中国农业农村发展如何借鉴国际经验

京雨

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世界政治经济发展不平衡，农业农村领域尤甚。在一个开放的世界里，世界各国之间有相互学习的必要。那么，对于中国来说，什么才是发达农业农村的标准？现代农业农村有哪些基本表现？发达国家农业农村有何基本表现，又有哪些难题？在农产品产量与质量保障之间发达国家有什么好的经验？发达国家的重农传统对本国政府有什么影响？欠发达国家农业发展该选择什么样的路径？中国现在的农业农村发展有哪些有利条件，需要克服哪些困难？本刊特约记者采访了中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英，请他就这些问题作了解答。

中国农业发达的特征应该是：第一，中国人吃饭支出占总消费支出的比例（恩格尔系数）降低到15%以下，使中国人不仅能端牢饭碗，还要吃得便宜、吃得好。第二，中国农民成为社会中产阶层，农户的平均收入还略高于社会平均收入；同时，农民凭自己的收入也有能力加入社会保障系统，获得不低于平均水平的养老与医疗保障。第三，农户本质上与城市居民一样享有良好的公共服务，农民的社会保障达到全社会的平均水平。

《领导文萃》：早些年我们常说要解决中国存在的“三农”问题，现在讲要将中国建成农业强国，这两种说法有何不同？将中国建成农业强国，那么，您眼中的中国农业发达的特征应是什么？

党国英：过去讲的“三农”问题主要是指中国农业比较落后，农村社会稳定堪忧（公共服务质量低）以及农民收入低。由于中国改革开放，农业有了进步，农民收入也有所提高，农村的公共服务也有不小改观，但现状与农业强国的要求还有相当距离，与发达国家相比也还有明显差距。

在我看来，中国农业发达的特征应该是：第一，中国人吃饭支出占总消费支出的比例（恩格尔系数）降低到15%以下，使中国人不仅能端牢饭碗，还要吃得便宜、吃得好。这就要求中国农产品的成本大幅降低。第二，中国农民成为社会中产阶层，农户的平均收入还略高于社会平均收入；同时，农民凭自己的收入也有能力加入社会保障系统，获得不低于平均水平的养老与医疗保障。这就要求农业从业者在农闲时间能够就近兼业，实现充分就业。农户在农村有完整的家庭，再不会有“留守妇女”“留守儿童”。农村的那些依靠政府持续帮助方能脱贫的“刚性贫困人口”应该在城镇获得更好的安置。农村不再是困难人口的收留底地，也不再是什么过剩人口的“蓄水池”。第三，农户本质上与城市居民一样享有良好的公共服务，农民的社会保障达到全社会的平均水平。实现这个目标不容易，要求城乡产业与人口的合理布局，形成以市镇繁荣为支撑的乡村服务中心，以提高公共服务的效率。特别是农业产业链要合理布局，实现生产服务、技术开发普及、产品初加工、农产品电商的货源组织等环节，以及这些环节所关联的旁侧产业，下沉到建制镇镇区，形成建制镇繁荣的产业支撑。未来中国约200万平方公里的农区（包括河流、道路、建制镇及各类农业居民点）以及更大面积草原地带，会兴起1万多个小城市，其所容纳的常住人口及所服务的农业人口占到中国人口的一半左右，而农业人口则居住在自己的大农场上，形成广大田野上星罗棋布的小型农业居民点，那里农业高度发达、产品有高度国际市场竞争力，农民安居乐业，环境整洁优美，成为人们生产生活的一片乐土。

