提高县域农村公共服务质量的主要对策探讨

李晓园

摘 要：提高公共服务质量是服务型政府建设的重要内容。提高县域农村公共服务质量的主要对策：（1）构建农民与县级政府沟通的多种渠道，定期进行农村公共服务需求调查，准确把握农民的期望要求；（2）将感知到的农民期望转化为政府管理的质量标准；（3）建立和完善公共服务的运行机制、动力机制、控制机制，提高公共服务管理质量；（4）加强县级政府行政文化建设，培养公务员良好的职业精神。

关键词：县域；农村公共服务；质量；服务型政府

中图分类号：D630.1文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)05—0015—03

胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。建设服务型政府，必须不断提高政府服务质量，为经济社会发展服务，满足人民不断增长的物质和文化需要。针对目前县域农村公共服务相对落后的现状，大力改进农村公共服务，全面提高县域农村公共服务的质量，显得异常重要而迫切。

一、县域农村公共服务现状

2004年温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上的讲话中明确提出，公共服务就是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。当前，我国县域农村公共服务明显落后于城镇公共服务，下面笔者依据我国第二次农业普查资料对县域农村公共服务的状况作一评述：

（1）从农村基础设施来看，交通、电力、通信条件有较大改善，但饮用水等农村卫生设施仍存在较严重的安全问题。2006年末，全国9.6%的乡镇地域内有火车站，46.1%的乡镇地域内有二级以上公路通过，全国95.5%的村通公路，98.7%的村通电，81.1%的乡镇有邮电所，88.4%的乡镇有储蓄所，11.7%的乡镇有公园，68.4%的乡镇有综合市场，23%的乡镇有农产品专业市场，34.4%的村地域内有50平方米以上的综合商店或超市。调查中有10.3%的住户反映获取饮用水存在困难。全国72.3%的镇实施集中供水，48.6%的住户使用管道水,但只有24.5%的村饮用水经过集中净化处理，19.4%的镇生活污水经过集中处理，36.7%的镇有垃圾处理站，15.8%的村实施垃圾集中处理，33.5%的村有沼气池，20.6%的村完成改厕。

（2）教科文卫及社会保障等公共服务有了较大的改善，但仍存在较大问题，文化体育设施严重不足。2006年末，全国10.8%的乡镇有职业技术学校，71.3%的乡镇有广播、电视站，98.8%的乡镇有医院、卫生院，66.6%的乡镇有敬老院，87.6%的村在3公里范围内有小学，69.4%的村在5公里范围内有中学，30.2%的村有幼儿园、托儿所，74.3%的村有卫生室，76.1%的村有有行医资格证书的医生。但是只有10.7%的村有体育健身场所，13.4%的村有图书室、文化站，15.1%的村有农民业余文化组织。2007年，全国参保农民工3966万人，较上年增加1429万人；有3452万农村居民得到政府最低生活保障，增加1859万人；有2448个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，7.3亿农民参加了新型农村合作医疗，参合率为85.7%。新型农村合作医疗基金累计支出总额为220亿元，累积受益2.6亿人次。全年城市医疗救助

407万人次，比上年增长117.2%；农村医疗救助603万人次，增长150.1%；民政部门资农村合作医疗的人数达2306万人次。①

（3）农村劳动力就业主要为异地就业，且以第三产业为主。2006年末，农村从业人员47852万人，占农村劳动力资源总量的90.1%，农村外出从业劳动力13181万人，占27.6%,在县外从业的劳动力占80.8%，其中去省外从业的劳动力占49.3%。外出从业劳动力中，从事第一产业的劳动力占2.8%，从事第二产业的劳动力占56.7%，从事第三产业的劳动力占40.5%。

（4）初步形成信息发布平台。县级政府信息发布平台除了常见的纸质文件外，还有有线电视网、农村有线广播、墙报、政府网站等形式。2006年末，97.6%的村通电话，97.6%的村能接收电视节目，57.4%的村安装了有线电视。

