招投标:防腐制度的基因变异

孟盛

本来试图通过国际上通用的市场竞争方法,结束过去长期存在的“工程给谁做,领导一句话”的历史,然而,当权力不愿意真正退出市场的时候,招投标容易变成一种表面规范化的交易方式。真正操盘的,是规则背后一双双翻云覆雨的手——

采用招投标为政府工程甄选承包商,既可以通过淘汰机制择优选取,保证工程质量,降低工程造价,又可让工程交易从隐蔽走向公开,从分散走向集中,一定程度上遏制了权钱交易。

然而近年来,这一防腐制度在实施过程中产生了诸多问题,成为滋生腐败的高危地带,严重违背了制度本意,业已引起了国家高层的注意。今年7月9日,中办、国办印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》,将规范招标投标活动及其监管作为重中之重。

招标投标,舶来品的植入背景

招投标是个舶来品,200年前西方就有,最早起源于老牌资本主义国家英国,世界上许多国家都为其立法,并成立专门机构。在西方,招投标是一项成熟的制度,法律法规完善,不仅在公共采购领域被普遍推行,也得到了私人企业的广泛运用。

招投标进入中国是在上世纪80年代初,因世界银行提供贷款要求对我国大型项目进行招标采购,促使引进了这一制度,但最初只是停留在纸上的一个概念。在曾经很长一段时间,工程包给谁做,只需要领导干部打个电话,批个条子,甚至一句话,正所谓“不找市场找市长”,行政权力直接插手工程项目,产生赤裸裸的权钱交易。于是,包工头与官员的“腐败联姻”,成了上世纪90年代领导干部腐败的重要形式。

由于行贿大大增加了工程成本,只有靠偷工减料、以次充好来赚取利润,于是,一个个触目惊心的“豆腐渣工程”在10年间不断跨塌。重庆綦江彩虹桥3年坍塌、死40人,耗资3.8亿的云南昆禄公路,开通18天便路基沉陷、路面开裂……

与此同时,如交通、水利、建设等大权在握、工程频繁的重点行业部门,工程上马,干部下马。据报道,仅交通系统全国就有13个省的26名交通厅厅局级领导栽在工程上。

在这样的背景下,强制招标走进了历史舞台。

公正择优,抵御腐败的健康基因

10年前,我国正式颁布实施《招标投标法》,明确了强制招标的范围,包括大型基础设施、公用事业和使用国有资金投资的项目,以及国外贷款或援助项目。而招标规模的标准则由各省自行规定,有的是施工单项合同估算价200万元以上,如四川、山东等;有的是100万元以上,如湖南、河南等。而地方在具体执行时又有相应的规定。

据不完全统计,建设、交通、水利等行业项目招标率均达到或接近100%。

同时,政府退出了“裁判员”身份,法律减少了一系列行政审批事项和环节,取消了议标,清退了评标委员会中的行政监督部门人员,让招标代理机构与行政机关彻底脱钩……

尽管时间不长,但是招投标制度业已形成了一套法律体系,目前各地各部门出台了近30部地方性法规和数十部国务院、部门规章、地方政府规章,规定细化到招投标程序的每一个环节,不同程度地预防了工程中权钱交易、行贿受贿等腐败现象的发生,全国有形建筑市场日趋规范。

“招投标最大的特点是公开、公平、公正与择优,通过市场竞争机制优胜劣汰,使先进的生产力得到充分发展,从而在提高经济效益、保证项目质量的同时,保护了国家利益与社会公共利益。”采访中职能部门官员普遍认为。

据测算,通过招标节约的建设投资一般在10~15%,工期缩短10%。如乌鲁木齐-奎屯高速公路通过公开招标,中标价比概算节约4.3亿元,节资率达18%,工程合格率100%,优良率97.1%。

