等为依托，推动科技成果转化服务创新发展。支持在北京高端制造业基地、北京创新产业集群示范区放宽自动驾驶测试道路和测试牌照管理权限，支持建设面向全国的第三方自动驾驶测试平台，支持北京市智能汽车基础地图应用试点工作。第三，以金融街、国家级金融科技示范区、丽泽金融商务区为主阵地，打造金融科技创新示范区。进一步支持依法开展金融科技创新活动。支持金融机构和大型科技企业依法设立金融科技公司。探索开展适合科技型企业的个性化融资服务。在京设立国家金融科技风险监控中心。第四，以通州文化旅游区等为龙头，打造新型文体旅游融合发展示范区。在通州文化旅游区，鼓励举办国际性文娱演出、艺术品和体育用品展会（交易会），允许外商投资文艺表演团体（须由中方控股），优化营业性演出许可审批。

2.示范工程推进情况

示范工程是创新应用的主要载体，是社会与市场实现技术变革和生产范式革新的重要推动力量。北京高度重视各种新兴数字技术示范项目的落地推广，积极探索前沿数字经济的经济效应和社会效益，摸索创新应用的技术边界和适用范围，形成了一批具有社会影响力、行业引领力与技术创新力的亮点示范工程。

其一，跨体系数字医疗示范中心工程。北京市不断强化制度建设，以制度的不断完善指导跨体系数字医疗示范中心建设工程发展。按照《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》和《北京市“十四五”时期智慧城市发展行动纲要》等要求，北京市编制并通过了《北京智慧医疗健康实施方案》，重点明确了卫生健康行业大数据汇聚和共享应用的主要任务和实施路径。方案对“全民健康信息平台”等重点项目的实施、实现医疗健康数据的高质量汇聚和典型试点应用场景突破提供了发展思路，为“跨体系数字医疗示范中心建设工程”奠定了坚实基础。北京市在跨体系数字医疗示范中心建设工程的发展中，按照应用场景牵引的原则，完成部分应用场景示范工作。

其二，数字城市操作系统示范工程。北京市数字城市操作系统主要围绕空间计算操作系统的关键工程技术和应用生态搭建需求，研发城市应用场景模板库，建立场景模拟技术能力，开发通用IoT（物联网）连接模块，打造开放、开源的城市知识图谱，不断迭代空间计算操作系统共性技术，推广数字原生应用，持续构建北京数字原生生态，同时与城市网格融合，在海淀区交付数字底座及低代码开发平台，与城市疾控结合，交付公共卫生卫士技术包等，落地一批场景应用。围绕上述共性技术研发任务，政府相关部门在与数字城市操作系统相关企业商讨后，形成了《北京数原数字化城市研究中心建设方案》，细化了年度建设目标和任务，2021年通过“包干制”方式支持经费4 992万元，2022年的支持经费达4 000万元。[7]

其三，高级别自动驾驶全场景运营示范工程。北京市自2020年高级别自动驾驶示范区成立以来，按照“小步快跑、迭代完善”的工作思路分阶段推进示范区建设，具体分为1.0阶段（试验环境搭建）、2.0阶段（小规模部署）、3.0阶段（规模部署和场景拓展）和4.0阶段（推广和场景优化）。目前，示范区已完成2.0阶段建设，12公里城市道路、10公里高速公路和1个AVP停车场的智能化设施部署完成，支持高级别自动驾驶车辆的城市级工程试验平台搭建完成，网联云控系统对外服务能力初步建立，国内首个智能网联汽车政策先行区正式设立，头部智能网联企业聚集效果初显，业界影响力不断增强，在自动驾驶领域走在了全国的前列。在高级别自动驾驶全场景运营示范区中，车端车路协同技术研究、路侧设施智能化阶段性实验、网联云控系统、低时延专网试点等重点示范子项目建设完成。与此同时，还建立了车用高精度地图平台，深化地图试点工作。

3.示范企业运营情况

数字经济标杆企业是指在数字经济发展进程中取得显著成效，具有产业先进性与行业代表性的企业，是北京建设全球数字经济标杆城市的有生力量。[8]以网络媒体报道为基础，以“数字经济标杆企业”为检索词，笔者筛选了近百余家被公开报道的北京数字企业。这些标杆企业大多分布于软件、医疗健康、电子、智能制造、交通、物流、卫星互联网等行业领域。从业务方向上来看，数字基础类标杆企业主要分布在人工智能、数据智能和芯片研发与设计等领域；数字赋能类标杆企业主要分布在企业数字化服务、智能工厂等领域；数字平台类标杆企业主要分布在产业互联网、商业服务平台、软硬一体化等领域；新模式新应用类标杆企业主要分布在新一代出行、新型数字健康等领域。其运行呈现出以下特点1：

