构建我国行政诉讼调解机制的必要性和可行性研究

谷来强

摘要 行政诉讼调解是指作为被告的行政机关和原告及有利害关系的第三人在法院审判组织的主持下,基于自愿平等协商的原则,经过双方的协商以解决行政纠纷的一种纠纷解决方式。我国现行法律规定行政诉讼不适用调解。但是在我国行政诉讼司法实践中,调解不仅被广泛地应用于行政诉讼活动过程中,而且也被实践证明确实是一种符合国情的、有效的纠纷解决方式。本文在对构建我国行政诉讼调解机制的必要性和可行性进行全面分析的基础上,结合社会生活和司法实践的客观需要,从适用原则、适用范围和程序设计等方面提出了构建我国行政诉讼调解机制的若干具体建议。

关键词 行政诉讼调解 审判组织 调解机制

一、法律对行政诉讼调解的规定和司法实践

行政诉讼调解是指作为被告的行政机关和原告及有利害关系的第三人在法院审判组织的主持下,基于自愿平等协商的原则,经过双方的协商以解决行政纠纷的一种纠纷解决方式。①在我国,行政诉讼调解目前尚处于理论探讨阶段,而并未作为一项正式法律制度在现行行政诉讼法上得到确认。

(一)现行法律对行政诉讼调解的规定

早在1985年11月6日最高人民法院发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》中,就有关于行政诉讼不得调解的规定。该通知指出:“审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他决定是否合法、正确,不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”,“因此,人民法院不应进行调解,而应在查明情况的基础上做出公正的判决”。

1989年4月颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第50条明确规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”同时第67条第3款作了例外规定:“赔偿诉讼可以适用调解。”从而确立了行政诉讼不适用调解的原则。1997年4月29日发布的《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第30条规定:“人民法院审理行政赔偿案件在坚持合法、自愿的前提下,可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的,应当制作行政赔偿调解书。”从这些规定来看,我国目前除了在行政赔偿诉讼案件中可以适用调解外,其它行政诉讼案件都不适用调解。

(二)行政诉讼调解在我国的司法实践

从我国目前的司法实践状况来看,长期以来,行政诉讼法确立的行政诉讼不适用调解制度在行政诉讼审判中引发了诸多问题,其突出表现是案件撤诉率偏高。据统计,近年来全国一审行政案件撤诉率从未低于1/3,个别法院的撤诉率竟达到81.7%,②其中原告主动撤诉率占一半以上。具体而言有三种情形:一是原告起诉后到法院判决之前,认识到行政机关的行政行为没有违法情况,因而主动撤诉;二是被告在诉讼过程中,认识到行政行为违法,改变原行政行为,原告谅解因而撤诉;三是虽然行政机关的行政行为违法,但由于原告的主观原因或经过法官“做工作”,原告撤回诉讼,庭外和解。其中第三种情形实际上是法院调解的应用。由此可见,尽管有关现行法律规定行政案件不适用调解,但适用调解仍然成了行政诉讼司法审判实践中一个“公开的秘密”。

目前,在我国的司法实践中,行政诉讼调解存在着一些明显的问题:一方面,由于没有正式法律依据,行政诉讼调解显得有些过于随意,有时甚至异化成某些法官的权力,一些无原则调解及压服式的非自愿性调解损害了行政相对人的合法利益,也可能有干涉行政权的嫌疑。另一方面,这种劝导撤诉加庭外和解制度存在多种弊端,如当事人私下和解的过程不受法律监督控制,和解协议形式和内容可能违法,且和解协议对双方当事人都没有正式约束力,不能形成有效的制约。因此有必要通过立法由法律对行政诉讼调解机制加以明确规定,建立规范、公开、透明的行政诉讼调解制度。

