基于粮食安全视角的耕地保护问题研究

谢　蓉　薛艳杰　吴永兴

摘 要：当前全球粮食供应非常紧张，我国粮食供需也仅能维持基本平衡，粮食安全问题任重而道远。耕地是人类获得粮食最必需的生产要素，一定的耕地保有量是一个国家或地区实现粮食供给安全最重要的保障。然而我国的许多地区耕地数量和质量安全普遍面临较大危机，并成为制约这些区域粮食安全的重大隐患。文章以上海为例，探讨粮食安全视角下耕地保护的必要性，耕地保护面临的主要困境以及可能采取的对策与措施。

关键词：粮食安全 耕地保护 上海

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）01-010-03

一、国内外粮食安全的现状特征

1.国际粮食安全面临巨大压力。2008年初，一份联合国粮农组织（FAO）发布的《世界作物前景和粮食形势》短期报告引发了公众的强烈关注。该报告预测2008年全球谷物库存量将降至25年来的最低点，全球粮食供应形势十分严峻。虽然全球粮食产量在逐年增加，但利用量的增长更为惊人。特别是最近几年来，由于全球油价大幅飙升，生物燃料行业正成为世界粮食的主要需求源，导致世界粮食库存量进一步下降，粮食价格进而呈现不断攀升的趋势，而这一趋势在短期之内难以得到有效缓解，国际粮食安全正经受巨大考验。

粮食包括谷物、豆类和薯类三大类别，对于人类的温饱问题而言，最重要的是谷物。联合国粮农组织提供的1997—2007年全球谷物产量和利用量的相关数据表明：虽然总体而言，世界谷物的产量和利用量在持续上升，但由于受天气、生物灾害等不利因素的影响，产量波动变化较大，而利用量则一直不断增长，上升速度越来越快。11年中全球谷物产量超过利用量的年数只有4年，其余7年产量均不及利用量（如图1所示），必须依靠库存才能勉强应付。尤其是2000年后的8年间只有两年产量超过利用量，产不及需的情况在多数年份普遍存在。而从合计数也可以得到相似的结论，这11年共计产量为214.14亿吨，而利用量为215.95亿吨，供不应求，且缺口巨大。

从上述数据不难看出国际粮食安全正面临着巨大威胁，粮食安全已经成为全球战略问题。中国要解决13亿人口的吃饭问题，不可能依靠国际市场，而必须依靠国内生产才能实现自身的粮食安全。

2.中国粮食安全危机四伏。国家统计局的相关统计数据表明，中国谷物产量呈现波动变化特征。1997—2006年的10年间，经历了小幅上升——大幅下降——大幅上升的发展变化，如图2所示。2004年后由于中央采取了一系列促进粮食生产发展的政策措施，有效地调动了农民的种粮积极性，粮食产量呈现不断上升的趋势。

国家统计局的相关统计数据也表明1997—2006年的10年间，只有2004年中国的谷物进口量超过谷物出口量，其他年份中国都是谷物净输出国，参见表1。中国谷物的进出口量，相对全国总产量而言份额很小。以谷物净出口量最大的2003年为例，净出口量仅占当年产量的5.3%左右；而谷物出现净进口的2004年，净进口量也只占当年谷物产量的1.2%。由此可见目前中国的谷物自给率较高，产需基本平衡，既不能向国外大量出口，也不需要大量进口。

但是中国粮食安全隐患仍明显存在，未来中国耕地还将有所减少，而粮食需求仍将急剧增加。首先，我国人口基数大，人口总量仍在不断增长。其次，虽然居民的饮食习惯逐渐改变，食物构成有所变化，直接食用的粮食需求下降，但肉类需求快速上升导致饲料粮需求不断增加，因而粮食总需求量仍将持续增长。再次，粮食作为现代工业重要原材料的地位正在不断强化。本轮国际粮价上涨的最主要原因，即在于以能源替代为代表的新的粮食需求急剧膨胀。这对于中国这样一个资源匮乏同时又严重依赖原材料大量投入的新兴工业化国家而言，意味着未来粮食需求会急剧增加。

