乡村振兴战略下村民自治面临的困境与对策研究

颜娇　邱芬芳

全面推进乡村振兴，乡村治理是重要基础，农民是主体。以村民自治推动基层治理现代化，是实现乡村振兴的内在需求。乡村振兴战略背景下，村民自治面临着自治机制有待完善、村集体经济发展滞后、自治主体缺位、乡村建设共同体有待重构等困境，应从完善基层自治机制，优化内外部环境；壮大村级集体经济，提升村民自治活力；强化村民主体地位，激发乡村发展潜能；重建乡村建设共同体，提升治理效能等方面入手，不断提高村民自治的效能，从而全面推进乡村振兴。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》指出：“全面实施乡村振兴战略……坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”。[1]乡村振兴关键在人，农民作为农村的主人，是乡村振兴的主体。[2]乡村振兴的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，[3]其中，治理有效需要基层民主自治的支撑和保障。村民自治作为基层群众自治制度的一种主要形式，其核心就是要充分发扬民主，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，不断提高村民自我管理、自我教育、自我服务水平。实行村民自治，让村民直接投票选举出自己信任的村民进入村委会，村里发展大计由村民自主决策，村里的大小事务由村民协商决定，村务事项的执行由村民来监督。通过发挥村民的主体性作用，让村民的诉求得到表达、问题得到解决、利益得到满足，有助于提升乡村治理效能，也是乡村振兴的内在需求。

乡村振兴与村民自治的价值耦合

乡村振兴包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，[4]这五个方面从不同角度对村民自治提出了更高的要求，同时也给村民自治指明了发展方向、带来了新的发展机遇。乡村振兴战略背景下，村民自治要以强有力的经济基础作为支撑；内在的要求农村各类人才回归家乡，发挥农民主体作用，共建美好家园；潜在地需要党组织、经济组织等各类组织在乡村释放活力，形成现代化乡村社会治理体系；以本土特色文化为引领，重塑乡村社会传统，重构乡村生活新格局。就二者的关系来说，乡村振兴与村民自治互相影响、互相促进。

（一）村民自治在乡村振兴中发挥着重要作用

乡村振兴的主体是农民，无论是发展乡村经济，还是建设宜居乡村，都离不开农民群体的参与。乡村振兴战略能否得到农民群体的积极响应、农民群体是否能积极参与，关系着乡村振兴的推进与实现。推进村民自治，一方面，让村民自治组织充分发挥有效治理乡村的作用，宣传党的路线、方针、政策，确保农民理解、支持各项政策，并配合在村一级落实、执行；另一方面，通过村民自治，引导农民关心、参与与其切身利益相关的村务，在这一过程中保障村民充分行使民主权力，激发村民的主动性与创造性，为乡村振兴夯实群众基础。通过民主协商，化解村内矛盾、解决农民问题，从而为乡村振兴提供和谐稳定的乡村环境。

（二）乡村振兴为村民自治带来新的发展机遇

村民自治制度从产生到现在，已经有四十多年的历史，这期间，无论是外部环境，还是农村内部环境，都发生了较大变化。村民自治取得了一定成效，但也遭遇了发展瓶颈，如主体缺失，青壮年农民为追求更好的经济效益和生活质量，离开农村外出务工，部分农村空心化严重，传统乡村治理有赖的血缘关系淡化，这些都给村民自治带来了挑战。村民自治是一项系统性工程，需要良好的内外部环境，乡村振兴作为一项国家战略，通过自上而下的行政动员，为乡村在政治、经济、文化、社会、生态等多方面进行了规划设计，对乡村各方面發展提供了政策支持和有力扶持，为村民自治的发展提供了新的机遇。