（5）农民对农村公共服务需求强烈。2007年中国（海南）改革发展研究院完成了一篇《农村基本公共服务现状与问题入户问卷调查报告》，调查数据显示，现阶段农民最关心、最需要解决的基本公共服务首先为看病难、看病贵问题，子女上学难、费用高问题，提高收入问题。其次为养老、就业、道路建设、农田水利设施建设等基本公共服务。再次为农业科技推广、社会治安、职业技能培训、农业信息服务、最低生活保障、土地征用补偿、乡村脏乱差治理等问题。这些问题都直接关系到农村居民生活保障、生产经营及生活环境的公共服务。目前，农民对各级政府出台和实施的惠农政策满意度依次为：对中央政府的满意度为86.5%，对县乡级基层政府的满意度为51.8%。

二、提高县域农村公共服务质量的建议

1.构建公众与县级政府沟通的多种渠道，准确把握公民的期望要求

了解公共服务的需求，是做好公共服务的前提。目前农民缺乏利益和需求的有效表达机制,参政议政意识不强，人大代表比例较低，而基层政府有关部门又不深入了解和掌握农民对农村公共服务的需求，加之行政体制改革滞后,影响了农村公共产品的供给。如农民急需的实用农业技术和信息,而现在许多支农的技术却不实用，支农服务搞形式、走过场,农民不能得到真实有用的技术和服务信息。

构建政府与公民沟通的多种渠道，一是要完善公民参政议政的途径，扩大农民参政议政的比例，提高其参与公共政策选择的主动性和水平。正如胡锦涛总书记在十七大报告中指出的，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，并“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。二是建立以有线电视为主、通讯网络为辅的覆盖全县范围的服务信息网络，为每个村委会配置电脑，及时传达党和国家、县级政府的政策精神、公共服务信息，收集和反馈公众意见。三是设立主要领导接待日，加强领导与基层群众的直接沟通，正确处理农民上访等问题。四是定期对辖区公共服务需求进行调查，准确把握人民群众的期望要求，根据现实可能性和问题的紧迫性有步骤地解决农民的需求。

2.将感知到的农民期望转化为政府管理的质量标准

为了更好地提供服务，政府应当将农民对公共服务的期望转化成政府管理的质量标准，能够予以量化的，应采用量化指标。立足于解决当前农民最为关心的教育问题、看病难问题、低收入问题及农村公共设施、农村职业教育问题，我们应对教育投入，入学率，教学设施建设，教师队伍建设，农民工权益保障，以工促农、以城带乡政策的实施，农民职业培训教育，公共卫生服务体系建设，医疗服务体系建设，医疗保障体系建设，药品供应保障体系建设等事项用量化指标进行质量管理，而对无法量化管理的事项，如政府部门作风建设等，我们也要将农民对政府、公务员的要求转化为政府管理的一定质量标准。县级政府公共服务管理标准要素组成项目主要有：县级政府应当有现代化的服务设施，初步实现电子政务；公务员着装大方得体、干净，精神饱满；县级政府工作环境整洁、安静；服务资料完整，服务设施齐全，服务信息可靠；有较强的公共服务能力，及时完成向公民承诺的事情；当公民遇到困难时，主动关心并积极提供帮助；当遇到公共危机时，能积极稳妥地处理，给公众以信赖；公共服务政策能保持一定的稳定性和执行的公正性；等等。

3.建立和完善公共服务的运行机制、动力机制、控制机制

（1）运行机制是公共服务管理机制中最复杂的机制，它涵盖了从公共服务的投入到产出的整个过程。完善运行机制的重点在于创新行政管理体制，合理地划分中央政府、省级政府与县级政府公共服务权能。要优化组织结构，健全职位、职权、责任相一致的职责体系，正确区分政府与市场的功能差异，建立公共产品供应多元化机制，引进合同外包、特许经营、用者付费、内部市场等方式，为县域居民提供更好的公共服务。

（2）动力机制是提高公共服务效能的源动力，这种动力主要来自公职人员对政府、公民和职业的热爱与忠诚，来自内部的利益驱动力和外部环境的推动力。构建先进的行政文化，培养政府工作人员的职业精神，是激励公务员的内在驱动力；实施县级政府公共服务绩效评价，并且将绩效评价的结果与政府工作人员的奖惩、工资、晋升晋级挂钩，是激励公务员的外在驱动力。政府的绩效考核比企业要复杂得多。我们必须科学地设计和推行政府公共服务绩效评价机制。科学的绩效评价制度应当具有全面性、相关性、具体性、可操作性、公正性、客观性、民主性和相对稳定性；评价主体应多元化，参与主体要有广泛的代表性。