第一，数字基础技术类企业掌握自主知识产权，融资带动企业快速成长。自主知识产权是数字经济创新力的有效保护工具，也是生产力、竞争力提升的必然要求。数字经济时代的自主知识产权，呈现出从基础设施到应用的系统性和整体性变化格局。自主知识产权对数字基础技术类企业具有重要意义，自主知识产权所带来的商业化应用能够激发更多的创新创造，从而进一步推动企业竞争力提高和产业生态升级。

第二，数字赋能类企业多行业布局，产品市场占有率不断扩大。多行业布局是当前数字赋能类企业的常规战略选择，企业在形成规模、具备一定的行业竞争力之后，就会沿着其产业链、创新链和价值链的方向延伸自己的业务领域，力求通过多行业布局实现范围经济，充分降低风险、提高市场竞争能力。

第三，数字平台类企业保持增长，积极布局新业务。新业务是数字平台类企业创新的必然选择。通过新市场、新业务与新客户群体，企业进一步打开行业竞争格局，抢占市场竞争高点，这也符合经济学家熊彼特的创新理论：创新是透过生产要素（新产品、新方法、新市场、新资源、新组织）的重组，提供新的产品组合或服务。[9]北京数字平台类企业面对激烈的行业竞争，不断开辟“蓝海领域”即新兴的市场空间，利用业务创新引领行业发展。

第四，新模式新應用类企业重要场景先行先试，产品应用加快落地。在北京各级政府的有力支持下，新模式新应用类企业围绕应用场景关键技术难题，组织实施重大项目，加大技术攻关力度，开发具有较强行业竞争力和较好市场前景的重大科技成果、重点创新产品。同时，探索场景可复制、可推广模式，通过重点领域和关键场景先行先试、率先突破，探索有区域和技术特色优势的可复制、可推广、可借鉴的数字经济标杆应用场景，以点带面推动北京数字经济产业全面发展。

4.示范制度构建情况

制度是示范体系建设的灵魂，是示范体系建设中不可或缺的“软件”，更是保障示范体系不断完善发展的基本要素。近年来，北京数字经济创新应用示范体系的制度构建力度不断加大，形成了按照数字技术的应用场景和数字经济政策的使用范围划分的三级联动、各有侧重的应用示范制度框架（见表2）。[7]

二、北京数字经济创新应用示范体系建设中存在的不足

本文通过实地调研与文献研究发现，由于存在配套设施不完善、运行理念不成熟、人才供需不匹配、信息沟通障碍多、应用示范项目形式化倾向以及市场化程度不足等现实原因，当前北京数字经济创新应用示范体系建设进程中还存在诸多问题。

（一）体系建设中重“硬件”、轻“软件”

由于原有经济增长动力惯性过大、经济增长新引擎转换缓慢和政策法规修订周期长等，北京数字经济创新应用示范体系建设出现了重点集中在示范园区这样的“硬件”上，相关“软件”配套制度建设却相对滞后等问题。据笔者统计，截至2022年年底，北京共有大大小小的数字经济示范园区25家，集中分布于城六区（东城、西城、海淀、朝阳、丰台、石景山）和顺义、大兴等远郊城区。这些园区普遍具有良好的基础设施，较大的空间面积，硬件水平较高。但从制度层面来看，一方面，缺乏市级层面统一的示范园区配套管理制度，示范园区的功能、定位和职责模糊；另一方面，缺乏园区层面的制度规则和运行标准，示范园区运行缺乏有效的方向遵循。尤其是一些云服务、物联网、大数据等示范园区存在着较为显著的标准规则不明确、具体细则有待优化等问题，严重制约了示范园区高质量发展。[10]