（三）乡村振兴的新要求是村民自治发展的方向

治理有效是乡村振兴的总要求之一，村民自治如何助推乡村治理有效，是乡村振兴对村民自治提出的更高要求，也是村民自治发展的方向。乡村振兴的主体是农民，从治理主体上看，要充分尊重农民的主体地位，使农民的话语权得到彰显，发挥农民在乡村治理体系中的主体作用，这也是村民自治的本质要求。从治理形态上看，治理有效需要多方面协同合作，这就要求不单单强调自治，而要结合他治，要强化基层党组织的领导地位，要进一步加强多元共治等等，这是村民自治的发展趋势。从治理需求来看，实现有效治理需要从经济、文化、社会等多方面入手，为村民自治提供强有力的经济基础和文化、社会认同，这是村民自治的内在要求。因此，乡村振兴对村民自治的要求与村民自治的发展方向是相契合的，赋予了村民自治新的使命。

广西村民自治取得的成效

1980年，中国的第一个村民委员会在河池市宜州区屏南乡合寨村诞生，[5]1982年《宪法》规定“村民委员会是基层群众性自治组织”。经过四十余年的探索，广西村民自治成果丰硕，尤其在党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，广西不断加强和规范村民自治工作，逐步健全自治机制，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督、民主协商均取得实效。

（一）民主选举规范有序

实现村民自治，要有一支强有力的领导队伍，发挥好“火车头”作用。从1996年开始，广西开始第一届村民委员会换届选举，目前已完成了九届换届选举工作。在换届过程中，广西不断加强和规范民主选举工作，细化工作方案、工作流程，实现“和谐选举”，维护了广大村民的选举权和被选举权。高质量高标准落实村党组织书记和村民委员会主任“一肩挑”，选优配强村“两委”干部，如2021玉林市村“两委”完成换届后，年轻干部比例上升，具有致富能力人员比例大幅提升，党组织书记队伍综合素质显著提升。[6]在屯级自治组织中，积极创新选举机制，激发村民的参与热情，如河池市合寨村在屯级设党群理事会，理事会发挥管理职能，理事会成员基于屯内直选，理事长或副理事长由党员担任。通过民主选举强化了自治组织的执行力，也推动了村屯两级自治组织的高效对接，提升了村民自治在不同层级的实施效果。

（二）民主决策科学有效

民主决策是村民自治的根本，只有真正做到民主决策，才能保障村民当家作主的权利。凡是与村民利益相关的事，都要经村民会议或村民代表会议讨论，按照少数服从多数的原则作出决定。村民会议制度、村民代表会议制度、村民理事会制度等是实现民主决策的主要制度。早在1985年，柳州市郊区水南村就建立了村民代表会议制度，2001年，广西人大常委会颁布《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，以地方法规形式确定村民代表会议制度的法律地位，确保了村民直接参与村级事务决策的权利。广西积极践行民主决策，真正保障了村民的切身利益，如桂平市蒙圩镇在征集村民对新设矿区的看法和意见建议时，通过上门走访，倾听村民的心声，让村民当家作主，维护了广大村民的根本利益。

（三）民主管理成效显著

民主管理侧重于加强村民的自我管理、自我教育、自我服务，广西逐步完善民主管理的各项规章制度，村民自治日益规范。如建立了民主决策议事制度、民主评议村干部制度、村务公开制度等，实现用制度来管人、管事、管财、管物。实施村规民约完善提升行动计划，推动行政村和自然村屯制定村规民约，将移风易俗和清廉乡村的价值导向嵌入村规民约，引导村民积极践行社会主义核心价值观，为规范村民行为提供自治制度保障。如防城港市修改完善村规民约，主要内容包括森林防火、保护水源、房前屋后卫生、道路设施、破除迷信、尊老爱幼、计划生育、社会综合治理等条款，引导村民积极参与自治，养成保护环境的良好生活习惯。各村屯通过制定和修改村规民约，有效发挥了村规民约在宣传教育、观念引导、行为约束等方面的积极作用。目前，广西各地已实现100%的行政村有自治章程、村规民约，并在公开场合进行公布；100%的行政村自治章程、村规民约在乡镇完成备案。