（3）控制机制是通过系统的控制手段，使公共服务活动朝着既定的目标正常运行。控制机制主要包括预算控制、审计控制、成本控制和行政问责等。要完善预算控制，进行参与式预算改革，让老百姓介入到预算的过程中。这有两种形式：一是要让公民参与到政府制定预算的过程中，一些公共建设项目应让公民选择；另一种是加大人大对预算监督的力度，由人大代表和其他辖区居民对政府的预算进行审议、修改，并在项目实行的过程中继续进行监督。从我国实际来看，县级政府采用参与式公共预算改革有较强的可行性。政府审计包括内部审计与外部审计。由于政府资金为全民所有，因此外部审计的控制功能更强。县级政府要特别加强对公共工程的审计。公共工程一般是指政府直接或间接的固定资产投资，是各级政府和广大公众共同关心的问题，社会影响重大。县级审计要特别注意防范层层发包带来的弊端，防止贪污贿赂和偷工减料。温家宝总理在2006年政府工作报告中指出，要“建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力”。近几年来，行政问责从中央到地方逐步展开并逐渐制度化。但是，行政问责制整体处于试点阶段,问责理念不清、问责内涵不明、问责机制缺失等问题普遍存在。建立和完善县级政府行政问责体系必须要做到：同体问责与异体问责同构，以异体问责为主；明确问责对象、问责事项和范围，界定问责标准；规范问责程序、问责行为等。

4.健全公共服务承诺制度，提高政府公信力

现阶段，我国许多县级政府及其职能部门实行了服务承诺制度。服务承诺制度的实施有利于改进政府工作作风，提高办事效率，对提高政府公信力有很重要的意义。目前服务承诺制度的主要内容有首问负责、政务公开、办文限时、办事限时等。但是现行公共服务承诺制度也存在着明显问题：一是服务承诺制度实施范围小，形式重于内容；二是服务承诺制度执行欠佳，使承诺落空。“承诺落空”，既有工作人员的原因也有体制原因，如职能部门之间的关系没有理顺，导致服务承诺中相关环节不能有效地沟通，工作人员在具体工作中不能得到相关部门的配合和支持。当然，也有的服务承诺不切实际，使承诺无法兑现。公共服务承诺制度必须建立在科学可行、团结合作的基础上。

5.加强县级政府行政文化建设，培养公务员良好的职业精神

行政文化是行政组织在一定的社会文化背景下所形成的共有的价值体系，它以价值观为核心,包括行政价值、行政精神等深层次文化和行政方式、行政道德、行政习惯、行政作风等浅层次文化。行政文化是政府软实力的重要组成部分。先进的行政文化能引导行政主体不断学习，提高公务员的思想境界，为服务对象提供快速而高效的服务。

县级政府远离中央政府，其人才大多本土化，因此县级行政文化是乡村文化与城镇文化的交融，传统文化与现代文化的结合。许多基层工作人员关注和了解农民的疾苦，但是工作方式简单粗暴；他们虽然以民为本，致力发展本地经济，但是“官贵民贱”观念根深蒂固，对农民需求回应不够；他们虽然了解法律，但是人治思想严重；他们虽然追求社会公平、正义，但是宗族情结严重，知行不一，办事随意性大；他们虽然尊重权力，服从领导，但缺乏独立意识，责任心不强；他们虽然遵章守制，但求稳怕变，学习动机不足，缺乏创新精神。显然，这些行政文化中的消极因素会阻碍公共服务水平的提高，会伤害人民群众的感情，会影响党和政府在人民群众中的威信。因此，我们必须对当前县级行政文化的积极因素进行总结、提炼和倡导，坚决破除其中的消极思想，大胆借鉴外来的行政文化，及时融进新时代的行政理念，着力培育先进的行政文化，不断推动公共服务体制的创新。

注释

①《2007年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/.

参考文献

［1］中华人民共和国国家统计局.第二次全国农业普查主要数据公报［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tjgb/.2008-02-21.

［2］中国（海南）改革发展研究院课题组.农村基本公共服务现状与问题入户问卷调查报告［R］.中国(海南)改革发展研究院简报，2007—11—11.

［3］杨子云.参与式预算推动地方政府治理革新［J］.中国改革,2007,（6）.

［4］魏红英.公共产品视角下县级政府服务能力建设路径探析［J］.广东社会科学,2006,（2）.

责任编辑：汪 洋