人民银行基层行管理财政缴存款业务难的制度缺陷

谢 敬

财政缴存款业务从上世纪80年代中期产生至今，除缴存范围有所变化外，缴存方式，时间和处罚措施等一直没有调整。调查显示，由于财政缴存款业务管理制度存在缺陷，导致人民银行基层行难以有效管理财政缴存款业务，难以有效杜绝漏缴、少缴财政存款等现象发生。

管理财政缴存款业务的难点

把握缴存范围难。一是规定缴存范围过于笼统，导致具体界定难。《中国人民银行关于改革存款准备金制度的通知》(银发[1998]118号)只原则性规定，缴存财政存款范围为商业银行代办的中央预算收入，地方金库存款和代理发行国债款项，没有具体界定科目。二是人民银行文件间规定有冲突，导致基层行无所适从。根据银发[1998]118号文件规定，商业银行代理人民银行财政性存款中的机关团体存款，财政预算外存款不再纳入财政存款范围，而银发[2004]22号、187号和[2007]59号有关调整商业银行财政存款缴存范围的通知，却将中国工商银行“2198财政预算外存款”，中国银行“8144财政预算外存款”，农信社“2015县级财政预算外存款”仍纳入财政存款管理。三是商业银行有时报各情况不及时，导致调整范围不同步。

监管难。一是缴存财政性存款余额表格式不统一，增加了审核难度。目前，人民银行没有统一规定缴存财政性存款余额表的格式，商业银行使用的余额表有两种。一种是沿用人民银行原来统一印制的格式，遇有科目调整在空白处手工填写新的科目和余额。另一种是商业银行自行设计的，格式五花八门，科目名称，代号不尽相同。二是多头管理导致监督效率低。目前，人民银行货币信贷部门负责缴存政策和实施监督，会计部门负责科目调整，营业部门负责办理缴存业务，多头管理导致人民银行基层行难以及时全面地掌握缴存情况。三是审核上中旬缴存情况难。目前，商业银行调整上中旬财政存款时只向人民银行提交自行编制的科目余额表和“缴存(或调整)财政存款划拨凭证”，月末调整时才向人民银行报送会计报表，导致人民银行难以审核其是否足额缴存。四是核实商业银行会计报表数据难。部分商业银行月计表只反映一级科目余额，多头管理导致人民银行难以认定其中有多少是财政存款：多数商业银行的数据集中在省级机构，其地市机构的会计报表只包含所辖县级支行的数据，致使一级国库难以核实一级财政存款；商业银行将财政存款列入一般存款核算；商业银行自行设计、手工编制财政存款余额表，导致难以核实数据的真实性。

处罚难。一是实施处罚的主体不明。《中央银行会计集中核算系统操作规程》规定，如有迟缴、少缴或欠缴情况，提交有关业务主管部门按规定处理，但未明确规定行政处罚的主体和程序。二是处罚依据不明。目前，人民银行仍依据《关于办好人民银行委托专业银行代理业务和账务以及加强缴存存款等项工作的通知》(银发[1985]281号)、《金融违法行为处罚办法》等处罚财政缴存款违规行为。《中华人民共和国行政处罚法》出台后，银发[1985]281号文件规定“少缴、迟缴财政存款按日处以万分之三罚款”的依据明显不足，处罚程序也有待进一步规范。三是处罚规定单一。《金融违法行为处罚办法》适用于处罚通过会计科目违规使用转移财政存款或严重占压资金行为，不适用于处罚日常迟缴、少缴或欠缴财政存款行为。处罚财政存款缴存违规行为的规定不明确，造成人民银行处罚漏缴、迟缴、欠缴财政存款等行为无章可循，只能被动追缴，影响了人民银行的履职形象。

调动商业银行办理财政存款业务的积极性难。一是缴库与缴存存在冲突，造成金融机构垫付资金。根据《商业银行，信用社代理国库业务管理办法》规定，待报解财政款项必须于当日或次日上午报解人民银行，而现行财政存款制度规定，在旬后5日内按10日、20日和30目的财政存款余额调整缴存金额，这就意味着如果待报解财政性款项在调整日后划缴，将造成金融机构垫付资金。形成的垫付资金只有到下一句财政缴存金额调整时才能补足，不利于缴存金融机构的资金运用。二是缴存款业务手续费标准偏低。1989年以来，人民银行对商业银行代理财政存款业务的手续费一直按该商业银行划来财政存款账户全年日平均余额的万分之五计算。随着财政体制改革的深化，财政存款日平均余额越来越少，商业银行办理财政存款业务取得的收入日趋减少，但所花费的人力，物力却没有同步减少，挫伤了商业银行办理该业务的积极性。三是商业银行耗费大量资源却不能使用财政性存款，直接影响到商业银行办理财政存款业务的积极性。

加强财政存款管理的建议

统一财政性缴存款余额表格式。一是人行会同财政部统一商业银行会计科目和相关报表样式，规范商业银行财政性存款的科目设置。二是统一商业银行的会计报表数据归并口径和会计报表样式，直观反映商业银行财政缴存款内容。

修改相关制度。一是由人民银行修改《关于改革存款准备金制度的通知》，明确财政存款缴存业务实施行政处罚的主体；按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定明确处罚规定，修正处罚程序。二是由人民银行制定《缴存财政存款业务管理办法)，规定金融机构须缴入财政金库的资金在入库前不再作为财政存款缴存，只要求按规定时间入库；或者金融机构已经缴存人民银行的资金需要缴入国库的，在入库时直接从人民银行“缴存财政存款专户”划入国库，避免缴库与缴存相冲突。三是修改《中华人民共和国中国人民银行法》和《金融违法行为处罚办法》中的有关内容，增加处罚商业银行违反财政存款管理行为的内容及具体操作标准。

改进财政缴存款管理模式，增加管理的有效性。一是对数据向省分行集中的商业银行，由人民银行省会中支统一管理其省级以下机构的缴存业务；对数据向地市分行集中的商业银行，由地市人民银行统一管理其县级机构的缴存业务。二是及时掌握商业银行开办新业务，新产品情况，准确调整缴存范围。

改革商业银行代理财政存款手续费。一是适当提高商业银行代理财政存款业务的手续费标准，以提高其办理财政存款业务的积极性。二是将代理财政存款划为一般存款，人民银行不再对这部分国库存款计息，也不再支付手续费。