（四）民主监督有序推进

民主监督是村民自治的重要保障。广西不断完善村务监督委员会对落实协商成果情况的监督方式，得落实情况定期通过村务公开栏等渠道公开，把审计工作纳入村干部任职考核内容，切实保障村民的民主监督权力。如河池宜州区推行“两报告一约谈”工作法，对村级财务收支情况、农房改建补助情况等及时公示公开，通过设立群众意见箱、开展问卷调查等形式接受群众监督。来宾市兴宾区桥巩镇毛塘村将村务落实情况形成办理情况清单，报议事协商委员会审查；党总支部定期组织对落实情况进行审议和评估，形成办理结果公示清单；办理结果提交村民代表监督评议和村务监督委员会监督后，形成办理结果评议清单，通过微信公众号、村务公开栏等平台公开，接受群众评议。贺州市昭平县通过开展村务监督委员会的规范化标准化建设，来确保民主监督工作落到实处。每年定期举办监督委主任集中培训班，开设政治理论、纪检监察和财务管理等专题培训，强化各村监督委主任业务能力和职业素养。这些做法贴合实际，符合地方特色，规范了民主监督落实，全面提升了村民委员会规范化建设，提升了自治效能。

（五）民主协商不断丰富

民主协商有力地推进了村民自治，增强了村民自治的活力。2018年广西开展城乡社区协商试点工作，各地协商实践不断丰富，如来宾市创新推行自然村屯重大事务决策由党组织提议、户主（代）会决议、理事会组织实施、监事会监督落实的“一组三会”村民自治机制。北流市通过建立“民情理事会”“居民议事厅”和“党群议事厅”，积极引导群众破陈规、除陋习、尚文明、树新风。玉林市“村务商议团”明确协商内容“五议三不议”，规范协商议事程序，形成“收集问题-拟定议题-议前调研-多方商议-公开结果-监督执行”六个基本环节。此外，还有南宁市江南区“逢四说事”，柳州市融水苗族自治县“五会治屯”，贵港市覃塘区“一组两会”，百色市田阳县开展“屯事联理”，河池市宜州区实行“党领民办”等多种形式的民主协商实践。通过不断创新基层民主协商形式，丰富协商内容，民主协商日益制度化、规范化、程序化。

乡村振兴背景下村民自治面临的困境

实践证明，村民自治在维护乡村社会秩序、化解矛盾纠纷等方面发挥了重要作用。但随着城镇化推进，社会结构的转变，乡村治理和乡村秩序正在发生改变，村民自治面临新的挑战。与此同时，人民对美好生活的向往愈加强烈，对照乡村振兴对村民自治提出的更高要求，发展和完善村民自治还面临着一些困境。

（一）村民自治机制有待完善

从纵向联结来看，村委会作为基层群众性自治组织，其行政化倾向日益明显。村干部基本上是“全职”，村委会的运行也接近政府部门，村务治理也越来越标准化、程序化。但在特定情景下，有些行政手段、行政治理方式难以适用于田间地头的日常事务。有些属于乡镇政府职责范围内的事项无序涌入乡村，导致乡村行政事务多、台账资料多等等，村干部需要花费大量精力在行政事务上，投入到村级自治、公共事务的时间、精力有限，甚至难以顾及。从横向协调来看，村民自治利益共同体各部分联系不够紧密，村民、议事会、监事会、村经济组织等各利益共同体的运作还不够高效协作，和谐乡村秩序与价值有待重构，村民自治还没有从根本上调动村民的积极性，乡村潜藏的生产力释放不够。

（二）村集体经济发展滞后

村集体经济是村民自治的有力保障，实践和相关研究表明，可支配的集体经济收入使村两委能回应村民的公共品诉求，在公共品供给中进行政治动员，激活村民自治。[7]村集体经济存在着发展不平衡的问题，位置偏僻、交通不便的乡村空心化严重，普遍存在着集体经济发展滞后的问题。部分村民思想观念落后，缺乏发展村级集体经济的主观能动性，不主动探寻发展经济的方法和途径，存在“等、靠、要”的思想，或经济发展出现问题时，就一味抱怨村干部、经济能人。一旦村集体经济发展陷入困境或僵局，就会给经济能人和村干部造成思想负担，使其难以放手去干。部分村民對村集体经济的参与度低，多是靠出让土地，或者入股分红，存在着收益低的问题。村集体经济组织本身也有局限性，通常缺乏产业带动，多为个人承包，或者联合承包，规模较小，缺乏现代化管理方式，产业链条不长，产品附加值低。