3.大城市粮食安全前景堪忧。对于东南沿海发达地区的许多大城市而言，粮食供需严重失衡。以上海为例，作为中国人口最多的城市，粮食需求总量规模非常大。2005年上海常住人口为1778.42万人，其中农村人口338.18万人，按城市人口每年人均消费粮食59.5公斤，农村人口每年人均消费粮食146.16公斤计算共需要粮食约13.5亿公斤，而上海当年的粮食产量仅10.5亿公斤。而且上海还有大量以粮食为原料的下游产业和企业，粮食总需求量远远超出总产量，必须从其他地区和国家购买。

在国际粮食供应紧张，国内粮食安全压力加重的背景下，上海等大城市地区不可能完全依靠外部大市场和大流通来保证本地粮食供给安全，而是必须确保一定的粮食自给率，以避免出现严重的粮食危机。对于上海等地区而言，实现粮食安全最关键的节点即在于保护粮食生产的载体——耕地，确保一定的耕地保有量并提高耕地质量。中国经济发达地区在耕地保护方面所面临的问题都比较类似，而上海市是其中最为突出的，因此，本文以上海为例进行探讨。

二、耕地保护的困境——以上海为例

中国绝大多数地区都存在人多地少的矛盾。以上海为例，2005年按户籍人口计算，上海的人均耕地面积仅0.0174公顷，只相当于联合国粮农组织确定的人均0.053公顷的警戒线的1/3，而耕地数量和质量安全的前景不容乐观。

1.耕地面积逐年减少。随着经济的飞速发展、城镇化建设的迅速推进，上海全市耕地面积连年持续减少。1995年上海的耕地面积为29万公顷，2005年降至23.73万公顷，减少近18.17%。同期上海的户籍人口从1995年的1301.37万人增加到2005年的1360.26万人，增加近4.5%。1995年上海粮食播种面积为34.4万公顷，2005年降至16.61万公顷，下降近51.7%，同期降幅超过耕地，如图3所示。

伴随着上海市经济的高速增长和城市化的不断推进，无论是城市用地规模扩张、城乡基础设施建设、各类园区或功能区建设，还是改善居住条件、增建绿化，甚至是产业空间布局的扩散调整等等，对土地的需求都在不断增加，耕地保护压力日益增大。同时，农业内部产业结构的变化，如根据比较效益的差异，农民放弃收益率低的粮食作物而进行蔬菜瓜果、花卉苗木等经济作物种植，造成粮食播种面积下降。

2.耕地后备资源严重不足。目前上海市的土地利用率几乎接近100%，只有部分不太适宜种植的滩涂区域还没有利用，耕地后备资源严重不足。多年来上海市主要是依靠海涂围垦来增加耕地，但是从生态平衡的角度考虑，进行大规模的滩涂开发会造成湿地水文状况的变化，并由此“引发湿地植被演替和鸟类生态的更替，对相关区域的生态系统结构带来不可预见的危害。”

另外，随着大型水利工程的实施，以及1998年洪灾后在长江上游地区实施的植被恢复、控制水土流失的长江流域生态恢复工程，长江河口地区的泥沙的来源量已明显减少，滩涂的淤涨速度也因此放慢，难以满足快速增长的经济需求。

3.耕地整体质量有所下降。在城市开发建设的过程中，建设占用的耕地多为优质良田。为实现耕地总量动态平衡，上海市主要依靠在崇明岛围滩造地来弥补。但是新围垦出的耕地耕作条件差，土壤含盐碱量高，土壤脱盐、脱钙的过程较长，质量远不及被占用的耕地。同等生产条件下新围垦耕地的产量只有熟地的1/3左右，必须经过多年的改造，投入比较多的精力和财力，其生产能力才能达到或接近熟地。