《领导文萃》：您描绘了一幅令人憧憬的美好图景，很是迷人。那么您是否认为这样的图景在经济发达国家已经存在？

党国英：这个图景看起来像是天方夜谭，但我认为不是。这个图景如果实现不了，那意味着中国城乡差别没有消失，意味着中国现代化进程受到影响。经济发达国家，主要指规模较大的发达国家，都有先进的农业，也有包括市镇在内的广义乡村的繁荣。当然，这些国家农业农村发展水平也不是一般齐，有的国家在其内部各区域之间也发展不平衡，但总体上具有我前面描述的特征。英国、荷兰、丹麦、德国、美国、加拿大、新西兰、澳大利亚等国都具有很高的农业农村发展水平。日本因为曾经对土地流转予以过分限制，以及过度发展乡村旅游业，使其农业规模化经营水平相对落后，限制了农业竞争力提高。但日本近年在农业发展上也有较大进步。美国农业农村整体发展水平很高，但因为宗教信仰因素，美国的局部农村地区的农民，如阿米什人，采用现代农业技术的意愿很低，农业生产水平不高。这种情况也在发生变化，年轻的阿米什人已经不同于父辈，采用现代农业技术的意愿有所增强。总体上讲，中国农业有必要追赶发达国家，学习他们好的经验。

《领导文萃》：能否再对发达国家的农业农村做出几点直观的判断？

党国英：我的第一個直观的判断是：发达国家呈现以家庭农场为主的多元化经营特征。这种特征以美国最为突出。美国有大量退休者农场和休闲型农场，分别占家庭农场总数的17%和42%，但它们很少有农产品销售，前者的农业年平均纯收入仅为1.15万美元，后者则几乎没有农产品销售，种地纯粹是自己玩。这两部分农场所使用的农地占农地总面积在20%左右，他们的收入总和占美国家庭农场实际总收入的比例仅为10%左右，可见这类农场的效益比较低。但是，我们切莫以为这些家庭的总收入很低。他们的主要收入来自退休金，所以实际收入要超过那些小型经营性农场50%以上，日子过得很滋润。粗略计算，这两部分农场平均占地面积大约相当于中国的26亩。

《领导文萃》：在美国，这么多农地被低效率使用，政府是否会予以干预？另外，经营效率高的农场是什么情况？

党国英：据我所知，美国政府对这种情况不会、也不可能干预。不能想象美国地方政府强制或变相强制一个退休的农民必须放弃自己的土地。美国有土地使用税，对农业用地的使用税显著低于其他领域的土地使用税，但不会再对不同年龄的纳税人实行差别税率。当然，即使很低的税率也会对纳税人的行为产生影响，使得退休农场主一般都会转让、出租或遗赠自己的土地。

从大局看，这部分低效率的农地对美国农业的经济效率的影响是有限的，因为美国经营性农场的耕作面积占比更大，且具有很高的经营效率。美国人把年销售额低于35万美元的农场定义为小型农场，依次还有中型、大型和超大型家庭农场，后面这三类农场所耕种的土地占到土地总面积的51%，它们获得的农业纯收入占到所有家庭农场农业纯收入的82%。举个例子，我曾访问过美国一个家庭农场，其主要劳动力是家庭，这个家庭是父子两人，还有一名合伙人，耕种的土地竟达到相当于中国的4.5万亩，相当于中国一个普通乡的耕地面积！这意味着一个农业劳动力可以为1.5万人提供食品原料！

在欧洲发达国家，家庭农场虽然平均规模小于美国经营性农场的规模，但经营效率仍然很高。荷兰的乳业就很典型。家庭牧场面积一般七八十公顷，每公顷饲养两头奶牛，每头奶牛每年产奶1.5万斤上下，一个牧场由两个劳动力维持，每年产奶量可达到200万斤以上。

农业经济周期理论把农产品价格波动看成是一个国家或一个区域市场内生现象。由于发达国家已经形成规模庞大的农业合作社，有的合作社还是跨国性的组织，他们与农户建立了订单农业关系，合作社根据区域市场需求制定生产计划，社员按照订单生产。欧盟农业政策也会对生产指标进行一定的分配干预，有利于消除农业周期波动。