（三）村民自治主体缺失

在欠发达地区，乡村社会经济发展缓慢，村经济发展基础薄弱，青壮年大多选择外出务工，具备一定经济条件的村民会随子女入学等原因迁入城镇，乡村“碎片化”“空心化”现象较为普遍，这些现实状况导致村民自治主体缺失。表现在村干部岗位的吸引力不足，村务繁杂且村干部薪资待遇低，有文化、有见识的青年群体从事农村工作意愿不强，无论是行政村的“两委”，还是自然村的理事会，都缺少年轻后备力量。一些青年党员只是把党组织关系挂在村里，而人在外地工作，很少参与村党组织活动，村党组织缺乏活力。大量青壮年外出务工，子女外出求学，留守的老年群体接收信息量少，民主协商水平不高，也导致村民自治后备人才空缺。村民主动参与村公共事务的积极性不高，主动履行义务少，村民自治效能不高。

（四）乡村治理共同体有待重构

早在2007年，民政部就开始部署农村社区建设工作，经过不断的探索、实践，农村社区建设取得了良好成效。但仍存在着一些问题，多元主体参与公共治理的格局尚未形成，各类公共服务进入农村社区还有待延伸，乡村经济共同体的实现形式有待拓展，乡村经济共同体的发展壮大与村民实现共同富裕的机制有待完善。随着社会结构变迁的加剧、变革的深化，乡村传统的“差序格局”正在解构。乡村的治理有效有赖于多元主体，如何整合多元主体，在乡村内部建立一种协同关系，引导农民政治参与、经济参与、社会参与等等，有待重构乡村治理共同体。因此，建设乡村治理共同体是实现乡村振兴的必要选择，有利于增强村民对乡村的归属感、吸引优秀人才回乡、提升村民参与村务的意识、增强志愿组织等民间组织的凝聚力等等。

提升村民自治成效的对策建议

深化村民自治，让村民主动参与到村务中来，做乡村发展的主人，激活乡村发展活力，关键在于完善自治机制、壮大村集体经济、强化村民主体地位、建设乡村治理共同体。

（一）完善基层自治机制，优化内外部环境

在外部联结上，行政与自治要保持一定的均衡。行政管理主要是通过规则的定制确定自治边界，主要起到规制、引导的作用，没有行政的管制，自治就无从谈起。要从立法层面推动实行村级公共服务事项准入制度，理顺乡镇政府与村民委员会的权责关系，属于政府及其职能部门职责范围内的事项，不得转嫁给行政村，避免村干部花费过多时间、精力在行政事务上；按照“权随责走、费随事转”的原则，下沉到村一级的行政事务应配套相应经费，或设立乡镇政府的“派出机构”，费用由财政负担。[8]在内部联结上，积极探索自治下沉的有效形式，形成村屯多层自治、社会组织参与等多种自治形式，形成多方联动的良好局面，扩大自治群众基础，更有效地做好自我管理、自我教育、自我服务工作。

（二）壮大村级集体经济，提升村民自治活力

实施乡村振兴，产业振兴是根本，发展壮大村集体经济，有助于全面提升自治组织建设水平。村民是村集体经济发展的主体，[9]要培养村民经济意识，助力他们打破惯性思维，转变“等、靠、要”的思想，正确对待村集体经济发展。村干部、致富能手和种养大户是发展村集体经济的“领头羊”，对村集体经济的发展起着示范引领作用，要认真学习党中央及各部门关于村集体经济的理论、方针、政策，要关注本地区经济发展态势，发挥好先锋作用，理清发展思路，明确发展措施，积极宣传动员村民参与到村集体经济发展当中。合作社等村经济组织是村集体经济发展的重要载体，要广泛调研，把握市场动态和趋势，为村集体经济沿着正确方向发展“保驾护航”，要积极开展对外交流，寻求对外合作，让村集体经济迸发出更多的生机和活力。要加强对农村二、三产业发展的支持力度，对返乡创业者、乡贤能人等群体给予经济、政策优惠扶持，通过壮大农业、发展产业等措施，壮大村集体经济。

