城市社区建设正负效应和优化措施研究

宋晓强 张永春

内容提要 本课题运用“社区行动理论”和“社区互动理论”的方法和原理,分析了西安城市社区基层政权建设的社会正效应和社会负效应,重点提出了十个方面的优化措施:政府推动是主体,把社区基层政权建设真正作为“一把手”工程,知行合一;强化队伍是基础,要增加社区管理人员的编制,解决社区干部的后顾之忧;基础设施是平台,尽快补建和优化社区硬件设施;搞好服务与培育和谐是目的,应设立“民意接待室”, 推行“社区劳务储蓄银行制度”;财政支持是后盾,全力普及“一体两翼多轮驱动筹资机制”;理顺体制是关键,通过积极进行社区管理体制改革来理顺各种关系和完善社区的自治功能;科学规划是方向,要立足于本地的实际,制定切实可行并具有前瞻性的社区发展规划;完善法制是保障,国家应适时出台“社区法”,并及时修订和完善过去社区建设方面的法律、法规、条例;动力机制是根本,全力构建社区建设的长效互动机制;科学考核是基石,制定科学、量化、系统和可行的“城市文明社区指标考核体系”。

关键词 城市社区 正负效应 优化措施

〔中图分类号〕C916 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2009)05-0157-09

“基础不牢,地动山摇!”这是对城市社区基层政权建设重要性的深刻总结。城市社区基层政权建设是发展我国民主政治的基础性工程,是我国政治制度的一项基本内容,是完善基层群众自治制度的治本之策。我们在城市社区由居民直接投票选举社区居委会成员,这是“人民主权理论”的真实体现,是人民当家作主最直接、最广泛、最有效的实现途径。

一、城市社区建设的正效应分析

西安市2008年有城镇社区人口534.6万余人,划分为586个社区,其中综合型社区有461个,单位型社区有125个,社区工作者共计3632人,涵盖了13个区县的所有城镇。

(一)社区基层政权建设工作比过去进一步得到各级党委和政府的重视

自2000年以来,西安市委、市政府先后出台了《中共西安市委、西安市人民政府关于大力推进社区建设的意见》、《中共西安市委办公

厅、西安市人民政府办公厅关于进一步深化城市社区建设的实施意见》,《中共西安市委、西安市人民政府关于进一步加强社区工作的意见》(市发〔2008〕15号),并且于2008年7月10日召开了西安市社区建设工作会议,参会代表有一千余人。

西安市2007年586个社区任期届满, 按照《城市居民委员会组织法》“居委会每届任期三年”的要求,在市委、市政府的统一部署下,西安开展了全市第三届社区换届选举工作,全市应进行换届选举的社区549个(阎良区除外),实行居民代表选举的社区102个、户代表选举97个、直接选举221个、成员代表会议139个。本届社区换届共有选民265687人, 推选产生居民小组10179个、居民代表42191人。投票选举共选出社区干部3496名,其中主任549人、副主任756人、委员2191人。经过各方面的共同努力,全市第三届社区居委会换届选举工作已于2007年12月中旬圆满结束。

(二)社区基层政权联动共建机制已经形成

“社区行动理论”的提出者美国学者H•F考夫曼于20世纪50年代提出了衡量社区行动的6条标准:第一,全面追求满足利益需要的程度;第二,该行动认同于地方性的程度;第三,当地居民参与人数、状况的程度;第四,当地社团参与的数目及其重要性程度;第五,该行动保持和改变当地社会的程度;第六,该行动的组织程度。而美国社区社会学家桑德斯则进一步强调,把社区行动的理论研究与社区发展的实际工作联系考虑,他在论述作为社区行动场地的社区时,突出阐述可改善社区生活的计划。这种研究方式,反映了社区行动研究与社区发展工作合流的新趋势。西安市社区基层政权建设也突出了社会行动的特色,形成了共建联动机制。

