对村官犯罪问题的研究

郑文博

近年来,伴随着城乡一体化步伐加快,村级干部职务犯罪案件时有发生,既损害了党群干群关系,又严重影响了党和政府的形象,也成为诱发群体性上访事件和影响社会稳定的不安定因素。对此,必须采取预防与打击相结合的办法进行根治。我们结合近年来在服务新农村建设中村干部犯罪情况研究村官犯罪的特点并加以分析,解析其犯罪成因,提出预防的对策。

一、村官职务犯罪的特点

1.从犯罪主体看,村支部书记、村委会主任、村会计是“村官”职务犯罪最主要的三类主体。

2.从犯罪对象看,范围广泛,主要有以下几方面:虚报冒领、贪污上级下拨款物;贪污、挪用土地征用款、宅基地款、出卖土款、土地承包款等村集体收入;在村办企业、果园、土地、工程发包、处置过程中收受贿赂,徇私舞弊造成集体财产流失。

3.从犯罪动机看,认为村干部待遇低、出力大,吃了亏,干了活就应该多拿、多占,这是“村官”犯罪的主要动因。

4.从犯罪手段看,作案手段简单直接,肆无忌惮。整体上看,“村官”经济职务犯罪的手段直接简单,反侦查意识弱,犯罪中智力因素参与较少。作案方式往往采取收入不记账、重复支出、打白条、伪造单据等,直接侵吞公款公物。

5.从犯罪趋势上看,犯罪现象呈上升趋势。主要表现为:一是犯罪数量呈上升趋势;二是涉案数额呈上升趋势;三是犯罪的“窝、串”案增多。

二、村官职务犯罪的成因

1.权力过分集中。村干部职务犯罪人员职位不高,权力却不小,在重大事项上一人说了算。在处理具体事务中,各级政府主管部门拥有决定权,有关的决策人员,经办人员也具有自主权,出现了政府权力部门化,部门权力个人化、个人权力私有化的现象。农村基层组织分工不清、责任不明,村级权力主要集中在村党支部书记、村委会主任等个别或少数人的手中。有的村党支部书记,还兼任会计或出纳,给权力个人化提供了方便。

2.内部监督虚化。虽然村委会设有群众代表组织,但实际上形同虚设,没有真正发挥作用。村民委员会内部没有监督制约机制,村党支部书记或村委会主任民主意识淡薄,搞“一言堂”,自己说了算。村民监督意识淡薄,不愿监督,不敢监督,也存在不了解法律政策、不知应如何监督的问题。一些明显不符合财务制度的行为得不到制止,大量的白条和虚假发票得以报销。对土地征收补偿款的使用上缺乏有效的监督机制,个别村干部容易趁村务混乱之机“浑水摸鱼”,从中侵吞公共财产。

3.公开制度没有落到实处。首先,在现行体制下,国家征地面对的是集体,而不是农户,农户在征地过程中参与程度非常有限。农户不参与征地补偿谈判,有权去谈判补偿条件的只是集体,而实际上的集体常常不过是几个乡村权力人物。实践中不听取被征地农民的意见,由政府出面公布征地面积,安置人数及补偿额。其次,不少乡村的村务公开流于形式,大多数村务公开栏的内容是由乡镇驻村干部组织宣传的中心工作内容,偶尔公布一些村级政务、财务数据也较为概括、笼统。村民的知情权、监督权没有得到落实,这是造成基层村委会干部能够弄虚作假,贪污、挪用征地补偿费的重要因素之一。

4.财务管理混乱,制度执行不严。从所查办的职务犯罪案件看,基层土地管理所或村委会,普遍存在不同程度的财务制度不健全、有章不循、管理松懈的问题。一是账目混乱。二是没有健全的财务制度。三是一些干部身兼数职,缺乏合格的财会人员。

5.个人素质差,法律意识淡薄。

三、预防村官职务犯罪的对策

1.健全监督制约机制。进一步加强内部监督,通过建章立制,使监督制度化、经常化,对职务犯罪行为进行有效的检查监督,及时发现犯罪苗头并予以遏制。一是落实财务公开制度。公开土地征收,补偿以及相应的审批程序。对土地征收、补偿等事务以及相应的审批程序都要公开,实行法律政策公告制,征地补偿、拆迁补偿、安置情况、征地补偿款管理使用公开制等一系列公开制度,增强土地征收的透明度,拓宽监督渠道。贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》的精神,进一步抓好村务公开工作。二是严格财务管理制度。对于村级财务管理,建议实行统一村财乡管,统一账簿凭证,统一记账科目,统一记账标准,统一账据保管,统一记账方法。加强对征地补偿款的监督,严格征地补偿款使用的审批程序,使犯罪不能为。土地征收及时纳入财务,统一管理,合理使用。建立专账专户,将土地征收补偿款与其他款项账户分开。对土地征收补偿款按专款专用的原则核算,实行专户储存。严格审批制度,对土地征收补偿款的拨付与使用应严格按照有关财务制度进行。三是加大对“村官”的违法犯罪的查处力度。首先,要积极推进村民自治,在村民自治的框架下,建立有效的分权和权力行使制约监督机制。其次,要落实党风廉政建设在村党支部的责任制,明确村党支部书记为第一责任人,一旦发生腐败或违法犯罪,首选要追究支书的党纪责任。最后,将“村官”职务犯罪及时列入检察机关的查处范围,及时对“村官”违法犯罪依法进行查处。

2.加强对“村官”的教育。真正遏制“村官”职务犯罪,基础性工作还是要加强对“村官”的教育,消除其犯罪的内因,主要包括文化素质的教育、权力观的教育和法治教育,增强村干部的法律意识和依法履行职责意识。要经常对他们进行党的路线、方针、政策的宣传教育和法律知识的普及,不断提高其政策水平和法律意识,让其明白自己手中的权力来自村民,属于村民,权力应服务于村民。

3.探索建立适应经济转型期村级管理模式。对不同经济结构的农村基层组织实行不同的管理模式,对土地被征用已脱离农业生产的村,可以模拟城镇化管理,在干部任用上打破区域界线和人员身份限定,由组织部门推荐优秀大学生,采取竞选、聘用等方式参与村级管理,为非农业化生产的农村基层组织引进先进的文化和管理模式。对于不同程度还依赖农业生产的村,建议建立岗位目标管理及奖励机制,对村干部从考核内容、程序和结果实行动态监督。既要把村干部领导群众脱贫致富。确保农业增产、农民增收、农村稳定作为考核重点,同时也要把廉洁奉公、勤政为民作为重点。

4.建立预防村干部职务犯罪长效机制。建立党委领导下的各部门齐抓共管的预防职务犯罪工作机制,着力构建教育、制度、监督三道防线,充分发挥检察机关在预防和惩治村干部职务犯罪中的职能作用,可以聘请乡镇纪检人员为预防职务犯罪联络员,及时反馈群众反响强烈及敏感问题,尽可能将矛盾消灭在萌芽状态,切实做到事先预防。检察机关在调查村干部经济问题时,根据不同情况,适时发出检察建议,定期回访。同时,还应采取多种形式对村干部和村民进行法制教育,逐步提高民主法治意识。

(编辑/穆杨)