关于加强反腐倡廉制度体系建设的思考

初春华　刘文欣

摘 要：加强反腐倡廉建设需要借助于科学的制度设计来实现，构筑完备的反腐倡廉制度体系是根本和关键。反腐倡廉制度体系应由独立权威的反腐倡廉机构、完善的反腐倡廉法规体系、完备的权力制衡机制以及严密的腐败惩戒机制组成。主体、保障、防御以及惩戒的有机统一构成反腐倡廉制度体系的主线与灵魂。

关键词：反腐倡廉；制度体系；权力制衡

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2009）01-0019-05

中国共产党高度重视反腐倡廉问题。十一届三中全会以来，党和政府制定了不少反腐倡廉政策，取得了一些成效。但长期以来，我们党把思想建设放在党的建设的首位，忽视制度建设的重要作用，结果导致反腐倡廉工作中许多弊端长期得不到有效解决。正如邓小平所说：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”^{［1］(P328)}在认识到制度重要性的同时，还应认识到单个制度的作用必定有限，为针对某一特定问题而制定的应急性、阶段性制度只能起到“头疼医头，脚疼医脚”的作用，缺少可操作性程序制度同样限制制度作用的充分有效发挥。因此，制度要成体系，而建构完备的反腐倡廉制度体系就成为反腐倡廉建设的根本和关键所在。

一、独立权威的反腐倡廉机构

要贯彻中央战略方针，借鉴各国有益经验和深入推进反腐倡廉建设，必须建立一个强有力的专门机构。这个机构是集预防与惩治于一体的职能部门，是腐败惩防的主体，同时也是反腐倡廉建设取得成效的关键性前提之一。2007年9月13日，国家预防腐败局揭牌成立，在中国的反腐败格局中出现了一个国家级预防腐败的专门机构，加上1995年成立的负责调查贪污贿赂等经济犯罪案件的反贪污贿赂总局，以及各个纪检、审计、监察部门，可以说我国具备一定的反腐倡廉机构基础。然而，这些部门的人事、财政等方面不独立，较大受制于同级（或上级）党委和政府，不能独立地行使监督权，造成监督空场和盲点，使反腐倡廉的实效大打折扣。总结经验，吸取教训，反腐倡廉的机构设置应遵循以下原则。

首先，独立性原则。应赋予该机构以特殊和独立的法律地位，在体制上实行垂直领导，上下自成体系，人、财、物统由上级机关管理，只向上级机关负责和报告工作，并同时赋予其足够的有别于其他党政机关的自主权甚至特殊权力来查处腐败和倡导廉政。比如，香港的廉政公署从廉政专员到各级职员都不属于政府公务员系统，不受有关公务员条例的约束，不受其他政府部门的控制，直接向行政长官负责。这一机构设置实际赋予他以独立地位，并享有部分特权：搜查楼宇、扣押认为与犯罪有关的任何物件，无须拘捕令而拘捕嫌疑人，对查处贪污案件时发现的其他有关罪行也有权采取拘捕行动，等等。这些权力在调查与处理贪污腐败案件中是必不可少的。

其次，权威性原则。反腐机构层次较高，工作范围较广，查处对象一般都是具有一定社会地位、掌握一定权力的官员，如果没有足够的权威，就不可能有效地发挥应有作用。权威是权力、职权与威信、威望的有机结合，是一种以权力为依托而产生的使人信从的力量和威望。这就要求反腐机构不仅有权，而且要能够真正行使其职权，从而产生政治威信，赢得信任，获得服从。由此观之，宪法和法律应当明确规定反腐机构的职能、权限和工作程序，并切实保障其顺利行使。

二、完善的反腐倡廉法规体系

腐败现象之所以能够产生并蔓延，与我们的政策、法律法规存在漏洞密不可分。反腐倡廉制度建设应建立相关的法律法规基础，用法律的强制力保证反腐败工作的持续、健康、深入发展。查缺补漏，提前预防，加快法律制度建设，构建以完备的反腐倡廉法规体系为基础和保障的制度体系，是反腐倡廉建设取得成效的关键性前提之二。

首先，在实行某项制度前先行立法，并在实施过程中完善相关法律。我们的许多法律条文的制定属于亡羊补牢，是针对已造成某种损失的一种补救。虽然这样可以对此后此类案件具有规范、制裁作用，但对先前已发生事实却无法弥补。虽然我们无法预测某项制度实施后会发生的所有情况，但可以吸收借鉴他国相关经验，他人前车之鉴仍可为我们后事之师。比如，新加坡在推行公务员制度之前先行制定了公务员法，1960年制定《防止贪污法》，1970年颁布《公务员惩处章程》，1988年通过《贪污贿赃没收法令》、颁布了《反贪污法案》等单行法规，构成了较完备的廉政法律体系。我们可以在借鉴其相关法律基础上，构筑符合国情的法规体系。