《领导文萃》：发达国家农业有这么高的生产力，按以往农业经济周期理论，会不会发生长期的产品过剩？

党国英：这个问题重要。这也是我要说的发达国家农业的第二个直观性特征。发达国家当然也有农产品价格波动，但波动机制已经发生重要变化。农业经济周期理论把农产品价格波动看成是一个国家或一个区域市场内生现象。由于发达国家已经形成规模庞大的农业合作社，有的合作社还是跨国性的组织，他们与农户建立了订单农业关系，合作社根据区域市场需求制定生产计划，社员按照订单生产。欧盟农业政策也会对生产指标进行一定的分配干预，有利于消除农业周期波动。家庭农场不论经营规模有多大，对于庞大的市场来说，仍然是微不足道的小生产单位。他们的产品必须由合作社或者其他中间商统一组织销售，否则自己干会产生很高的销售成本。我在访问荷兰一家牧场时，牧场主主动跟我说起他们按订单生产所带来的价格稳定的好处，并说看消息知道中国农牧业有时发生产品卖不了坏在地头的情况。我告诉他，中国没有规模巨大的合作社，即使有大的龙头企业，其规模也比不上他们的合作社。中国的乳业巨头伊利和蒙牛的经营规模加起来都不及荷兰乳业合作社Friesl and Campina的经营规模。要知道中国人口总量约为荷兰的80倍！当然，发达国家的农产品价格也有波动，但波动主要是外生性因素引起的。近些年发生的新冠疫情、俄乌冲突等都在较大程度上导致发达国家农产品价格上升。

《领导文萃》：中国老百姓很关注农产品质量和食品安全。一般来讲，农业产量的提升与质量保障之间存在一定的矛盾，这方面发达国家有什么好的经验？

党国英：通常认为，有机农产品具有很高的品质，同时也具有安全性。但从有关资料看，发达国家的有机农产品生产比例并不高，欧美有机农产品的市场份额在10%左右，美国的比例要更低一些。在严格监管之下，大宗农产品也可以有安全保障。最受中国人关注的转基因农产品在北美的市场供应比例较大，很多人在虚假信息的影响下，认为它不安全。还有人说美国人自己不吃转基因农产品，只向外国出口。只要对生物科学技术有一定了解，就会正确理解转基因技术对于人类生存的意义。在当代农业发展中，良种培育对农业增产贡献极大，而使用转基因技术是育种的基本方法。自然界植物的基因也总在变化，人工杂交育种也要利用植物的基因改變，转基因只是以分子水平上的人工操作实现基因变化，且更具有目的性。自然界的有毒植物很多，随意使用转基因技术也可能使植物产生有毒有害性状，但在对遗传物质充分了解的基础上有目的地做转基因操作，加上从育种到推广的严格的科学把控，完全可以保证大田使用的良种的安全性。美国的大田黄豆全部是转基因品种，我在美国农村小超市里就看见用转基因大豆制作的小吃，包括炒黄豆。这些食品当然是卖给美国人的，因为外国人极少光顾这些小超市。严格的质量管理是保证食品安全的基础。以荷兰乳业生产为例，牧场的奶液一旦出问题，挤奶设备就会自动停止工作。大吨位的罐车到每一个牧场汲取奶液时，会取一小瓶样本；奶液加工厂会对大罐奶液做合格检测，如果发现大罐奶液有药品残留等问题，整罐奶液就会停止使用，并溯源检测牧场奶液标本，让涉事牧场赔偿整罐奶液，接受更进一步处罚。从这个例子便可以看出荷兰乳业的质量控制水平。我们可以想想，只要大宗农产品的安全有保证，有机农产品的市场份额也就不会太大，食品价格也就容易保持到民众可以接受的水平。

《领导文萃》：您前面提到农民收入，有一个问题，农民收入高低是否与他们的经营规模有密切关系？即使农民收入比较高，但他们所能得到公共服务是否能达到城市居民的水平？

党国英：这个问题也很重要。按2019年美国农业部的数据，美国经营性农场的规模与其纯收入成正比，例如，年销售额在15万至35万美元的小农场的自营农业平均纯收入42170美元，而年销售额在100万至500万美元的大农场的自营农业的平均纯收入达到350839美元，后者是前者的8倍多。但是如果考虑到农场主家庭成员的工资性兼业情况，这两类农场的纯收入差距就缩小到5.1倍；如果再考虑到两类农场家庭的转移支付收入，差距进一步缩小到4.2倍。这些数据表明，兼业收入对小农场和大农场都很重要。大的家庭农场的兼业收入的绝对数要高于小的家庭农场，但小农场的兼业收入占比高，因此更重要。此外，我们也能看到以政府操作为主的转移支付能带来缩小农场主之间收入差别的作用，只是这也不足以大幅度减少差别。这样做只是意味着政府的收入调节政策在效率与平等之间向平等有适当倾斜，对效率的影响应该不大。