市民政局作为西安市社区建设的牵头部门,按照社区建设的发展要求和市委、市政府的安排,在协调、促进西安市社区建设方面做了大量工作,先后代政府起草和下发了推进社区建设的各种文件,大力推行了“星光计划”,想方设法筹措资金解决社区建设中的资金短缺问题。

市委组织部重视社区党建工作,在社区党组织重组工作中,及时下发了《关于加强基层组织建设的若干意见》和《关于加强街道社区党建工作的意见》等文件,召开了西安市街道社区党建工作现场会,培训了新上任的社区党支部书记,有力地促进了社区党组织的建设。

市委宣传部、市文明办以贯彻《公民道德建设实施纲要》为基础,以创建全国文明城市为目标,以“讲文明、树新风、共建美好家园”为主题,以舆论宣传为先导,在西安市组织开展了创建文明社区的宣传报道活动。通过开展创建文明社区的系列宣传活动,使社区建设工作日益深入人心。

(三)西安城市 “最低生活保障制度”在社区做到了“应保尽保”

1998年,西安市开始全面实施城市低保制度,先后三次修订《西安市城市居民最低生活保障制度实施办法》,实施了分类施保,推行了“民主评议阳光管理”制度、听证制度、申请人承诺制度、“低保”文明服务承诺和行政执法责任制度,建立了“就业渐退帮扶”机制。2008年,全市在册低保对象有7.5万户,总计16.1万人,占城市非农业人口的5.03%。如果没有西安市586个社区、3632名社区干部的辛勤工作,16.1万人的最低生活保障就根本没有办法落到实处。西安市最低生活保障做到了应保尽保,这是西安市社区基层政权组织对维护社会稳定和促进社会和谐的最大贡献。

(四)社区基层政权自治组织得到加强

西安市严把换届选举程序关。2007年新一届社区居委会成员平均年龄38岁,初中以下文化121人、高中文化3079人、大专以上文化495人,党员1282人,妇女占1852人,同上一届选举结果相比,本届当选成员平均年龄上升了2%,大专以上文化上升了11.4%,妇女上升了5.4%,党员上升了8.1%。通过此次选举,社区干部队伍结构进一步得到优化,社区干部素质明显提高,基层组织建设进一步得到加强。同时在442个社区中建立了基层党支部,加强了党在城市基层的组织建设。在组建党支部、社区居委会的同时,还普遍建立了社区居民协商议事会、社区成员代表大会等组织,健全了社区各项制度。通过依法选举,广大选民认真推选出自己信任的社区带头人,有力地加强和改进了城市基层组织建设,巩固了党的执政基础和基层政权,

(五)社区和谐度进一步提高

2008年8月19日,西安市统计局公布了“和谐社区”建设满意度调查结果。本次调查的对象是城六区范围内18-66周岁、在本地居住一年以上的城镇居民,调查样本采用简单随机抽样的方法抽取,成功访问了1570名居民。调查显示,九成多居民认为所在社区和谐,其中认为很和谐的比例占7.7%,和谐的占36.8%,比较和谐的占49.9%,三者合计占94.4%;认为不和谐的占5.2%,很不和谐的只占0.4%。(如图2所示)同时,作为衡量居民生活质量的重要标尺的社区环境状况也得到了居民们的肯定。调查显示,86.1%的居民认为社区环境卫生好,65.8%的居民明确表示创建“和谐社区”活动使居民居住环境更优美,让老百姓得到了实惠。另外,近八成居民对居住地的社会治安状况感到满意。调查显示,居民对社区治安状况表示很满意的占9.6%,满意的占27.1%,比较满意的占39.1%,满意度合计为75.8%,认为不满意和很不满意的分别占20.6%和3.6%。