其次，宏观、微观层面法律规定两手抓，做到基本法律制度与具体法律制度的统一。基本法律制度具有全面性、概括性和规范性，是对某一法律事实的宏观把握。比如，规范党政机关人员行为方面的法规，惩治腐败方面的法规，规范反腐机构职能和权限方面的法规，等等。具体法律制度是对基本法律制度的细化，内容比较具体，且有较强的严密性、针对性。比如，新加坡针对办案过程中存在的“证据难觅”问题，在《防止贿赂法》的“财产来源不明罪”中，对财产的说明程度、不明财产的审查范围以及不明财产的推定方法都作了比较详细的规定，从而避免了法律条文的抽象化和模糊性，增强了可操作性。具体法律与基本法律同是完备的反腐倡廉法规体系的重要组成部分。

再次，完善法律制裁与法律保障相关规定。法律既有规范、监督、制裁功能，同时也具有保障合法人权益功能，二者不可偏废。我们在制定各种处分、处罚条例的同时，应制定相关的保障条例。目前的现实是，规范性、制裁性的法律法规居多，如《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》、《行政监察法实施条例》等，而保障性法律法规偏少，可见者仅《党员权利保障条例》等，对应制定者更是凤毛麟角。这种偏惩处、少保障的法律结构不可能构成完整意义上的法规体系，只有将二者平衡，才能显示体系的效用。

三、完备的权力制衡机制

作为一种公职人员为谋求私利而不当使用公共权力的行为，腐败本质上是权力的失控和滥用，是人的贪欲和权力相结合的产物。可以说，权力是腐败的手段和载体，没有权力作为条件和支撑，也就谈不上腐败。权力是中性的，本身无所谓好坏对错，关键在于掌握权力的人。然而，人是理性与非理性的结合体，“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有外来的或内在的控制了。”^［2］越来越多的事实证明，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”^［3］因此，对权力进行制约和监督并推动权力配置科学化、权力运行严密化，构建一个纵横交错的权力制衡网络以防止权力失控和滥用，是反腐倡廉建设取得成效的关键性防御机制和反腐倡廉制度体系的核心所在。

（一）权力配置机制

科学、合理地配置权力能够保证权力正常发挥作用，不仅能够在权力的施动者与受动者之间产生良性互动，而且能够保证各部门之间相互协调地发挥功能、形成一种相互制约与监督关系，这也是防止权力滥用

的重要前提。可是，什么样的权力结构才是科学、合理？党的十七大报告从宏观层面作了回答：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力制约结构”。此外，一个完善的权力配置机制还应包含以下内容：

首先，适度分解权力，防止权力过于集中。按照分工和效率原则，应科学划分和配置各项权力，使一把手与副职之间、上下级之间、各部门之间依法享有权力。许多腐败案例告诫我们：对领导班子成员授权不能太大，更不能形成一人大权独揽。邓小平指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因”；同时，分权要适度，既要考虑制衡，又要考虑效率，把二者结合起来^{［1］(P321)}。“有些环节权力过于集中，有些环节权力过于分散，都容易导致腐败现象。”^［4］这充分显示了适“度”之重要性，适“度”不仅是权力分解应遵循的重要原则，也是权力分解的重要标准和尺度。

其次，划清权力界限，防止自由裁量过宽。“凡权力均应有它的适用范围，均应有它的界限，它应是有限的，而不是无限的。它具有自由裁量权，但这又是相对的，而不是绝对的。”^［5］明确这一点，对于权力配置和防治权力腐败极为重要。只有明确党政领导机关、各部门乃至个人的职能权限，明确哪些行为“可作为”，哪些行为“不可作为”，严格控制越权行为，才能避免权力的重复行使或“权力真空”，从而使权力行使获得预期效果。

再次，明确权力相对应之职责，防止出现无责之权或无权之责。权责本应是双生的两面，是一体不可分割的。然而，人们往往追求权力并将其权限无限延伸，逃避或漠视应尽之职责，这是官僚主义的重要表现。“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题。”^{［1］(P328)}其后果之严重可见一斑。

科学、合理的权力划分、权限界定、权责对应，不仅是科学、合理的权力配置机制所必须，而且也是权力运行、权力制约和监督的重要保障和前提。

（二）权力运行机制

科学、规范的权力运行机制直接关系权力行使的实际效果，是权力得到正确行使的基础和保障。建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制是党的各级领导的共识。党的十七大报告强调，必须让权力在阳光下运行，建立健全权力运行机制。