说到公共服务方面的情况，地方的公共服务资金主要来源是居民缴纳的物业费、地方税、专项收费以及上级政府的转移支付。这些收入构成了地方公共财政的硬约束。地方举债也会受到限制，因为没有政府办的金融机构作为地方的钱袋子。地方政府就是一个法人机构，它一旦破产，会殃及债主。这种情况下，地方市镇政府会非常关注公共服务的运行成本，它不会在很小的诸如几户人家的农场主居民点上提供常见的公共服务。政府也常常是不完全政府，即不是那种“三权分立”的政府，而是“议行合一”的政府。有的地方甚至没有法院，居民打个官司也要到其他地方去。政府官员往往是不拿或少拿报酬的志愿者、兼业者。消防员、警察、学校老师甚至市长，也有可能是兼业者。这是农业经营的一个好处，因为农业管理有季节性，加上技术的进步，农户不需要经常泡到地里做什么田间管理。农户不兼业行不行？不行！因为劳动市场存在竞争，若别人兼业，自己不兼业，别人就可能以产品低价展开市场竞争，拿兼业收入弥补低价销售产品的损失，这样就会导致自己的收入减少。来自美国农业部2019年的数据，美国近半数家庭农场亏损，但农场照常经营，这与美国家庭农场成员的兼业有直接关系。英国也大抵如此。我曾经访问过的一家农场，耕种约1000英亩土地，到我访问时为止，竟然连续6年亏损！但农场主的太太在阿伯丁大学的一个学院做办公室负责人，她在假日季周末可以回家帮助丈夫打理农场，而政府在农场亏损期间每年给于补贴6万英镑（当时的汇率1比14），所以农场照常经营。

《领导文萃》：按照您上面所介绍的情况，西方发达国家的乡村社会似乎很和谐。他们难道就没有什么难题？

党国英：对发达国家的农业农村问题，我没有长期身临其境，很难做出中肯的评论。我用他们那里农户、农民组织以及农业专家的话来回答这个问题。仍以农业强国美国为例，我听到农场主的抱怨主要是三点：一是认为美国政府对农业生产的规矩太多，特别是环保方面的规矩太多，会增加农业生产成本。二是抱怨农产品价格低迷，赚不到钱；认为美国政府在开拓国际市场方面行动不力，对他们销售农产品特别是销售粮食帮助不够。三是抱怨美国政府农业税收太高。实际上美国政府对农场主纳税有减免政策，只是天下纳税人没有不希望税收多多减免的。

通常情况下，农民组织会向国会以及政府提出关于支持农业农村发展的请愿。他们关注的主要问题是：第一，欧洲农民组织对市场开放十分敏感，而为了限制开放程度，要求政府或欧盟使用非关税壁垒限制境外农产品进入。第二，对通货膨胀也很敏感。美国农场主现在面临的利率是2020年的两倍甚至三倍。截至2021年年底，在4410亿美元的农业债务总额中，大部分是市场化债务，政府机构FSA（Farm Service Agency）只提供了其中的3%。第三，在税收、补贴方面的利益纠葛，其中包括围绕WTO有关条款的冲突，但这方面的问题总体上不是太大，政府的有关补贴总体上对专业农户有利。比较而言，对农民的补贴额度欧盟的水平要高于美国，这也是欧美之间农业政策摩擦的原因之一。第四，农民组织一般都会向政府请求发展援助，特别是基础设施建设方面的援助。从我们中国人的角度看，欧美乡村的基础设施有点“落后”。在农业高度发达的荷兰，有的乡村道路没有铺装，且崎岖不平。在日本北海道也可以看到这种情况。美国的乡村道路更给人感觉低于中国“村村通”的标准。乡村宽带建设也是多年来见诸美国农业立法的热词。很难说这方面因素确实构成了美国农业农村发展的“短板”，但它们构成了美国农民组织与政府方面常年对话的内容，可见它们多少具有现实重要性。