二、城市社区建设存在的社会负效应

(一)有些领导对社区建设的重要性和紧迫性认识不足,新建城区没有及时成立社区居委会

社区建设在西安市开展已经多年了,但仍有少数领导对社区建设到底干什么、应该如何支持等问题并不十分明确,对中央、省委、省政府、市委、市政府关于社区建设方面的要求落实不够,造成了各部门间在社区建设上不能协调一致,区县领导对社区建设的重视程度差异较大,虽然13个区县都成立了社区建设指导委员会,但部分区县没有制定贯彻落实市委市政府三次加强社区建设文件的具体实施方案,如对无办公用房的社区,本可以通过调剂解决办公场地的,也要等市上安排资金解决;区县本级应承担的办公经费、人员补贴资金长时间不到位,社区及其工作者仅能拿到市财政安排的补贴资金。全市社区建设覆盖不全,部分新

发展区域居民区社区尚未建立,社区驻地单位没有对社区建设形成共识,如高新技术开发区仅仅成立了一

个枫叶新都市社区居委会,仅有20㎡的办公用房,西安经济开发区至今未成立社区居委会。

(二)社区超负荷运转

西安市自社区组织成立以来,由于其职责定位不清,各项社会工作纷纷压向社区。我们在调查中对39个社区2007年的工作任务情况进行了统计,发现社区所承担的工作任务非常繁重,最少的为78项,最多的高达147项,且呈逐年增多趋势。社区工作者苦于没有分身之术,只好牺牲大量节假日和休息时间,加班加点,疲于应付,有的社区工作者一年只能休息10多个节假日,根本没有时间和精力做好为居民服务的本职工作。这使社区居委会仅有的5至7名社区工作者普遍感到不堪重负。

(三)社区居委会普遍存在着责大权小、责权利脱节的问题,管理力度不够

社区居委会作为“两级政府,三级管理”中的基层组织,缺乏管理所需的相应权力和财力。在调研中我们发现,许多新成立的社区居委会的工作方式仍按原有的社区服务和社区管理那种模式运作,主要服务对象仍旧是孤寡老人、优抚对象、婴幼儿等,社区建设中的社区工作没有实质性的进展。另外街道办事处和社会居委会仍属行政隶属关系,行政命令色彩较浓,社会居委会的自治性没有充分体现出来。2008年8月19日,西安市统计局公布的“和谐社区”建设满意度调查结果显示,有45.3%的居民知道社区居委会,不知道的占到45.9%,另有8.8%的人不关心;有65.1%的居民反映所在社区存在不文明养狗的现象;31.9%的居民反映所在社区有乱摆乱放、占用公共空间的现象;45.9%的居民认为社区文化活动不丰富,居民普遍认为社区最缺少健康运动服务和针对老人、儿童等弱势群体的专业服务。

(四)社区服务业整体水平不高,缺乏政策支持,整体发展滞后

社区服务业是社区建设的龙头,是建设和谐社区的根本出发点和落脚点,是提高城市居民生活质量的重要手段,是解决城市再就业问题的主要渠道之一。但由于在实践中缺乏明确的配套政策,与先进城市相比,我市的社区服务还基本是处在小规模、低档次、零星分散的粗放阶段。特别是工商、税务等垂直管理部门与民政部门在认识上有分歧,执行上有争议,影响了社区服务业的实际发展效果。比如在就业支持方面,政府有关职能部门的力度还不够。课题组调查人员在问及“您所在的社区主要为你们提供何种形式的就业支持?”时,很多低保户回答“从来没有”,具体数字如图3所示。

注:其他包括政府投资项目雇用下岗职工和对下岗职工再就业提供的一些优惠政策。

我们在图中可以看出,接近60%(89人)的被调查者表示社区没有为其家庭成员提供过就业支持。由于低保户的知识水平较低,同时没有接受过专门的培训,从而使他们的失业问题难以解决,这就使得他们很难摆脱贫困。