（二）建设推进中重工程、轻队伍

北京在建设全球数字经济标杆城市中，遴选了一批打通“数据生成—汇聚—交易—消费—应用”全链条的重点示范工程，这些示范工程具有技术引领力强、市场带动力好等特点，在盘活北京数字资产、推动数字经济创新、培育新的技术创新点方面发挥着重要作用。但需要注意的是，由于人才“培育、流动、评价、激励、服务保障”的政策保障体系协同性不强，高层次平台载体集聚能力不足，在重点工程的实施推进中，出现了比较侧重于制定与实施，忽视人才队伍建设的情况。从实际情况来看，适应重点示范工程的人才结构不合理、供需不匹配，“腰部”人才供给较为匮乏，数字经济与传统产业的人才良性互动局面尚未形成。根据现有重点示范工程实施工程量估计，目前北京数字经济标杆城市八大任务中的三大重点示范工程需要大量的跨界人才（技术与营销），而现有的人才供给主要集中在计算机科学、软件工程、电气和电子工程等技术领域，人才队伍缺口较大。不仅如此，面向示范工程的人才培养体系有待建立，学校、企业和社会组织都尚未建立起适应产业和市场发展的培训体系。

（三）配套措施中重搭建、轻实施

已有示范体系中的配套措施能够发挥一定的作用，但由于上下级政府和政府部门之间缺乏及时沟通、执行过程缺乏反馈与互动、未建立起完整有效的内控体系和监督机制等诸多问题，在执行过程中还存在理解不到位、执行不到位、实施不到位等情况。笔者调研发现，个别园区和政府部门制度执行不到位，把制度写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，使其形同虚设，成为“纸老虎”，无法释放制度本身所蕴含的治理效能。部分具体执行部门对配套制度的理解和认识不到位，使制度被误解和误读，导致制度执行出现偏差。尤其是针对企业的优惠扶持措施在具体实施过程中呈现出一些偏差：部分政府相关部门以各种理由搁置、拖延执行相关优惠政策，示范园区中的企业难以真正得到政策的支持；在企业与政府的谈判中，制度政策的解释权归于政府相关部门，随意性很大，企业难以享受到已有政策和配套措施的红利。

（四）市场运行中重规模、轻效益

目前，围绕领先设施建设、示范项目实施、核心技术突破、标杆企业培育等目标，北京已经开展了多方面的市场试点，形成了一批新模式、新案例。据不完全统计，北京现有市级数字经济创新示范应用25个，园区级创新应用示范117个，技术创新应用示范2 100多个，创新示范应用市场规模显著扩大。但由于原有利益格局固化的藩篱难以打破、传统产业发展思维惯性过大、发展目标模糊分散等问题，这些市场化应用示范项目还处于粗放式发展阶段，更为注重流量、注重投入，轻产出、轻质量。笔者在调研中发现，很多企业的创新应用示范项目大都是“一次性工程”，只求短期效果，忽视长期经济效益，多采用包裝形象获得市场投资人青睐，进而融资的“套路”。示范应用的技术反馈作用难以实现，带来的实际经济效益有限，遑论实现应用示范和技术研发、市场运行的循环迭代以及优化更新。不仅如此，个别数所谓字经济企业打着“示范应用”的旗号，大肆扩展业务规模，扩展企业经营边界，为社会融资和上市融资营造虚假“业绩单”，给政府和社会带来各种风险隐患；还有少数企业，以数字经济创新应用的名义“跑马圈地”，抢占园区用地大搞房地产开发，严重扰乱了北京数字经济市场秩序。

三、北京数字经济创新应用体系建设完善的基本思路与对策、建议

针对前文总结的发展问题和尚存在的不足，本部分从配套制度、人才培养、监督机制、顶层设计和发展指标等方面提出体系完善的基本思路和对策建议，借以形成“产业链—研发链—示范链—风险链—价值链”全链条衔接模式，补齐应用创新制度上的短板，形成纵横联动的应用示范立体网络。[11]

（一）基本思路

其一，推动延伸提升。应充分发挥应用示范体系的基本作用，展现体系的主要功能，全面延伸首都地区数字经济产业链，大力提升首都地区数字经济产业在全球价值链、供应链中的地位。

其二，加强集成创新。通过应用示范园区，聚集各类创新要素，凝聚人才队伍，创造良好的创新应用示范环境，推动首都地区数字产业的集成创新，助推基于技术的应用集成和基于特定场景的应用试点。

其三，形成全产业链示范。随着首都数字经济体系的日益复杂，创新应用示范应是全产业链的示范，围绕产业链各个环节的产业主体联合开展示范，通过示范使产业界找到自身在产业链中所处的环节，然后针对这一环节开展新一轮的应用创新。