二、构建我国行政诉讼调解机制的必要性分析

(一)确保立法与司法相协调的需要

《人民法院报》曾报道过山东省潍坊市中级人民法院在行政诉讼中引入调解机制,成功调解一起行政诉讼案件的实例。潍坊中院审理认为,该案事实比较清楚,但案件法律关系复杂,法律适用不十分明确,如果以判决方式结案,无论做出怎样的判决,都不能从根本上解决案件实体问题,而且易引发新的不安定因素,应以行政附带民事诉讼调解结案为宜。经过法院分析案情,讲解法律,陈述利弊,最后在法院主持下达成调解,一场行政诉讼案件得到圆满的结局。这对于充分发挥行政审判作用,提高法院的审判效率,切实维护当事人在诉讼中的实体及程序权利,实现法律公平以及建设和谐社会具有重要参考意义。

事实上,自《行政诉讼法》实施以来,司法实践中存在着大量的、多种形式的行政诉讼调解结案实例。这种矛盾对法律规定的正确性和实效性提出了质疑,对实现立法与司法的连贯性提出了挑战。因此,综合考虑我国当前的客观社会情况和司法实践需求,以正式法律的形式在行政诉讼活动中引入调解机制是维护立法和司法连贯性的需要,也是确保法律权威性和提高司法效率的需要。

(二)切实维护当事人合法权益的需要

在行政诉讼中,原告提起行政诉讼的根本目的是维护自身的合法权益。因此,他要选择最省时、省事、省钱地解决争议的方式,并力求在实现其诉讼预期目的的同时,不致激化与行政机关的矛盾。在行政诉讼不适用调解的情况下,原告一经提起行政诉讼就要将诉讼程序走完,其与行政机关的关系始终处于紧张的对立状态下,而且即使赢了官司,也可能在事后与行政机关长期处于紧张状态,从而不利于自身长期利益的最大化。因此,原告往往更愿意接受适用调解的方式来结案,既能够实现诉讼目的,又能够节约诉讼成本。

而对于作为被告的行政机关而言,在我国目前行政诉讼的职权模式之下,并没有给行政机关预留自我纠正错误的机会。在行政诉讼不适用调解的情况下,即使行政机关已经认识到自己行为的违法性,甚至行政机关已经撤销了原具体行政行为,只要原告不撤诉,人民法院还要继续对原具体行政行为进行审查。这样就使行政机关自我纠正错误的积极性大为降低,不符合建立行政救济制度的目的。如果行政诉讼适用了调解,则有利于解决这一问题。行政诉讼适用调解还有利于行政机关主动认识到自身存在的问题,更愿意接受法院提出的调解建议,积极主动地纠正自身的违法行为,本着求得原告谅解的精神处理好与行政相对人之间的争议。这对于从根本上维护行政相对人的利益也是有积极影响的。③

(三)实现行政诉讼基本功能的需要

《行政诉讼法》之所以做出行政诉讼不适用调解的规定,其根本理念是更多地强调司法权对行政权的监督这一外部功能,但也因此忽视了行政诉讼本身作为一种解决纠纷方式的功能。行政诉讼作为行政纠纷的司法解决方式,定纷止争、解决行政争议应当是其基本功能。由于立法过分强调对行政权的控制和监督,而忽视了行政诉讼的基本功能,因此在行政诉讼的具体制度设计上一味强调法院对行政行为合法性的审查,而没能够很好地实现行政诉讼定纷止争的功能,结果是导致大量行政纠纷不能通过司法的渠道获得有效解决,只能寻求案外解决的方式。

同时,行政诉讼还具有为社会生活提供公共秩序的功能。对于法院而言,行政案件如果不能获得迅速、高效的解决,将使法律关系长期处于一种不稳定的状态,司法提供秩序的功能无从实现。对于行政机关而言,无休止的诉讼会牵涉其精力,也会影响行政行为的公信力,行政行为作为秩序要素的功能也将无法实现。对于行政相对人而言,行政纠纷如果不能有效解决,将使其合法权益处于长期的受侵害或不确定的状态,因而可能采取一些极端的、违法的解决方式,进而严重影响社会的稳定,正常的秩序无法维系。④