我觉得欧美农业农村发展有一个真正具有广泛社会关联的问题不能被忽视，即农村“无证工人”问题。按美国2012年的有关报告，劳动力报酬是农民的第三高支出，占整个行業生产成本的17%，在水果、蔬菜和园艺等劳动密集型部门高达40%～50%。无证工人占所有雇佣农场工人的一半以上，总人数在55万人左右。对这个问题作评价，可谓一言难尽。按经济学的一般原理来说，这种情况会导致农业领域的劳动力市场存在价格扭曲，当然不利于农业发展。但是，按美国专家估计，将农场工资提高到足以重新激发美国工人对农业工作的兴趣的理论选择是不可行的，因为在商品价格和农场收入没有任何抵消性增长的情况下，劳动力成本大幅上升将很快使农民失业，带来很麻烦的社会问题。多年来，这个问题一直是美国社会的难题。欧洲也存在类似问题。

《领导文萃》：根据您所介绍的发达国家农业农村的这些直观情况，总体感觉是他们的发展水平具有先进性，同时也面临不少要解决的问题。您可否进一步对他们的发展历程作一个解释性概述？

党国英：这是一个具有挑战性的问题，我试着谈谈自己的看法。应该说发达国家农业农村发展背后，既有比较稳定的社会经济文化因素，也有较为积极的应对发展难题的变革性因素。

第一，应该把欧美农业农村发展看作一个自然历史过程。这是一个伴随封建权力瓦解，个人自由权利扩张、地方自治地位加强、自愿结社组织在公共领域深入替代政府的过程。这方面美国与欧洲当然有所不同，这里不作过多的解释。这个过程表现在社会经济结构上，显著特征是城市化、市场化和世俗化。世俗化也就是去贵族化，实现权利平等。农业农村发展便是在这样一个历史演化基础上实现的。承认自然演化，不是说其中没有暴力，更不是说发展过程歌舞升平，充满温馨。

第二，欧美国家有着重农传统，这在总体上也有利于农业发展。重农的观念很难说能直接促进农业农村发展，但重农观念会影响到选区的划分、财政预算的制定，以及被美国学者总结为“发展型国家模式”的农业发展战略的实施，这些因素对欧美农业进步有重要影响。

第三，承认私人产权的土地制度，应该说对欧美农业成长有基础性作用。农场主拥有土地，或者以较长租约使用土地，有利于土地肥力的保护。近年发达国家渐趋流行的私地公用，在一定程度上克服了私有土地制度被人们诟病的一些问题。这个变化显示了对环境保护的某种促进作用，很值得关注。

第四，技术进步对农业农村发展有推动作用。在欧美农业技术进步中，最重要的现代创新之一是发展精准农业。精准农业依赖于与互联网相连的工具，实现技术操作在空间上和流程上的精准定位。2018年《精准农业连通性法案》被纳入美国2018年农业法案，并成立了一个精准农业特别工作组。

第五，市镇发达是欧美国家农业现代化的重要条件。我过去就谈过，市镇的合理分布，有利于农场主家庭成员兼业，增加收入；有利于农业产业链下沉到农业服务区，提高服务效率；有利于提高均衡城市化水平，使城乡居民得到质量相近的公共服务水平。

《领导文萃》：上面您简明扼要地介绍了西方发达国家农业农村的一些基本情况， 也对深层原因作了一个陈述。接下来，想请您谈谈欠发达国家农业农村发展的有关问题，以及问题发生的原因。

党国英：我觉得当今世界不需要每一个国家都有发达的农业。很多发达经济体国土面积很小，或者就是城市国家，例如新加坡、摩纳哥、列支敦士登等，进口食品满足需求即可。有的城市型国家发展了都市农业，可以满足本国的少量需求。还有的国家在自然条件上看，也难以发展有竞争力的农业。但是如果一个国家有肥沃的耕地，而农业却发展很落后，这就成为一个问题。事实上，国际粮食机构关注的也是这类国家。这类国家可分为几种情况。

