“以罚代管”的法律诊断

周　斌

并非“血汗工厂”，但曾“以罚代管”

前不久，香港大学生组织公布的《2008年首季香港上市企业内地血汗工厂报告》显示，广东省某著名纸业集团公司涉嫌长期违反劳动法规。这一报告发表后，社会舆论为之哗然。一些别有用心的人趁机为诬蔑“中国制造”造势，有人甚至呼吁个人和机构投资者沽出和拒绝购买该纸业集团股票，并要求一些国际知名企业断绝与该企业的产供关系。

随后，广东省总工会对此事进行了调查。其初步结果显示，该纸业集团并不像SACOM公布的那样，并非一家“血汗工厂”，但是，它也的确存在侵犯职工权益的违法行为，而严重的是“以罚代管”问题。这家企业曾有一本《员工手册》，其中“罚款细则”约占15页，共87条。比如迟到一次罚款50元，衣冠不整罚款300元，精神萎靡不振罚款1000元，工作时间玩手机罚款1000元，在厂区抽烟罚款2000元……

也许现在连这家企业自己也已经意识到以上规定真是过分了，据说有些部门已经把贴出来的罚款通报都收了起来。但是，该企业的有关资料证实，在2007年一年里共罚款107万元，其中一线职工被罚4986人次，班组长以上管理人员被罚478人次：而该企业全厂有7400多名员工，相当于70％以上职工有过被罚款的经历。

SACOM指责该企业“无理罚款赚利润”，这让该纸业集团公司高层连声喊冤。广东省总工会的调查结果也显示，该公司确实存在“以罚代管”的问题，但公司对每一笔罚款都有具体登记，相关资料完整。经过审查，没有发现企业将罚款纳入公司的收入账目之中，而是把它用作奖励职工和福利待遇的开支。比如2007年，公司用于安全生产奖励的资金为35万元，用于合理化建议奖励的资金为28万元，用于劳动竞赛奖励的资金为300万元。

在现实生活中，确有不少企业的规章制度中规定了对职工处予罚款的内容，一些企业在实际处理职工的违法、违纪行为中也采用了罚款的处罚方法，在一些仲裁机构的裁决、法院的裁判中也有支持企业对违纪职工采取罚款的案例。但广东省总工会对该纸业集团提出的七条整改意见中，头一条就是“彻底摒弃‘以罚代管的思想与手段”。

用人单位究竟可不可以对员工罚款?以后遇到类似问题，企业应当如何应对呢?

企业有权罚款吗

说到企业罚款的法律渊源，不能不提及1982年国务院发布的《企业职工奖惩条例》，其中第十二条规定：“对职工的行政处分分为：警告，记过，记大过，降级，撤职，留用察看，开除。在给予上述行政处分的同时，可以给予一次性罚款。”第十六条规定：“对职工罚款的金额由企业决定，一般不要超过本人月标准工资的百分之二十。”该条例适用于全民所有制企业和城镇集体所有制企业的全体职工。

可见，当时的法规是授予企业罚款的权利的，但具有罚款的权利的，并非所有的企业，只限于全民所有制企业和城镇集体所有制企业。公司制企业、外商投资企业、私营企业、多元投资主体的企业等都不适用于《企业职工奖惩条例》，也就不具备对职工行使罚款的权利。自1995年《劳动法》执行以来，无论是全民所有制企业，还是城镇集体所有制企业，抑或其他所有制企业，其劳动关系都由《劳动法》调整，但是，《劳动法》并未授权企业可以对员工实施罚款。

2008年1月15日，国务院公布《关于废止部分行政法规的决定》(国务院令第516号)，明确规定《企业职工奖惩条例》已被《劳动法》、《劳动合同法》代替。《企业职工奖惩条例》中包括对职工罚款在内的内容因此而被废止。而《劳动合同法》等新颁布的法律法规，对于企业是否有权对员工罚款亦未作规定。

对此，出现了两种截然相反的意见。一种意见认为，按照现行的劳动法律，用人单位不能对职工处予罚款。《立法法》和《行政处罚法》规定：对财产的处罚只能由法律、法规和规章设定。罚款属于财产处罚范畴，所以此项规定只能由国家立法机关和政府行政部门制定。企业是以营利为目的的经济组织，不是国家立法机关和政府行政部门，无权在规章制度中设定罚款条款。

另一种意见是，各种用人单位均有权按照本单位制定通过的规章制度、管理规定对职工处予罚款。企业罚款权是完全不同于行政罚款权的，应该是劳动合同双方当事人的一种约定，是一种契约的体现。只要企业内部的规章制度内容不违法，通过民主程序产生并且是在进行公示后制定的，就可以根据规定进行罚款，但罚款后发给员工的工资数额不能低于最低工资标准。