首先，建立权力运行公开制度，增加权力运行透明度。阳光是最好的防腐剂，只有真正把权力运行置于阳光之下，才能有效预防和减少腐败的发生。河北省邯郸市本着“职权法定、程序法定”原则，对行政权力进行清理，逐项登记，编制行政职权目录；实行一表一图一件一盘“四要件”，每个单位上报一套完整的行政权力目录表，每项权力附一张权力运行流程图和一份行使该项行政权力的依据文件，每套材料附带一份电子文档，分门别类后，建立“邯郸市行政职权目录数据库”；在“运行流程图”中，每个环节都标明“谁来办”、“怎么办”、“什么时间办结”，以此规范权力运行过程，被当地群众称为“权力运行说明书”^［6］。这一做法将权力运行公开，不仅便于对其运行过程与结果进行监督，而且便于责任追究，对于防止权力失控、滥用具有积极意义。

其次，建立严密的程序规范。权力运行的程序是由一定的方式、步骤、顺序及时限等构成的权力运行规则，规范的程序是保证权力合法运行的前提。现实中有些权力运行程序要么不完善、不规范，要么不透明、不合理或过于繁杂，要么刚性不够甚至可以随意取舍或简化、颠倒等，从而直接影响对权力运行的制约效力。应按照权力的不同类别尽快制定规范权力运行的程序法规，特别是针对容易产生腐败的“人、财、物、事”等相关权力的运行，制定一套严格的程序加以规范，这样才能确保权力健康运行。

再次，权力运行法制化。即依法用权，指权力的行使遵循法治的轨迹，依制度、法制行使的状态。权力运行法制化包括两层含义：1权力机关在设定、授予、配置权力时，必须以宪法和法律为依据；2党政机关人员必须依法定程序行使权力，并承担相应的法律责任。这就将程序与法制联系在一起，从而使权力运行更为科学和规范。

（三）权力制约机制

权力制约并不是消极地对权力加以限制，而是对权力进行科学的管理，包括对权力的控制和对权力行使的约束。严密的权力制约机制是权力依法、有序、规范运行的核心所在，应包含以下制约机制：

首先，以权力制约权力。所谓以权力制约权力，就是依靠权力的分散与重叠形成的一种制约机制。这一机制的核心是分权，也就是将权力分为若干系统，由不同的机关或人员行使，并使之相互独立、相互平衡和相互牵制，由此使不同权力主体之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。古罗马杰出的历史学家波里比阿不仅主张分权，而且主张权力系统的某一部分不应凌驾于其他部分之上，这样，“任何越权的行为都必然会被制止，而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉”^［7］。这正是这一机制的意义所在，也是其需要达到的预期目标。

其次，以权利制约权力。这里的以权利制约权力，即在正确理解权利与权力关系的基础上，通过公民民主权利的确认与保障，使权利起到限制、阻遏权力滥用的作用。马克思主义认为，权力的合理性源于权利，没有权利的制衡和约束，权力将会在其社会运行中蜕变。我国宪法列举并保障的各种权利与自由，如知情权、选举权、监督权、罢免权、控告权、游行示威权、言论和新闻自由权等，便是对公共权力最基本的制约。权力运行一旦超出权利界限，权利主体便会为维护自身利益监督越界权力，迫使其复位。要保证这一机制有效运行，必须完善宪法和相关法律，切实保障公民的各项权利与自由，并为公民权利提供更充分的救济手段和途径。

再次，以法律制约权力。以法律制约权力即通过制定严密的法律与制度，规范权力的运作过程，控制权利主体的用权行为，从而防止权力的失控与滥用。法律具有其他任何手段都不具有的公开性、强制性和普遍约束力，既是权力行使的依据，又是制约权力的规范。法律通过明确规定权力主体的权力界限，建立起权力的结构体系并为权力的运用预设一个既定模式，对权力及其行使进行规范，保障权力在公共利益的轨道上运行，同时使滥用权力者得到相应的法律制裁。

上述几种机制之间是相辅相成、共同作用的。只有使他们相互配合与支持，充分发挥各自的制约作用，才能最大限度地发挥权力制约的合力效用。

（四）权力监督机制

分析当前腐败现象不难发现，对权力监督不力及不同程度的监督缺位或流于形式是造成腐败现象易发多发的一个重要原因。权力具有诱发腐败的潜在因素，欲扼制这一因素发生作用，就必须加强监督，建立健全完善的权力监督机制。

首先，找准监督重点，增强监督的针对性。有的放矢，方可达预期目标。对权力的监督，亦应着重在容易滋生腐败的关键环节。“要着重抓住那些容易产生腐败现象的环节来推进体制创新工作，特别要搞好人事、财政、分配等方面的制度改革。”^［8］人事、财政、分配等方面是权力运用比较集中、容易产生失控和滥用的环节，对这些环节的监督重点应放在领导干部能否按章依规依纪依法行事，在干部的选拔任用、考核升降，财政资金的运行，物资的采购，重要工作和重大事项的决策等方面能否正确运用权力。不仅要对权力的运用过程，而且对权力的授予和运行结果加强监督。