由此可见,既然行政诉讼具有定纷止争的功能,同时肩负着为社会生活提供公共秩序的功能,法律就应当依据社会现实的客观需要,赋予法院多种解决行政纠纷的手段和方式,使得各类行政纠纷能够通过司法途径最终获得有效解决,而调解制度则正是一种解决行政纠纷的有效方式。

三、构建我国行政诉讼调解机制的可行性分析

(一)丰富的司法实践奠定了经验基础

在《行政诉讼法》实施以来我国的司法实践中,客观存在的大量调解结案的行政诉讼案件,为行政诉讼调解的具体操作方式积累了丰富的司法实践经验,这为我国建立正式的行政诉讼调解机制奠定了实践经验基础。

从各级法院所审理的大量行政案件的审结结果来看,通过“调解”结案的方式普遍存在。许多案件是由被告在法庭默许或动员下通过协调解决而撤诉。此外,还有一些是行政机关改变了对原告的行政行为,或者在庭外给予原告某些好处,原告认为已经达到目的,因而申请撤诉。虽然在多数情况下,法院并未给出正规的调解书,但诉讼已就此结束,而其法律效果和社会效果也不错。这种现象的存在,已在事实上建立了调解结案的机制。如果不在法律上进一步明确,将会严重影响审判的权威性、正当性、公开性。而且,立法如果长期无视这种司法实践要求,也会加剧同司法和社会需求的矛盾。由此可见,充分利用我国在行政诉讼调解方面的既有司法实践经验,根据社会和司法活动的客观需要,建立行政诉讼调解制度,不仅具有必要性,也具有可能性。

(二)行政裁量权提供了调解的空间

行政机关在法定条件下享有自由裁量权,是设立行政诉讼调解制度的理论基础。⑤由于行政管理活动涉及的领域比较广泛,所要应对的事务比较复杂,因此通过立法赋予行政机关以裁量权具有客观的必要性。行政裁量分为决定裁量和选择裁量,决定裁量是指法律赋予行政机关选择是否做出一定行政行为的权利,选择裁量是指行政机关在法定的种类和幅度内做出选择的权利。只要行政机关的裁量符合法律授权目的和授权范围,该行政行为就是合法的。行政裁量权的存在使行政机关拥有了在合法前提下适度自由地处分行政权的权力,为行政诉讼调解提供了可能空间。

具体到行政诉讼中的调解,行政机关在法律授予的裁量权限和范围内对行政权享有一定的处分权,这就成为行政机关与相对方就各自的权利义务交涉和让步的基础。因此,行政裁量权的存在为行政诉讼调解制度的建立提供了空间。

(三)大量国外实践经验可以为我国借鉴

从国外来看,英美法系国家和大陆法系国家在司法审查和行政诉讼中,都不同程度地存在调解和和解机制。这些关于行政诉讼调解机制的一些先进理论和实践经验,对于我国建立正式的行政诉讼调解机制具有重要的借鉴意义。

以大陆法系为例,德国《行政法院法》对诉讼和解作了明确规定,而且司法实践中,德国行政法院以调解方式结案的比例也是比较高的。德国柏林地方行政法院每年结案约400件,其中以非裁判方式终结诉讼(包括当事人基于对方在诉讼程序中之特别声明而撤回诉讼、和解等)之比例,高达97%。⑥此外,日本、韩国以及我国台湾地区也都设立了行政诉讼和解制度。这些国家和地区在行政诉讼调解方面的审判实践为我国建立行政诉讼调解制度提供了成功范例。

从国外有关行政诉讼调解的制度和实践来看,行政诉讼可以适用调解,而且实际上调解也是行政诉讼结案的一种非常重要而有效的方式。国外的大量成功经验也表明,我国完全可以探索建立适合自身客观需求的行政诉讼调解机制。

