英国与１９２３年洛桑会议

赵军秀

[摘要]本文着重分析了1923年洛桑会议之前和会议期间英国政府的外交策略目标，阐释了英国修改《色佛尔条约》、调整战后激进中近东政策的原因，并从两个方面评判了英国政策的得失：一方面，英国在一定意义上成功地赢得了既定目标，重新奠定了建立英土友好关系的基础；另一方面，英国试图独自主导战后对土耳其的政策却遭受惨痛失败。

[关键词]寇松，色佛尔条约，土耳其海峡，洛桑会议

[中图分类号]K5[文献标识码]A[文童编号10457—6241(2009)06—0012—06

1923年洛桑会议的召开和《洛桑条约》(关于海峡制度的公约)的签订，在近现代国际关系史上具有重要意义。洛桑会议对《色佛尔条约》的修改，意味着英国在新形势下被迫调整战后激进的中近东政策。但英国仍试图保持《色佛尔条约》的框架，并以此为基础签订新的和约。本文着重分析了洛桑会议之前和会议期间英国的策略目标以及外交大臣寇松为实现这些目标所做的努力，并从两个方面评判了英国政策的得失：一方面，英国在一定意义上成功地赢得了既定目标，并离间了土苏关系，重新奠定了建立英土友好关系的基础。另一方面，英国一厢情愿独自主导战后对土耳其的政策却遭受惨痛失败。

一

1920年8月协约国与土耳其签订的《色佛尔条约》是战后一系列和平条约中最后一个出笼的，但它并没有为土耳其问题的解决画上句号。以凯末尔为首的安卡拉政府拒绝承认对土耳其极为苛刻的《色佛尔条约》，并义正词严地发出警告：“200万土耳其人民决心保卫独立。”英国战时盟友法国和意大利出于自身利益的考虑，在关键时刻釜底抽薪，站在土耳其民族主义者一边，谴责英国的利己政策，法国还背着英国与安卡拉政府单独缔结协定，支持土耳其修改《色佛尔条约》。苏俄先是呼吁只有黑海沿岸国家才有权决定黑海海峡的前途和命运，进而又与土耳其签订了保持友好关系的《莫斯科条约》，力图将土耳其纳入自己战后的安全体系之中。

新形势下英国政府被迫调整政策。从1920年秋冬至1923年夏，英国历经与法、意反复协商和明争暗斗，外交僵局频繁出现，甚至发生1922年秋季的“恰纳卡莱危机”，由于充分意识到苏俄势力在近东地区的重新崛起，英国不得不再次与法、意携手，重新提出召开国际会议，解决持续三年之久悬而未决的土耳其问题。洛桑会议在这种背景下产生。会议自1922年11月20日开始，历时8个月，1923年7月24日最终签订条约。期间，由于意见分歧，1923年2月5日休会，4月23日复会。英国在洛桑会议上的策略目标主要体现在两个方面：一是尽可能拆散土苏联盟，重新使土耳其充当英国与苏俄在中近东地区的有效屏障；二是全力捍卫土耳其海峡的自由航行原则，并使之成为国际法规则而最终确定下来。会议期间，英国外交大臣寇松作为第一委员会的主席活跃在台前幕后①，开展了强烈的外交攻势，为英国政策的实施做出了巨大努力，使英国的目标基本实现。

将苏联排除在会议之外，是会前英国及其盟国的主要策略。1922年10月18日，苏联外交部长格·瓦·契切林通过在英国的代表表示，苏联政府为了在近东寻求持久的和平，要求“不加任何限制地出席和参与有关近东问题的全部会议”，“要与其他协商国具有同等的资格，参与条约的审定”。苏联方面还提出以土苏《莫斯科条约》为基础签订海峡条约、条约须经黑海沿岸国家同意等要求。英国及其盟国却以“苏俄并非《色佛尔条约》签订国”为由，极力阻挠苏联参加会议。在苏联的强烈抗议下，协约国勉强准许苏联代表出席会议，但仅限于参加讨论有关海峡问题的会议。