其次，整合监督资源，拓宽监督渠道。在完善党内、人大、政府、审计、司法、政协、舆论等原有监督资源的基础上，进一步拓展权力监督主体，使民间机构、民间媒体等更多、更好地参与进来，形成人人参与、人人监督的氛围，“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人都暂时变成官僚，因而任何人都不能成为‘官僚”^［9］。另外，在方式、方法上拓宽监督渠道，利用信息化和高科技载体，扩大群众参与监督的范围，改进群众参与监督的方法。要使干部始终处于多层次、多角度的监督中，消除干部特别是主要负责人的监督“真空”地带。

再次，加强效能监督，监督不应流于形式。这里的效能监督，指各类监督主体对权力主体履行职责、依法用权及其绩效或效果等方面的监督。效能监督以监督权力主体的用权行为为切入点，甄定和区分行为的合法性和结果的合理性，对违法、违纪、违规行为及权力的“错位”、“越位”等进行限制和制约，从而发挥监督实效。

四、严密的腐败惩戒机制

古人云：舞弊者得利，效仿者纷至；舞弊者受罚，接踵者敛迹。这既指出了惩罚在治理舞弊行为中的重要性，也为治理腐败提供了经验借鉴。要增强制度的权威性和监督的有效性，发挥反腐倡廉制度体系整体效能，就必须健全腐败的惩戒机制，这也是加强反腐倡廉建设的一个重要制度设计。

首先，加强制度监督，强化制度惩治。制度作为普遍的行为规范具有显著的明晰性，明确规定什么是允许的和什么是不允许的，为人们的行为划定一个明确的选择空间。建立健全财物申报、重大事项报告、责任追究等项制度，可以通过规范权力运行，避免或减少腐败发生的机率。对于已经发生的腐败现象，要坚持“从严治腐”的原则，加大惩处力度，“必须有坚决、明确、毫不含糊的态度，坚决支持查办部门。不管牵涉到谁，都要按照党纪、国法查处。”^［10］十七大报告中进一步重申：“坚决查处违纪违法案件，对任何腐败分子，都必须依法严惩，决不姑息！”治理腐败绝不能口硬、心软、手松，而是要依法依纪严惩不贷，使贪官政治上身败名裂，经济上倾家荡产，思想上追悔莫及，以儆效尤。

其次，建立科学合理的干部考评机制。要对干部的工作和活动进行全过程跟踪，这不仅是对其政绩的一种考核，而且可以从中发现问题并就此开展教育，从而提高各级干部的能力和素质。同时，干部的考评标准已在“德、能、勤、绩”基础上增加了“廉”的内容，这即将反腐败斗争的“关口”提前到“防腐”阶段，不仅可以及时有效地清除腐败分子，而且可以防止腐败分子混入党政机关。这一目标的实现，是建立在科学设置考评内容和考评方法，严格遵守考评程序，公平、公正、公开对干部进行考核基础上的。在考评结果的运用上，要注重导向性和激励性，严把干部评价与使用关，为塑造品德高尚、勤奋有能、廉政有为的干部队伍发挥应有效用。

再次，建立健全干部奖惩机制。心理学告诉我们，奖励和惩罚是对人的某种行为的正强化与负强化。干部奖惩机制正是运用这一强化功能提高干部的素质与能力，防范违法渎职行为的发生。干部奖惩作为一种管理手段，应与干部考评联系在一起，在设定奖惩标准时把廉政和反腐作为重点，奖励廉政行为，惩处腐败行为，通过一正一负两种强化，增强干部对廉政的认同与趋向，从而达到惩处腐败的警戒作用。

参考文献

［1］邓小平文选（第2卷）［M］北京：人民出版社，1994

［2］［美］汉密尔顿，杰伊，麦迪逊联邦党人文集［M］北京：商务印书馆，1997：264

［3］［法］孟德斯鸠论法的精神［M］北京：商务印书馆，1982：154

［4］江泽民论党的建设［M］北京：中央文献出版社，2001：479

［5］宫A杰从源头上防治权力腐败的一个切入点——关于完善权力配置的思考［J］中共伊犁州委党校学报，2002，(1)

［6］侯宗宾权力在阳光下运行和谐在公开中构建——河北省邯郸市推进行政权力公开透明运行情况调查［J］求是，2006，(24)

［7］世界资料丛刊•罗马克里同时期（上）［Z］北京：生活•读书•新知三联书店，1957：55

［8］江泽民论党风廉政建设和反腐败斗争［M］北京：中国方正出版社，2003：89

［9］列宁全集（第3卷）［M］北京：人民出版社，1972：266

［10］邓小平文选（第3卷）［M］北京：人民出版社，1993：152

责任编辑：何敬文