关于农村土地流转问题的思考

王旭辉

我国农村土地流转现象产生的背景

所谓土地流转是农村土地使用权的流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经营组织的行为。土地流转并不是一项新生事物，早在改革开放之初，农村家庭联产承包制实行不久就已经出现了，只不过随着改革开放的深入发展，我国经济社会发生深刻变化，使得这种现象越来越普遍，从而引起了党和政府以及社会公众的高度关注。农村土地流转现象之所以广泛地发生，主要基于以下几个方面的原因：

一是小农经济使得土地的产出达到了极限。我国农村改革先于城市改革，因此，农村家庭联产承包制实施之初，在劳动积极性空前高涨的背景下，当时广大农民的收入普遍高于城市居民。然而，随着农村经济的发展，基于我国人口多、耕地少的基本国情，以家庭为单位在有限土地上进行投入的小农经济基本达到极限，已经不可能给农民带来更大的收入增长。

二是适度规模化经营已经成为农村发展的迫切需求。在以家庭联产承包责任制为基本特点的小农经济遭遇发展瓶颈的情况下，我国农村经济发展的根本出路在于改变过去土地分散、生产简陋、各自为战、经营落后、不能充分发挥土地利用率的旧的格局，实行适度的规模化经营，而这需要转移大量的农村剩余劳动力。

三是我国城市化、工业化进程给农村剩余劳动力带来了大量就业机会。随着改革开放的深入发展，特别是我国全面实施劳动密集型出口导向战略后，城市提供了大量技术含量较低而收入水平高于农村的就业机会，从而为农村劳动力向城市的转移创造了良好的条件。

我国农村土地流转的现状

经过近30年的实践，当前我国各地的土地流转方式主要包括以下几种。

一是土地互换式流转。这种形式的土地流转是最为原始也是最先出现的。主要是农户在实行家庭联产承包责任制，分到土地后，出于耕种的方便或其他的需要，而对各自土地的承包经营权进行的简单交换。

二是转包式流转。主要指土地承包方自愿将一定期限内的承包权转包给他人，实现土地经营权的流转，转包的期限和转包金支付方式由双方自行约定。主要发生在转包的农户与大户、业主或企业法人等承包方之间。这是当前农村最为广泛的一种土地流转形式。

三是集体租赁承包式流转。主要指集体经济组织将集体保留土地的使用权出租或转包给集体以外的第三方经营，并与之签订相应的土地使用权租赁或承包协议，由租赁方或承包户向集体支付租金。

四是股份合作式流转。主要是指通过建立股份公司，农户在自愿的基础上，将其土地使用权作价入股。农户凭借土地使用权可拥有公司股份，并可按股分红。农户将土地入股给公司后，既可继续参与土地经营，也可不参与土地经营，这种方式是当前农村土地流转的一种新的方式。

五是股份制合作社式流转。主要是指农户以土地承包经营权作为股份共同组建合作社。合作社按照民主原则对农户的土地进行统一管理并挂靠龙头企业进行生产经营，不再由农户分散经营。合作社实行按土地保底和按效益分红的方式，年度分配时，首先按照股份支付社员土地保底收益，留足公积公益金、风险金后，再按股进行第二次分红。

当前我国农村土地流转过程中存在的问题

30年来，我国农村土地流转大多是在一种自发的状态下进行的，虽然对农业的集约化、规模化发展起到了一定的促进作用，然而由于对其缺乏制度化的规范，因此在实践过程中还暴露出以下一些值得认真思考的问题。

一是在土地流转过程中存在没有充分考虑农民意愿的现象。一些地方政府没有充分考虑农民的意愿，将作为土地主人的农民视为可有可无的角色，只是热衷于从自身的政绩或其他利益出发，制定各种土地流转方案，甚至采取强迫的方式，擅自改变土地用途，转为非农用地，从而将土地经营范围从城市国有土地扩大到乡村集体土地，借以获得更多的土地财政收入。

二是对农村剩余劳动力可能带来的经济和社会压力认识不足。土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力，这对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。一些地方对这一问题的严重性认识不足，在没有认真研究城乡一体化进程和农村剩余劳动力就地安置问题的情况下，仓促地进行规模化经营导向的土地流转，这有可能带来一系列的经济和社会问题。

三是对土地流转尚未进行明确统一的法律规范。当前我国发生的土地流转，多是民间自发进行的，许多只是口头协议，很容易产生纠纷。当前，我国法律对流转时限和回收条款等土地流转的关键性要素还没有进行明确统一的规定。此外，《物权法》对非本集体经济组织成员受让集体土地承包经营权进行了非常严格的限制，这种受让主体身份限制造成土地承包权流转的封闭性，给土地资源的合理配置带来很大的障碍。

关于推动我国土地流转有序进行的对策与建议

农村土地流转工作是新时期我国农村改革成败的关键所在，关系到我国经济和社会稳定的大局，在各地的具体实践过程中，必须严格按照党的十七届三中全会规定的三个基本原则，即不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益，规范有序地推进。为此，对照我国土地流转的现状与存在的问题，应采取以下措施：

一是尽快制定或完善相关法律法规，对土地流转进行明确统一的法律规范。首先，应对《物权法》等相关法律进行修订，放宽其对土地流转主体的限制，让更多的利益主体能够参与土地流转过程，更好地促进土地资源的合理配置；其次，应对流转时限和回收条款等土地流转过程中的关键要素进行法律上的统一约定，保证流转双方的合法权益，当然，可以进一步规定在经济危机等重大风险发生时的例外条款，以便更好地保障作为弱势群体的农民一方的权益。

二是建立严密的土地流转监控体系。由于土地流转是事关全局的重大问题，因此建议中央成立专门机构，统一负责全国土地流转工作的监督和指导。重点监控土地流转是否为农民意愿的真实反映，土地流转过程中是否出现改变耕地用途、进行商业开发的现象，进而严防地方政府在利益驱动下的短期行为，坚决制止侵害农民土地权益的违法行为，确保土地流转行为的“依法自愿有偿”和土地流转价格的“公平合理”，更好地保障农民的利益，确保我国18亿亩耕地的粮食安全底线。

三是打造程序规范、操作公开的交易平台。首先，应出台有关土地流转的规范性合同文本，引导农户履行必要的手续、程序，签定土地流转的书面合同；其次，逐步建立起公开、透明的土地流转信息平台，降低交易信息成本，使土地供求双方知己知彼，自愿、高效、公平地进行土地流转的协商和交易；再次，考虑到目前农户在交易地位、土地信息、法律知识等方面明显处于不利地位，要以提高农户在土地流转中的谈判能力为核心，建立专业服务机构或培育社会中介机构，免费为农户开展有关土地流转的信息、法律、政策等咨询服务；最后，应采取财政补贴、税费减免等方式，对农民参与土地流转进行资金上的鼓励和支持。

四是加强农村社会保障体系建设。当前，我国农村社会保障体系尚未建立，对于大多数参与土地流转的农民来说，失去土地，投身于城市化、工业化进程将面临很大的风险。因此，地方政府应当在开展土地流转工作的过程中，积极推进失地农民的社会保障体系建设，可以采取地方政府、失地农民和土地受让方各拿一点的方式，为失地农民建立起最基本的社会保障，既可解决了失地农民的后顾之忧，也可为我国社会稳定打下坚实的基础。

（作者系北京特华博士后工作站博士后研究人员）