四、构建我国行政诉讼调解机制的具体建议

(一)确立自愿、合法的调解原则

行政诉讼调解应当遵循自愿、合法的原则。人民法院在当事人自愿的基础上,在不违反法律规定、不违背公共利益的前提下对行政案件进行调解,且应当制作正式的调解书。⑦

行政诉讼调解的目的是既保护当事人的合法权益,又能平息纠纷,促进和解。因此,人民法院在审理行政案件适用调解方式时,应当首先坚持双方当事人自愿调解原则。应当注意不要违背当事人意愿强行调解和久调不决,以维护当事人的(上接第15页)合法权益,节省诉讼成本,提高审判效率。同时,应该在查清事实、分清是非的基础上,对当事人双方依法进行调解,以确保调解活动的合法性和适当性。

(二)明确适用调解的范围

行政诉讼不能实行完全调解制度,而只能是一种有限的调解。因为调解的基础在于当事人的处分权,而在行政诉讼中,行政机关的处分权只存在于特定的几类情形。因此,应当基于当事人对诉讼标的的处分权对适用行政诉讼调解的范围作出明确规定,即除涉及国家利益和社会公共利益的行政案件外,人民法院在审理行政案件时均可适用调解。

行政机关负有维护国家利益、社会公共利益的职责,同时还承担一般社会事务管理的职权。行政机关在维护国家利益、社会公共利益行使公权利的过程中,因其具体行政行为产生的行政纠纷,行政机关不具有自由处分权,因此,由此产生的行政争议,不能适用调解。而行政机关在行使社会事务管理权的活动中,涉及公民之间、公民与单位之间、单位与单位之间的市场主体自身权益之争而产生的行政争议,则可适用调解,以缓解社会个体之间的矛盾,改善行政管理关系,构建一个和谐、稳定的社会环境。

(三)构建完善的调解程序体系

首先,行政诉讼的调解应当限定适用于第一审,而不适用于第二审,这有利于二审法院对一审行政案件调解的监督,防止不当或违法调解情况的发生。如在二审行政案件中适用调解,当事人若迫于某种压力而非自愿参与有损其合法利益的调解,将很难获得有效的救济途径,这也将有悖于行政诉讼调解制度的宗旨。

其次,由于诉讼调解建立在当事人自愿协商的基础上,涉及到相关主体实体权利的处分,因此调解时,当事人、法定代理人、诉讼代表人必须到场。涉及第三人的案件,从诉讼经济的角度考虑,第三人可以申请参加调解,是否准许由人民法院决定,决定的依据是第三人是否在争议的法律关系中享有实体权利或承担实体义务;人民法院也可以依职权通知第三人参加。

再次,行政诉讼在调解阶段,可适用简易、灵活方式。行政诉讼案件的调解既可以当庭调解,也可在庭后调解,或庭外现场进行调解。调解完成后,应当制作调解协议书,调解书送达双方当事人后即生效,与判决具有相同的效力。

总而言之,立足于法治社会行政诉讼定纷止争和为社会生活提供秩序的功能,充分考虑我国当前社会生活和司法实践的客观需求,借鉴国外有关行政诉讼调解的制度设计经验,并吸收我国民事诉讼调解的制度和实践经验,在《行政诉讼法》中构建调解制度具有必要性和可行性。调解制度的确立,有利于行政纠纷的妥善解决,也顺应了和谐社会纠纷解决机制多元化的要求,是推动社会发展的客观需要。

注释:

①④⑦李丽.构建行政诉讼调解制度的思考.安阳师范学院学报.2008(3).第20页,第22页,第24页.

②王粢.浅议行政诉讼中的调解制度.时代经贸.2008(6).第196页.

③陈立风.在我国行政诉讼中建立调解制度的实践需要及理论可行性分析.法学.2007(3).第90-91页.

⑤江必新.中国行政诉讼制度的完善.法律出版社.2005年版.第205页.

⑥翁岳生.行政法.中国法制出版社.2002年版.第237页.