其四，开展科学评价。在现有配套制度的基础上，充分考虑首都的实际情况，构建北京数字经济创新应用示范园区和示范项目评价体系，科学选择指标和指标计算方法，应重视用户反馈、市场占有率和经济效益等市场因素。

（二）对策与建议

其一，有序划批示范园区，完善相关配套政策。有序成立数字经济示范园区，严格控制批量且粗犷划批的发展势头，考虑示范园区与当地经济发展水平、经济结构等要素的适配程度，实现数字经济由高速度增长朝高质量发展转向。在现有政策基础上，提出优化对策，完善创新应用示范项目分类、遴选标准、组织实施等制度内容。同时，注重与科技、产业、财政、金融、保险等政策衔接，更好地实现行业政策激励与创新应用示范相结合，发挥创新应用示范体系的活力。

其二，更迭人才培养理念，创新人才培养模式。树立国家重大需求导向、多学科交叉、跨界融合和资源互补等人才培养理念，不断突破区域、产业、组织边界，进一步提高高校、科研院所合作力度，开展精准培养、定向培养等方式（如设立博士后科研工作站），构建适用于北京实际的数字经济应用示范人才培养体系，通过系统化、专业化培训（线上课程与线下实践相结合），搭建产学研创综合平台，形成差异化人才培养模式。

其三，组织开展规范化宣传培训，设置监督实施机制。应规范化解读数字经济创新应用示范相关政策文件，明确指出近期工作重点，定期组织工程相关人员培训，提高执行部门对工程布局的重要意义、制度保障体系的认知水平。依托行业协会、龙头企业设置监督实施机制，把握制度出发点，梳理实施环节细节，注重分层设计，采取分批次拨款、阶段性支持等手段，严格监督结果运用，不搞模糊监督、特殊监督；建立政策协调员制度，定期上门协调处理政策梗阻难题，派遣相关政府部门人员到新型研发机构挂职，保障项目执行效果与效率。

其四，以产出为导向加强顶层设计，量化实施发展指标。应结合首都地区数字经济发展的实际情况，在已有基础上，结合建设全球数字经济标杆城市和建设国际科技创新中心任务，充分用好北京先行先试的政策优势，进一步完善创新应用示范体制机制，补齐应用创新制度短板，减少制度漏洞；重视项目实际产出，量化发展指标，规范企业经营边界，严格管理边缘业务，维护北京数字经济市场秩序。

注释：

1. 2021年7月，中共北京市委办公厅 北京市人民政府办公厅印发《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》，对数字经济标杆企业发展做出明确部署，将培育壮大数字化时代的新型市场力量作为重要目标，推动数字技术创新链和产业链对接融合。该方案明确将数字经济标杆企业分为数字基础类、数字赋能型、数字平台类和新模式新应用类等不同类型。

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[9] SCHUMPETER J A. Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung[M].Berlin：Duncker& Humblot，1912.

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[11] 王鹏，张路阳，来秋伶.数字经济标杆城市建设视域下北京市数字经济发展情况分析[J].科技智囊，2023（5）：25-32.

The Status Quo and Improvement Measures of Beijing Digital Economy Innovative Applicative Demonstration System Construction

Li  Mao1    Chen  Rui2    Liu  Changjun3

（1.Institute of Media and Public Opinion，Beijing Academy of Social Sciences，Beijing，100101；

2.Bureau of Academic Divisions，Chinese Academy of Sciences，Beijing，100190；3.Institute of Marxism，Beijing Academy of Social Sciences，Beijing，100101）

Abstract：Innovative application demonstration is the intermediate link between the innovation layer and the industrial layer of the digital economy，and it is also an important hub connecting the two layers. Carrying out research on the construction of Beijing's digital economy innovative application demonstration system will help further study and grasp the new advantages of Beijing's digital economy，and lay a good foundation for building a global benchmark city for digital economy. This paper uses the methods of concept analysis，literature research，survey analysis and others to sort out and analyze the construction of Beijing digital economy innovative application demonstration system，and points out the existing problems and shortcomings in the construction. Based on the advanced experience of other cities，the research puts forward the basic ideas and countermeasures for improving the construction of Beijing's digital economy innovative application demonstration system in the coming period.

Key words：Digital economy；Innovative application；Demonstration system；Benchmark city；Digital industry