当代中国农村义务教育公平性分析

赵 勇

摘要针对当代中国农村义务教育的公平性进行了分析,从农村义务教育定位及管理的指导思想、教育机会及硬件设施、师资情况等方面作了综述。

关键词农村;义务教育;教育定位;硬件设施

中图分类号 G522.3 文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)09-0276-02

20世纪90年代以来,中国政府率先承诺在中国普及“全民教育”,大力发展农村教育。2005年12月,国务院颁布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,中西部农村地区实施学杂费全免的义务教育。2006年6月,新《义务教育法》颁布,义务教育以县级管理为主,经费投入实施省级统筹,免学杂费政策以法律的形式固定下来。但是,肯定成绩的同时,也应看到当代中国农村义务教育仍然存在许多问题。随着我国经济发展和社会民主化而产生的教育公平观念的逐渐扩大和深入,农村义务教育也成为了我国教育公平的重点和难点。

1农村义务教育定位及管理指导思想的公平性分析

早在1950年3月,政务院在《关于统一管理1950年度财政收支的决定》的规定中就初步确立了我国义务教育城乡分别管理的体制。对于我国广大农村义务教育,1957年3月18~28日,第三次全国教育行政会议认为:小学教育的发展必须打破由国家包下来的思想,在农村,要提倡群众集体办学[1]。同年,6月3日,教育部发出通知:提倡群众办学。这些文件明确指出我国农村义务教育是“地方性和群众性的事业”,对其管理方式则提出“中小学教育不可能完全由国家包下来”,要“大力提倡群众办学”。对于我国农村义务教育的这种定性及管理方式直到改革开放以来也没有发生大的改变。1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出:“把发展基础教育的责任交给地方,有步骤地实行九年制义务教育。实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。”在关于省、市(地)、县、乡各级地方的职责划分问题,原则上确定由各省、自治区协调决定,在后来的实践中基本上采用“县办高中,乡办初中,村办小学”的做法。该《决定》还明确要求“乡财政收入应主要用于教育”。在后来由国家教育委员会等发布的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》(1986年9月)中,进一步规定“农村中小学校舍建设投资,以乡村自筹为主。地方人民政府对经济困难的地方,酌情予以补助”。在将基础教育定位为“地方事业”及“地方负责,分级管理”的城乡义务教育分别管理思想指导下,城乡二元格局在义务教育阶段进一步强化了。其结果必然导致城乡差距的不断加大,社会不公不断加剧。

2农村义务教育阶段教育机会及硬件设施的公平性分析

教育机会指义务教育阶段受教育者获得的教育机会;硬件设施主要指农村义务教育经费的投入及现有农村义务教育学校教学设施2个方面。

2.1农村义务教育阶段教育机会的差距

在城乡之间,义务教育阶段受教育者获得的教育机会并不平等。根据国家统计局公布的数据,早在《义务教育法》公布之前的1985年,我国的城镇已经普及了小学和初中教育,而当年农村的学龄儿童入学率不到95%,农村小学毕业生升入初中的比率只有65%。到1999年,农村小学毕业生的升学率上升到91%,但低于90%的省区仍然有15个。在2000年义务教育基本普及之前,许多大中城市已经普及了高中教育,但直到2004年,仍然有至少10%的农村地区尚没有普及九年义务教育。从初中来看,据学者张玉林统计,自1986年《义务教育法》颁布到2000年的15年间,中国大约有1.5亿左右的农民子女没能完成初中教育。在2002年底展开的一项对全国有代表性的6个县的普查则显示,农村地区初中阶段辍学现象严重,所有的县都超过了教育部设定的初中辍学率不超过3%的底线[2]。

2.2农村义务教育经费投入的不公平性分析

2.2.1教育投入“重高轻基”。从20世纪50年代开始,为实现国家的现代化目标,我国教育发展的重心逐渐上移到高等教育。同时,基础教育的管理权限及责任主要在地方,中央政府的教育投入较多地投向高等教育。在80年代,我国高等教育经费所占比例曾高达30%以上。1987年,我国小学生人均教育经费为59.9元,中学生为141.15元,大学生则为2 314.7元,一个大学生的费用相当于38个小学生或16个中学生。90年代以来,这种“重高轻基”的资源配置失衡仍然存在。政府预算内教育经费中高等教育所占比例超过20%,与世界平均水平相比仍然过高。而且高等教育经费总量中的80%来自政府,义务教育经费中却只有60%来自政府拨款。2000年与1985年相比,普通高校和高中阶段教育各种渠道经费收入总和的增长幅度分别为239.54%和156.88%,而义务教育各种经费5年来的总和增长为72.69%,尤其值得注意的是农村义务教育的这一比例仅为50.49%。