（三）强化村民主体地位，激发乡村发展潜能

强化村民主体地位，要尊重村民主体地位，让村民在参与自治和乡村振兴实践中有更多的获得感和幸福感，从而激发和增强他们积极投身基层自治和乡村振兴的积极性、主动性和创造性。要加大农村公共产品投入力度，提升农村公共服务供给质量，实现城乡公共产品供给均等化，满足村民的需要，增强村民主人翁意识。要提升村民参与乡村治理的意识和能力，重塑乡村文化认同，增强村民对乡村文化的认同感和归属感，从而自觉关注、参与村公共事务；要增强村民议事、决事能力，对村民开展相关教育和培训，增强村民思考、交流、讨论的能力，让协商民主更加有效。要加强农村人才队伍建设，为乡村发展充实力量，要进一步明确村委会、村民小组等开展村务的相关经费和成员的待遇，并增加养老保险等相关福利保障，提升“岗位”的吸引力；要大力宣传乡贤能人、致富能人等群体的先进事迹，营造在家致富、回乡创业的良好氛围。

（四）建设乡村治理共同体，提升治理效能

建设乡村治理共同体，涉及多元主体利益，要求乡村这一场域内的全体成员共建共治共享。要培养村民共同体意识，从村民最关心的现实问题入手，引导村民打破个体限制，增强其集体荣誉感，从而调动村民的积极性，增强村民凝聚力。政府部门要树立多元治理的理念，从传统的政府权威治理转向搭建多元参与治理平台，打造新时代乡村治理共同体。要积极构建社会参与机制，鼓励社会力量参与农村社区建设，通过乡村内外各类组织的协作，打造充满活力，更加包容、开放的乡村治理格局。要以乡村文化振兴为契机，充分利用乡村图书馆等文化设施，深挖乡贤先进事迹、红色资源等，讲好乡村故事，推动乡村传统文化回归，营造乡村公共性，打造乡村文化共同体，不断增强村民对农村社区的认同感和归属感，让村民从内心深入热爱家乡、投身建设家乡，提升治理效能。

结 语

党的二十大报告强调“全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”坚持和完善村民自治，有助于夯实乡村振兴的群众基础和组织基础，为实现乡村振兴提供源源不断的内生动力。同时，乡村振兴对村民自治提出了新要求，赋予村民自治新的使命和担当，要掌握村民自治发展规律，把握发展趋势，正视发展中面临的困境，深化村民自治实践创新，切实提升村民自治效能。

参考文献

[1]《中华人民共和国乡村振兴促进法》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2021-04/29/c_1127393923.htm。

[2]王晓毅：《坚持农民主体地位是实现高质量乡村振兴的保障》，载《人民论坛》，2022（5）：44-46页。

[3]《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，中华人民共和国中央人民政府，https：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。

[4]岑朝阳、肖香龙：《乡村振兴战略中“五个振兴”实施路径研究综述》，载《领导科学论坛》，2021（10）：49-56页。

[5]王海波：《合寨村首创“村民自治”：焕发乡村治理新活力》，载《当代广西》，2021（Z2）：32-33页。

[6]广西玉林：《“千村换届”实现一降五升“万名村官”率先履新赋能》，广西壮族自治区民政厅，http：//mzt.gxzf.gov.cn/zwdt/sxxw/t12846581.shtml。

[7]贺雪峰：《土地与农村公共品供给》，载《江西社会科学》，2009（1）：19-24。

[8]龙云：《自治下移与行政下沉：村庄治理自治性和行政化的调节与平衡》，载《原生态民族文化学刊》，2021（2）：50-58+154页。

[9]刘锋、陈兴元：《产业振兴：村集体产业主体的融合发展机制分析——以安龙县红旗村發展红托竹荪产业为例》，载《贵州民族大学学报（哲学社会科学版）》，2023（2）：58-74页。

作者简介

颜 娇 广西壮族自治区民政政策研究中心助理研究员，研究方向为民政政策理论研究

邱芬芳 广西壮族自治区民政政策研究中心管理七级干部，研究方向为民政政策理论研究