三、城市社区建设的优化措施

(一)政府推动是主体,把社区基层政权建设真正作为“一把手”工程,知行合一

西安要进一步健全社区基层政权建设的领导体制和工作机制。各级党委、政府要把社区建设摆上重要议事日程,纳入目标考核管理。要进一步建立健全组织机构,没有成立领导机构的个别区县和各开发区,要尽快成立,已经成立机构的区县要切实发挥作用。区县要明确一名区级领导专门负责社区建设工作,街道要实行党政一把手负责制。各级社区建设指导委员会办公室要充实加强力量,建立健全联席会议、目标考核等制度,加强协调指导,督促检查,充分发挥党委、政府参谋助手的职能作用。各成员单位要按照职责分工,发挥自身优势,通力协作配合,参与支持社区建设工作,多为社区办实事、做好事、解难事。要实行社区工作准入制度,切实帮助社区减负。驻社区单位、各类社会组织、物业组织要将社区作为自己的家园,积极参与建设,真正形成党委政府领导、民政部门牵头、相关部门配合、社会广泛参与的领导体制和工作机制。

(二)强化队伍是基础,要增加社区管理人员的编制,解决社区干部的后顾之忧

西安要增加社区管理人员的编制,解决社区干部的后顾之忧——即配备好各种必需的工作条件。要规范社区居委会选举制度,逐步扩大社区直选范围,保障居民群众的选举权。积极探索外来务工人员、流动人口参与社区居民自治的新途径,保证其民主权利。完善社区民主决策议事制度,健全居民会议、社区成员代表会议制度。坚持社区重大事项民主决策,保证居民群众的参与权、决策权。要健全居务公开制度,及时公布居民关注和涉及居民利益的重大事项,接受居民监督,保障居民对社区事务的监督权。定期组织居民对社区党组织成员、居委会成员和政府部门招聘派驻社区的人员进行民主评议。结合社区实际,完善居民自治章程和居民公约,实现社区内部事务民主管理。

(三)基础设施是平台,西安应尽快补漏和优化社区硬件设施

西安应按照四种方式加强社区基础设施建设。一是新建方式。对新建小区达到1000户以上规模的,由市规划局在规划审批时,按照“产权归业主,使用权交社区”的原则,明确社区办公用房、活动用房的位置、面积,并要求开发商在首期工程中完成,市建委可减免此部分的城市建设配套费;在工程验收时,应由同级社区建设指导委员会办公室参加,验收合格后,移交给社区办交付社区使用。二是购买方式。凡不能新建但可通过购买方式解决办公用房和活动用房的社区,以区县财政为主,市财政根据规模给予3-5万元补助的方式解决。三是租赁方式。对暂时无法新建和购买,但可通过租赁方式解决办公用房和活动用房的社区,原则上由区县财政支付租金。四是整合调整方式。对不能通过上述途径解决办公、活动用房的社区,可通过合并调整社区的方式,将现有社区合并调整到具备办公活动条件的社区。

(四)搞好服务与培育和谐是目的,应设立“民意接待室”, 推行“社区劳务储蓄银行制度”

我们应在西安的所有城市社区居委会设立“民意接待室”。在社会阶层利益多元化和社会阶层关系复杂化的今天,一些群众有抱怨、有意见是不可避免的现象,关键不能积小怨成大怨,不能从抱怨意识发展为抱怨行为。我们对民怨不能再用硬赌的办法,而应采取疏导的策略。“民意接待室”正是这种疏导的有效渠道。从社会心理学分析,有抱怨要倾诉,倾诉是一种积极的宣泄,根据心理学的测试,痛快淋漓地倾诉之后,人们心中70%的积怨会消失。可见,社区的“民意接待室”可以把矛盾化解在基层,而且,它还能吸纳群众提出的解决问题的建议,集中民智,共筑和谐西安。

笔者特别建议,西安市应该推行“社区劳务储蓄银行制度”。以小区为单位,建立社会保障劳务储蓄银行,本小区居民在自己青壮年时期为小区内需要帮助的弱势群体提供义务的劳务帮助,由小区进行登记。待劳务提供者自己需要帮助时,再由其它居民为其提供帮助。这样的制度实际上是社会互助的一种方式,能够很好地体现社会保障的社会性,而且也有利于构建和谐社会。