同时，由于长期忽视有机肥的施用，现有耕地的土壤质量有所降低。以上海市金山区为例，“曾建立64个土壤养分检测点，分析样本后发现土壤中有机质、速效磷、速效钾的含量与第二次土壤普查时期（1980年）相比均有所下降，其中速效磷、速效钾的下降趋势较为明显。上世纪80年代初金山区耕地有机肥年使用量在2500千克/亩左右，而进入上世纪90年代以后，有机肥使用量急剧减少，近两年已下降到平均100千克/亩左右”，而化肥使用又以偏施氮肥为主，磷肥仅在夏熟作物上使用，钾肥则很少使用，造成土壤中磷、钾元素大量亏空，导致土壤中磷、钾含量减少。耕地质量的下降对提高粮食单产非常不利，也影响粮食产量增长的潜力。

4.耕地污染不容乐观。目前，上海的土地污染特别是耕地污染情况不容乐观。上海的耕地污染主要来自三个方面：首先是农业生产本身，农业生产过程大量使用化肥、农药和农膜，都会导致许多不可降解和难降解的有机化学物在土壤中累积，造成巨大污染。就总量而言，上海市化肥和农药的使用量比2000年有所减少，但农用塑料薄膜使用量却有所增加（参见表2）。从单位面积上来看，化肥和农药的使用量较大。2005年上海市化肥施用量高达174千克/亩，而按照折纯量计算也高达40.57千克/亩；农药施用量高达2.35千克/亩。化肥的利用率平均约为40%，大量未被吸收的化肥和农药逸失到大气或从排水沟渠流失，造成土壤、水和空气的污染。而残留在土壤中的农膜不易分解，妨碍作物根系对水的吸收，而且残膜在漫长的分解过程中会不断析出铅、锡、脂类化合物，进一步造成土壤污染。

其次，部分工业企业排出的废水、废气、废渣处理不彻底或未经处理就排往河流，或堆放在周边地区，对周围的耕地造成直接或间接污染。

再次，随着农村生活水平的提高，农村人均生活垃圾废物排放量进一步增加，而农村目前又缺乏足够的相关处理设施。没有经过任何处理的生活垃圾客观上也导致了农村耕地的污染。

长此以往，污染物在土壤中大量残留，直接影响土壤的理化结构和功能，降低耕地生产力，影响作物生长，造成农作物减产和农产品质量下降，进一步加剧了粮食安全风险。

三、确保粮食安全的耕地保护对策与措施

未来我国粮食安全压力还将增大，2008年7月2日国务院常务会议原则通过了《国家粮食安全中长期规划纲要》，提出将我国粮食自给率稳定在95％以上。在此背景下，各地区必须采取更加有效的措施进行耕地保护，同时有条件的地区也应积极拓展增量，努力提高耕地质量和产出绩效，为实现区域粮食与主要农产品供给安全，以及社会经济稳定和可持续发展提供有力保障。

1.有效保护耕地存量资源。不断完善耕地保护制度，采取更加有效的措施遏制耕地资源锐减的势头。一是由国家权威机构对各区域耕地资源现状进行详查，根据人口规模预测和粮食及主要农产品自给率底线确定最低耕地保有量，实地落实基本农田的位置和范围。二是根据新的社会经济形势和土地利用现状，重新编制或修订区域的土地利用总体规划，制定更加详细的利用和保护规则，并高度重视与相关规划的衔接，提高耕地保护实效。三是建立耕地保护主要党政领导负责制，将耕地保护成效作为衡量政绩的重要指标，定期进行耕地核查，严控违法违规的耕地占用行为。四是借鉴发达国家耕地保护的成功经验，完善耕地保护的主要政策法规，对耕地保护提出更加具体明确的执行标准、要求和惩戒措施，加重惩戒力度，保证耕地审批及使用合法、公开、透明，违规处理严格、公正。加强舆论引导，强化农地所有者的耕地保护法律意识，以及公众对耕地保护重要性的认识和参与监督的能力。五是提高耕地征用补偿标准，除一次性的经济补偿外，还应帮助失地农民缴纳一定额度的社会保险金，解决长期的生活保障问题，并增加吸纳就业，给予非农就业培训补助等其他附加条件，提高耕地占用成本，体现耕地的稀缺性，减少盲目占地行为。六是倡导集约节约用地，无论是城镇建设、园区建设还是基础设施建设，都应更加重视内涵和功能建设，提高土地集约利用水平，避免盲目求大，浪费土地。七是建立健全生态补偿机制，明确农田作为湿地或开敞空间在区域生态系统建设中的重要作用，给予适当的生态补偿金，对耕地保护效果好的区域予以有力的奖励和发展扶持措施。