第一种情形是以俄罗斯为代表的前“社会主义阵营”国家。这些国家在完成社会转型的过程中，大部分放弃了集中计划经济体制，土地回归农户，农业经济增长很快。东欧国家农业经济形势应该说越来越好。中亚国家的农业恢复要慢一点，但总体上进步也很大。十几年前我去过乌兹别克斯坦，记得他们的专家说，那时他们的柴油机坏了，也要到几千公里之外去修理。他们参观中国江苏农业后，赞不绝口。

第二种情形是南亚和东南亚国家的农业。这些国家的农村农业曾是发展经济学家的研究对象，一些著名经济学家和社会活动家的研究著述均与这里有关。曾经很有影响的绿色革命战略也主要在这里实施。绿色革命战略不是泛指农业技术的进步，而是指发展中国家在其他条件不变的情况下，用农业技术投资替代农村制度变革的农业发展推进模式。一般而言，农业技术进步是一件好事，但作为一种农村发展的战略模式，它却是失败的。经济学家对此作了多种判断与解释，我比较认可的说法：一是小农场因技术变化有了节约土地和资本的刺激，劳动力平均产出略有提升，但土地单产却出现了下降。印度1955—1982年间人均农业产出的增长率仅为0.2%，菲律宾的同一指数在1955—1966年间则年均下降0.1%。基思·格里芬认为，只有在“绿色革命”中同时推进农村土地制度改革，如台湾地区的做法，才能避免这种情况。二是对减缓农村贫困的作用不大。印度“绿色革命”早期的农村人口人均收入只增长了8%，此后则呈现下降和停滞。三是对国民经济总体发展产生伤害。以技术变革替代制度变革，不能减少农村劳动力供应，农业的人工机会成本上升，使农产品价格上涨，既增加了农村贫富差异，也使工业部门劳动力成本上升。如果有意识地减少劳动力供给，改善交通设施，增加城乡之间劳动力的流动性，则可以纠正这种趋势。

第三种情形是非洲农业，特别是撒哈拉沙漠以南地区的农业。非洲农业比较原始，现代要素在农业中的装备程度很低，农业经济效率不高。中国对非洲农业提供了一些帮助，建设过示范性的生产单位，并带来生产水平的改观。但据说中国人一旦撤走，立刻故态复萌。

《领导文萃》：最后，我们还是谈谈中国，您一开始就憧憬了中国农村未来发展，那么，我们怎样才能尽快实现这些目标？请您对实现路径做一个展望，中国现在的农业农村发展有哪些有利条件，有哪些不利因素？

党国英：对中国农业农村前景，还是要从两方面看。一方面是有利条件，另一方面是不利因素。中国农业发展的三个有利条件，其他发展中国家不易学到，一是中国的乡村教育传统。无论农民多么穷，家长都要孩子上学，只是有的地方对女孩子受教育不够重视。二是农业的家庭自耕经营传统。有不少史学家论证过历史上土地占有相对平均的状况，对此我在这里不作抖书袋式的陈述。三是中国农民有比较强的积累传统。传统社会时期中国农民会勤于购买土地、兴办工坊，还善于学习、模仿别人好的技术。因为这样一些特点，中国在20世纪80年代初推进农业农村改革时，民间的劳动热情与投资热情得以空前焕发，不仅解决了中国人的饭碗问题，而且中国人变得富裕起来了。

中国农业发展的三个有利条件，其他发展中国家不易学到，一是中国的乡村教育传统。无论农民多么穷，家长都要孩子上学。二是农业的家庭自耕经营传统。三是中国农民有比较强的积累传统。

说到不利因素，就是中国还要继续致力于完善具有中国特色社会主义市场经济制度。有专家认为，中国自古（起码是宋朝以后）就有了市场经济制度。如果真是这样，我们还要操心什么社会转型？单就中国农业农村领域而言，我不能认为市场经济制度在这个领域已经建立。我希望中国农村大力发展民营经济，通过土地的自由流转加快规模经营家庭农场建立的速度；希望建设用地指标不是按照政府级别来分配，而应重视指标向县以下政府分配，给中国建制镇以更大发展空间，吸引民间到建制镇投资，让建制镇成为农业的生产服务和农民的生活文化服务中心；希望中国政府加强农业大学的基础研究功能，并将全国農机推广体系与农业大学结成一体，提升农业现代化的科技支撑水平。