(五)财政支持是后盾,全力普及“一体两翼多轮驱动筹资机制”,加大对西安社区基层政权建设的资金投入力度

西安应力争在三年内建成社区建设的“一体两翼多轮驱动筹资机制”。“一体”是指以政府给社区建设的投入为主体,政府财力包括三个层次——西安市政府的财力、西安各区政府的财力、作为政府派出机构的各街道办事处的财力。纵观世界达到小康水平以上国家的政府都是城市社区建设的投资主体。在西安市政府、各区县政府、各街道办事处成为社区建设的投入主体后,西安还应多管齐下,广开渠道,除了政府的“一体”外,还应构建“两翼”:一翼是社区居委会,另一翼是驻社区的单位。西安的社区居委会作为社区自治的直接组织者和管理者,用社区经济的资金投入社区建设自然责无旁贷。驻社区的各单位不能只是社区建设的受益者,同时应是社区建设的投入者,两者应形成正比关系,投入越多,受益越多,反之亦然。西安城市社区建设的投入机制除了上述“一体两翼”外,还有“多轮驱动”,这“多轮”包括社区居民集资、吸引慈善捐赠、向银行贷款、发行多种社会福利彩票、个人投资、吸收外资、以劳务顶替投资等多种方式。

(六)理顺体制是关键,要通过积极进行社区管理体制改革来理顺各种关系,完善社区的自治功能

西安应尽快明确职责,理顺社区关系。一是进一步明确社区的职能。按照社区内公益事业和行政工作区别对待的原则,进一步明确哪些工作是社区居委会的本职工作,应该义务承担;哪些是属于协助政府完成的工作,需按照“权随责走”、“费随事转”的要求,通过政府“购买服务”、项目管理等多种形式,交由社区协助完成。二是设立社区准入制度。各职能部门的工作任务和需由社区协助的评比考核等工作,进入社区时必须通过同级社区建设指导委员会办公室审批,对未获批准的工作任务,社区有权拒绝执行,从根本上解决因乱分配、乱摊派而导致社区负担过重的问题。三是建立评议监督制度。区县社区建设指导委员会定期组织召开评议会,由社区对政府各职能部门服务社区的工作情况进行评议,提出建议,并把评议结果作为考核部门工作的一项指标。四是要处理好社区与物业管理企业的关系,社区要支持、指导物业管理企业依法经营,帮助其改进服务方式,提高服务质量;物业管理企业要自觉接受社区的指导和居民的监督,在积极参与社区建设、服务群众中得到支持和认可。要通过理顺关系,真正形成党委、政府领导组织、有关部门指导帮助、社区党组织和居委会具体实施、社会各方大力支持、居民群众广泛参与的社区建设良好格局,推进全市社区建设持续健康发展。

(七)科学规划是方向,要立足于西安市本地的实际,制定切实可行并具有前瞻性的社区发展规划

西安市的社区建设规划必须结合本地区的实际,在指导思想上要坚持“以人为本,服务居民,资源共享,共驻共建,责权统一,管理有序,开拓进取,勇于创新”的原则,以适应市场经济和现代化城区发展为导向,以满足社会成员多层次的需求为目的,以进一步加强城市基础建设、促进社会稳定为重点,以社会服务为切入点和突破口,以发展社区各项事业为基本途径,逐渐形成一种以街道为载体,区抓、街管、居委会落实、居民参与的社区建设格局。在具体建设上,合理配置社区资源,形成社区服务网络化、基层组织健全化、医疗卫生全面化、文化体育系列化、教育经常化、治安保障化、环境舒适化、计生规范化的环境优美、生活便利、管理有序、秩序良好、关系和谐的城市社区,使居民具有强烈的归属感和认同感;形成“社区是我家,关系你我他”、“社区是我家,建设靠大家”的良好氛围,使社区建设深入人心。在社区的长远规划上,西安应构建并普及街道办事处领导、专家学者、社区干部、居民代表“四结合”的规划组织,使社区的长远规划既有先进性,又有可行性。