当然，在部分地方性法律法规中，仍然可以找到企业罚款的依据，如根据《江苏省工资支付条例》第十二条，劳动者违纪时，即使没有造成经济损失，也可以扣除部分工资作为处罚，扣除部分不得超过劳动者当月应发工资的百分之二十；根据《深圳市员工工资支付条例》第三十四条、《河北省工资支付规定》第十七条、《陕西省企业工资支付条例》第二十四条规定，劳动者违纪时，即使没有造成经济损失，也可以扣除部分工资作为处罚，每月扣除后的剩余部分不得低于当地最低工资标准。

总的说来，各地规定并不统一。在国家具体规定出台之前，用人单位对于员工“罚金”问题不妨谨慎对待，以规避可能发生的法律风险。

用“以加代减”代替“以罚代管”

其实，以罚款为名，行克扣工资之实的企业，只是少数。对于绝大多数用人单位来说，倘若仅有规章制度而无相应的惩戒措施，那么制度就会变成一纸空文，尤其是对于还未到“严重违反规章制度”的员工，震慑力更是微乎其微，而在一定范围内的合情合理的经济性处罚却能获得较好的效果。

对于用人单位来说，只要把处罚由“减法”变做“加法”，变“扣发工资”为“不予奖励”，就可以既符合国家法律规定，还可以取得良好的激励效果。这种办法的关键是采取复合式的薪资结构。由于法律未对薪资结构作出规定，用人单位可以自行设计。复合工资制工资是多个组成部分的累加，有相对固定的，如岗位、职务、技能工资等；也有相对浮动的，如提成工资、绩效工资、各种奖金等，注重及时考核，强调对员工进行激励。

举例来说，对迟到的员工进行罚款，可能违法，但是不发给他们“全勤奖”，却绝对合法；对在厂区抽烟员工罚款，也可能违法，但是不发给他们“禁烟奖”，也是合法；对产生工伤事故的一线员工罚款，可能违法，但是不发给他们“安全奖”，却绝无违法之嫌……

当然，用人单位在改进管理工作的过程中，应注意以下几点：

一是严格遵守最低工资规定。最低工资标准是指劳动者提供了正常劳动的前提下，用人单位依法应支付的最低劳动报酬。什么是“正常劳动”呢?就是劳动者在法定工作时间或劳

动合同约定的工作时间内提供了劳动。只要劳动者提供了正常劳动，就有权获得不低于最低工资标准的薪酬。否则根据《劳动合同法》和《劳动保障监察条例》，劳动保障行政部门将责令用人单位限期支付劳动者的工资低于最低工资标准的差额，逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50％以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金。

二是与工会和职工平等协商、分享权利。根据《劳动合同法》，用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。而且在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商修改完善。用人单位还应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者直接告知劳动者。

广东省总工会针对上文提到的纸业集团，有七大整改意见。其中指出：“公司制定的《员工手册》在内容、程序上要合法。要建立职工代表大会制度，按《劳动合同法》第四条规定，通过职代会建立和修改企业规章制度。”“为工会配备若干名专职工作人员，组织各项工会活动，搞好劳资沟通、协调，推动构建企业和谐劳动关系。当务之急是把职代会制度建立起来，职代会制度建立的第一个议程，应是审议《员工手册》，使企业规章制度得到职工的认可。”

三是区分赔偿与罚款的不同处理方法。赔偿，以员工给企业造成直接或间接的经济损失为依据，而罚款只具有惩罚性而不具有对经济损失的赔偿性。《广东省工资支付条例》第十五条规定：“因劳动者过错造成用人单位直接经济损失，依法应当承担赔偿责任的，用人单位可以从其工资中扣除赔偿费，但应当提前书面告知扣除原因及数额；未书面告知的不得扣除。扣除赔偿费后的月工资余额不得低于当地最低工资标准。”

企业对员工罚款既然存在法律风险，但是可以要求员工赔偿损失。当然赔偿也有个适度的问题。据报道，在本文案例中的纸业集团，出厂的产品一旦被买家投诉，那么，运输车的司机赔10％，叉车工和仓管部承担80％，装车司机承担10％。难怪SACOM据此质疑这家纸业集团违反《广东省工资支付条例》。也的确，让月薪1500元的工人平均承担一车纸品80％的经济损失，他到手的工资就很有可能低于最低工资标准。