2.2.2义务教育经费负担城乡有别。我国义务教育财政体制的一大特点是居民的义务教育经费负担城乡有别。城乡义务教育的基建经费来源在《义务教育法实施细则》中作了明确区分。该细则第三十条规定:“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金,在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划,或者通过其他渠道筹措;在农村由乡、村负责筹措”。1994年的“分税制”和2000年的“税费改革”等财政制度的出台,改革后各级政府间财力格局变了,而教育的投入体制并没有做出相应的调整。一方面农村义务教育规模的不断扩大,另一方面乡镇财力萎缩,农村教育总投入出现较大幅度的缩减。2001年5月,国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》,首次提出基础教育“以县为主”的新体制。但是,对于大多数贫困县来说,县域经济薄弱,无力承担教育经费投入主体的责任。2006年,新修订《义务教育法》颁行以后,各省市依据《义务教育法》规定的教育经费保障要求,建立了相应的统筹保障机制。但从统筹的效果来看,现行的统筹机制有效性不强,教育经费的落实不够理想。

2.3农村义务教育阶段学校设施的差异性分析

农村学校经费匮乏,教学设备和教学手段落后。教育政策的制定往往是以城市教育的发展为基点,而广大的农村遭到忽视。2003年9月16日,去北京参加“全国农村优秀中小学教师座谈会”的农村教师,被安排参观北京市的优质学校。几位代表在参观一所学校之后什么也不想再看了,认为农村学校、民族地区学校与这些学校的差距实在太大,根本没法相比[3]。

从教学设施上看,多数农村小学没有图书室、实验室、活动室。从教学手段上看,基本上还是靠原始的“三个一”(一本书、一支粉笔、教师一张嘴)。反观城市学校,政府动辄对一些重点学校投入上千万元的资金,甚至有一些极端的个例,如地处西部地区的贵州省,全省唯一的一类省级示范性高中贵阳一中修建的金阳新校区,占地面积为29.3hm2,投资竟然高达4亿元。而2002年整个贵州省的农村教育经费不过才4.5亿元[4]。

3农村义务教育阶段师资情况的公平性分析

3.1我国农村义务教育阶段师资质量问题严峻

师资质量直接影响教育质量。在我国农村义务教育阶段,教师整体数量、素质、结构都难以满足办学的基本要求,更难以保障教育的质量。农村义务教育阶段师资学历未能全部合格且职前达标率更低。在不少农村小学和初中,职前学历达标的教师比例很低。

3.2农村教师编制严重不足

在以县为主的教育投资体制下,县级财政成为了教育财政,而相当一部分县由于经济原因无力支撑自身的教育财政支出,由此导致农村义务教育经费投入的严重不足,从而致使农村教师编制严重不足。在2005年8月召开的全国人大义务教育法修订座谈会上,胡平平委员给所有参加座谈会的代表讲了个故事:位于安徽北部的阜南县有130万人口,按照国家标准当地的教师缺口将近4 000人,但在7年时间里该县竟然没有新引进过一个中小学教师,同时却留用了600多名50岁以上的女老师和60岁以上的男老师“超期服役”,原因就是县财政困难。

3.3农村教师流失严重

农村教师待遇偏低且无稳定的保障。据山东省教育厅2004年的一份教育督导评估报告指出,当前农村教育还没有建立起稳定的有保障的农村中小学教职工工资发放机制。报告称,全省还有122个县(市、区)没有将教职工工资列入本级财政预算,有82个县(市、区)教职工工资发放标准不统一,有45个县(市、区)的农村中小学教职工工资水平偏低,尚达不到国家必保工资标准。不少农村教师流失严重。由此,农村出现了一个庞大的代课教师队伍。据教育部提供的统计数据,中小学代课教师1999年为81.9万人,2005年为44.8万人。分布在农村公办中小学的大约有30万人,占农村公办中小学教师总数的5.9%。

4结语

纵观当代我国农村义务教育发展轨迹,农村义务教育的公平问题在其推行之初就非常突出,“城市优先”成为推行义务教育的无形指挥棒。理由很简单,也很现实——由于中国政治经济发展的不平衡,城市尚不能完全推行义务教育,遑论经济文化更加落后的广大农村地区了。通过考察我国近现代农村义务教育的发展轨迹,笔者认为,当代农村义务教育公平问题之成因,一方面,从我国农村义务教育产生初期时起,其指导思想就是基于国家本位的立场出发,而没有从所有儿童均享有受教育的普遍的、平等的权利本位的角度出发,更未能突出义务教育的平等性原则。另一方面,城乡之间经济发展条件的客观差异性,决定了城乡经济发展的不平衡性。经济发展水平是实现教育供给的决定性因素,城乡收入差距直接导致了农村义务教育的不公平。

5参考文献

[1] 中央教育科学研究.中华人民共和国教育大事记(1949-1882)[M].北京:教育科学出版社,1983.

[2] 张玉林.2004中国教育不平等状况蓝皮书[J].校长阅刊,2005(5):8-13.

[3] 杨东平.中国教育监皮书(2003年)[M].北京:高等教育出版社,2004.

[4] 杨东平.中国教育公平的理想与现实[M].北京:北京大学出版社,2006.