2.合理开拓耕地增量资源。一是全面清查、核减和撤销不合理的开发区，将退出的土地进行复垦。经济发达地区开发区数量普遍较多，面积较大。以上海市为例，除外高桥保税区、金桥出口加工区等五个国家级开发区以外，每个区县都有各自的市级工业区，此外，还有多个区级工业区和镇级工业区。通过全面核查、撤销和复垦，可增加耕地数量。用地规模并不是开发区产出规模的重要影响因素，未来应通过其他产业政策机制调整提高效益和竞争力，其规模须加以控制从而节约用地。同时继续完善城市土地储备制度，对征而未用的土地进行复垦。二是进行适度的自然村归并和土地整理。我国农村地区的自然村规模普遍较小，分布比较松散，户均宅基地面积较大。随着城市化进程的不断推进，大量农村人口进入城镇工作、居住，但农村宅基地仍然保留，出现较多空置房屋，甚至形成空心村，造成较为严重的土地闲置浪费现象。现阶段可结合社会主义新农村建设，推进人口向集镇集中，对过于分散，已不适应新的生产生活形势要求，或进城务工人口集中的自然村进行归并，对在城镇有稳定工作和住所的居民宅基地以置换、回购或其他有效途径实现退宅还田。三是经权威机构进行科学严谨的环境影响评价后，进行适度的土地开发，保证一定数量的新增耕地资源。

3.全面恢复提高耕地质量。一是在工业园区、小城镇和畜禽养殖场加快排污设施建设，加强对工业企业和畜禽养殖场“三废”排放的监督和管理；鼓励并推广诊断型农业，通过测土配方施肥和专家诊断，科学确定化肥农药的使用量，可避免不合理的施用；结合新农村建设尽快完善农村环卫体系建设，解决农村生活垃圾乱推放的问题，通过多种措施从源头上防控耕地污染。二是对受污染的耕地进行土壤无害化处理，提高农产品产量，保证农产品质量安全。三是鼓励通过种植绿肥，施用有机肥，适度休耕，科学调节茬口等多种措施实现地力的恢复和提升，保证可持续的生产能力。四是加大中低产田改造力度，通过多种措施对区域内中低产田形成的主要障碍性因素进行综合治理，全面提高粮食产量和质量。

4.努力提升耕地产出绩效。一是更加重视农业科研投入和农业科技成果的转化与推广，通过整合本地农业科研院校、机构及政府直属的农技推广服务单位等相关的科研力量和资源，重点进行区域内土壤改良、良种繁育等方面的研究、实验和推广，以科技上的突破和创新提高产出能力和农产品品质。二是继续加强农业基础设施建设，大幅提高设施粮田、高产粮田比重，增强抗自然风险的能力，实现粮食稳产、增产。三是全面放开粮食价格，提高种粮者的成本收益率，对本区域承担主要粮食生产任务的区县、乡镇或村庄提高粮食直补、良种补贴、农机购置补贴、农业生产资料综合补贴等的补贴标准，通过综合措施提高种粮农户，尤其是专业大户、企业或农场的种粮积极性，研究制定有效的扶持政策鼓励粮食规模化、专业化生产，提高劳动生产率和盈利空间。四是将稻田等农地纳入区域生态系统规划中来，使之与生态林地、水系有机结合，共同构筑更加高效的生态保障空间，在发挥耕地生产经济功能的同时，更好地发挥生态调节功能。

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（作者单位：华东师范大学地理系 上海 200062；上海社会科学院咨询中心，上海 200020）

（责编：若佳）