另一方面,由于招投标活动不受地区和部门的限制,除经批准采用邀请招标外,大量的国有投资项目都必须实行公开招标,打破了长期以来形成的条块分割、地方封锁和部门垄断,在一定程度上也给企业提供了平等竞争的环境和机遇。专家学者认为,招投标让一些企业不得不告别过去依靠行政分配任务的时代,只有不断提高自身优势,才能在开放的市场求生存,招投标让市场竞争意识深入人心。

暗箭难防,龙种变异成为跳蚤

随着反腐败斗争的深入,腐败形式也不断翻新。原本是防止腐败有效手段的招投标,在一些地方的“操作”和扭曲下屡屡失效,甚至沦为非法交易的合法外衣。

国家发改委主任张平曾指出,目前招投标领域存在的问题,包括市场主体不规范、围标串标、弄虚作假、转包和违法分包;部分招标代理机构恶性竞争,与招标人或业主串通;少数评标专家不独立、不公正履行职责等等。

项目业主(招标人)、招标代理机构、投标企业(投标人)、评标专家及履行监管职责的职能部门是一次完整招投标涉及的5方当事人,分别扮演着5种角色,夹杂着市场利益、行政权力、监督职责、专业技术与职业道德等各种考量,公权与私利交织,公心与私欲较量,让招投标成为利益各方或相互勾结、或明争暗斗的“主战场”。

在最近四川查处的汉源永定桥水库主体工程C1标段串通投标案中,面对2.9亿元工程的诱惑,项目业主、中介机构、投标企业和评标专家沆瀣一气,违法操作。业主代表、汉源县副县长、永定桥水库管理局局长兰绍伟,先后从招标代理机构和投标企业收受贿赂58.5万元,为几家投标企业如何围标出谋划策;借牌的招投标代理机构,在业主的指示下,充当串标中介;评标专家收钱后替业主卖命……一幕幕黑色交易让本该择优成交的评标活动沦为“择贿成交”的闹剧。

可见,实行招投标制度后,行政权力的非法干预并没有因此完全收手,相反,从公开走进更加隐蔽的幕后,手段也更具迷惑性。

一位监督部门资深官员告诉记者,行政权力非法干预招投标不一定都存在权钱交易,比如有的领导干部片面追求经济增长和政绩,以发展经济、招商引资、改革创新等为由,仓促上马,实施边立项、边设计、边施工的“三边”工程;有的是对招标意识淡薄,以项目应急、特殊或保密为理由,将必须招标的項目确定为可以不招标的应急工程。

但更多干预插手的背后,是领导干部深陷非法利益格局的现实。一些官员借用职权的影响力,成为操纵招投标结果的幕后黑手,项目业主、投标企业、中介机构、评标专家甚至监管人员,都成了其布局的棋子。比如受贿近千万元的杭州西湖区建设局副局长吴少雯,凡遇招标,便运作如何让自己选定的投标企业“突出重围”,一些围标串标和排挤竞争对手的“高招”,都出自这个幕后“高人”之手。当然,他对招投标的浓厚兴趣,最终转化为工程结算款一定比例的“好处费”。

近年来,领导干部插手招投标的花样不断翻新。有的打着时间紧、任务重的幌子,以“领导交办”代替规定动作;有的直接确定受自己控制的招标代理机构,让其代为出面运作;有的在各种不同场合向相关人员暗示自己的意图;有的干扰和阻挠招投标违法案件的查处;有的授意业主设置苛刻条件逼迫中标企业放弃。如某县一建筑公司中标后想退出,因县委书记运作其哥们的工程队投标失败,于是授意业主放出话来:做了也拿不到工程款,威胁其卖标;有的官员甚至干扰评标现场。原西部某县级市副市长,在评标专家对某公司报价进行激烈讨论时,违规进入评标现场,数次打断专家讨论,发表个人意见,慑于其权势,专家不得不屈服,让副市长推荐的公司中标。

权力的胡作非为,造成了工程建设市场更大的混乱,让这个领域成为近年来腐败问题最严重、最突出的高危地带。