(八)完善法制是保障,适时出台“社区法”,并及时修订和完善过去社区建设方面的法律、法规、条例

国外许多发达国家的法律构建已经深化至社区,出台了专门的社区法,取得了很好的经济效益、社会效益、环境效益。出台社区法是社区建设的必然规律。我们也应遵守这一规律,启动社区法的调研工作,在成熟后适时推出社区法。

国家和省市应尽快修订已出台的有关社区建设方面的法律、法规、条例、政策,并建立起自成体系的规章制度。由于经济的发展,新情况会层出不穷,为此,在修订和制定法律、法规之前,应组织有关方面的专家和人员,进行严格的论证和实地考察,制定一系列既具有前瞻性、又适应新形势的规章制度,尤其是现在对于各职能部门同街道办事处和社区居委会的职责权限以及利益划分必须做一个调整,尽快对工商、税务、城建、公安、环保、卫生、医疗、文化等部门的有关职能交叉性政策予以修订,出台一系列有利于西安市社区发展的新政策和新法规。

(九)动力机制是根本,全力构建社区建设的长效互动机制

社区建设是国家和广大社区居民共同的事业,但社区居民才是社区自治的主体。因此,只有让社区自身充分行动起来的社区建设才是有效的建设,才是成功的建设。社区建设的成功与否,其关键就取决于社区能否在政府的有效主导和推动下,与政府和其他社会力量之间实现良性互动。纵观现在的社区建设状况,不可谓政府的推动不大。但政府的推动是否达到了预期效果或是否成功,要看社区与政府间的互动机制是否形成,具体来说这又需要从两个维度来检验,一是互动中的角色应如何定位和把握,二是角色间的┗ザ关系应如何理顺和规范。西安要健全社区建设的激励机制:一是要鼓励创新,鼓励实践,尊重群众的首创精神,及时总结推广基层工作中的好经验,形成各具特色、活力丰沛的建设局面,在全市培育打造出一批特色社区。二是要大力宣传社区建设中的先进个人和事迹,力争在全市涌现出更多的象白秀兰、邓菊梅一样的优秀社区工作者,用他们鲜活感人的事迹来教育居民、凝聚居民、感召居民,从而形成人人关心社区、热爱社区、奉献社区的良好氛围。三是大力开展和谐社区示范单位建设活动,在全市社区和社区工作者中形成争先创佳当示范的竞争机制,从而推动工作整体水平提升,为创建全国社区建设示范城市奠定良好的基础。

(十)科学考核是基石,西安应制定科学、量化、系统和可行的“城市文明社区指标考核体系”

为了激励上游社区,提升中游社区,鞭策下游社区,西安市应该制定和全面启动“城市文明社区指标考核体系”,这对西安市社区建设来说是一种突破性探索。

“社区指标”是概括地反映社区发展状况和社区建设内容的一系列统计数据,是衡量和监测社区建设、评价社区进步及揭示社区问题的重要量化手段。“社区指标考核体系”是根据社区建设的实际需要、为监测和评估社区建设状况、科学选取的具有代表性的重要指标组合而成的指标群。

启用“城市文明社区指标考核体系”,有利于人们对文明社区认识的深化,有利于把社区建设的科学理论转化为科学的实践,有利于把城市文明社区的考评从定性评估上升为定量评估,有利于提高城市社区管理和社区建设的科学化、制度化和规范化程度,有利于不同城市社区间的纵向对比和横向评比,这对推动西安城市文明社区的建设跃上新台阶具有十分重要的理论价值和实践价值,并且具有重要的现实意义和深远的历史意义。

我们可启用的“城市文明社区指标考核体系”如下:

上述“城市文明社区指标考核体系”适用于城市的各个社区居委会。以上12大类细分出的50项考核指标共计100分,省级文明社区应得90分以上,市级文明社区应得85分至89分之间,区级文明社区应得80分至84分之间。只有高标准、严要求,才能使城市社区建设日臻完善。

作者单位:宋晓强,西安电子科技大学人文学院

张永春,西安市社会科学院

责任编辑:曹 英