会议召开后，英国外交大臣寇松为了实现英国的目标，先是采取联合土耳其、孤立和打击苏联的策略，使苏联代表的提议遭到冷遇；继而利用协约国会前达成的一致意见向土耳其施压，迫使土耳其接受协约国炮制的海峡建议草案。海峡问题是洛桑会议最大的国际争端，实质涉及三个不同的解决方案。一是英国及其盟国的建议草案，主张海峡完全自由通航，英国意在使自己的战舰在海峡地区获得实际控制地位；二是土耳其的打算和计划，竭力保留土耳其对君士坦丁堡和海峡的主权，但给予海峡有限的自由；三是苏联的意图，强调土耳其对海峡拥有主权，要求海峡对一切国家战舰关闭。在洛桑会议上，英苏就此问题争执十分激烈，甚至演变成两个国家的外交战争。

会上，苏联代表首先递交了自己的计划，要求海峡对战舰关闭以及允许土耳其在海峡建立要塞。苏联声称该计划代表土耳其、罗马尼亚等国。苏联的具体提议是：为了坚持永久的和平，海峡“应该永久地对所有国家战舰——武装和军事用途的战舰关闭，只有土耳其战舰例外”。他们表示：只有重新建立土耳其维护其领土和水域的权力，土耳其的安全才有保证，海峡才能免于被侵略。从表面上看，苏联的计划是在为土耳其说话，但英国及其盟国认为，苏联将其他国家的战舰排除在黑海之外，无非是为了自己控制这些水域，最终使黑海成为苏联的内湖。因此，莫斯科的计划不过是从战后苏联的实际考虑，为了确保自己国土及邻近地区的安全，并能对其南部海岸实施防御。寇松讽刺苏联代表的提议“比土耳其还土耳其”。苏联代表提议之后，寇松挑衅式地向土耳其代表发问：苏联方面的观点是否代表土耳其政府。土耳其代表的答复含糊其辞，一方面表示同意苏联关于海峡的大部分观点，但又声称还没有对建议仔细研究，因此不便评论。他们仅援引土耳其国民公约的条文，宣称土耳其首先要求的是保证君士坦丁堡的安全，并准备与相关国家签订以这一观点为基础的条约。寇松事先十分清楚，罗马尼亚等国支持海峡的自由通航，并强烈反对苏联试图关闭海峡的政策。因此他选择有利时机，同黑海沿岸国家交换意见，并让罗马尼亚、保加利亚和希腊等国站出来反对苏联的建议。罗马尼亚代表在苏联代表提议之后，明确表示反对海峡对战舰关闭或将海峡置于某个强国手中，他们以多瑙河为例反驳道：欧洲强国长久以来支持多瑙河国际化，但多瑙河却没有得到真正的自由航行，因为“除非这个国际化的河流能自由地到达它的最后出口——海峡”。因此，罗马尼亚坚持海峡“完全自由航行的规则”，“不赞同将海峡入口的钥匙单独放在某一个大国手中，由她随意打开和关闭海峡大门”。罗马尼亚代表一再坚持，黑海应该中立，国际规则应该建立。罗马尼亚的这些观点不仅代表本国，也代表其他一些小国的利益，如捷克的主要进出口都依赖于从罗马尼亚到黑海，海峡的自由通航对其有直接利益，波兰、甚至保加利亚代表也持相同立场，请求在海峡地区建立可能的国际管理组织，对海峡实施主权。寇松的这一做法可谓用心良苦，他在拿出英国及其盟国的海峡草案及与主要国家进入讨论之前，让土耳其的几个邻居首先反对苏联的主张，使自己处于先声夺人的有利地位，然后顺理成章地使讨论按照他的意愿进行。

海峡问题讨论两天之后，寇松正式递交了协约国的建议草案_关于建立有限的通航自由以及在海峡附近建立非军事区。值得注意的是，寇松是逐字批驳了苏联代表的观点之后才提出协约国草案。寇松首先指出，在海峡的传统政策上，苏联与西方国家完全颠倒了。19世纪俄国想使海峡开放，西方国家坚持关闭海峡。现在，西方国家主张海峡对战舰开放，苏联却想让海峡关闭。寇松集中攻击苏联关于“对战舰开放海峡意味黑海国家处于海上实力最强国家英国威胁之下”的观点，他提出了完全相反的看法和结论，即苏联试图“通过关闭海峡，把黑海沿岸的其他国家置于陆上强大国家苏联的威胁之下”。寇松认为，苏联主张对战舰关闭海峡，唯一的意图是要“把黑海变成其内湖”，并使保加利亚、罗马尼亚和土耳其臣服于它。寇松还特别说明，协约国关于战舰在和平与战时通过海峡的规则及在海峡亚欧两海岸建立非军事区和中立区的建议，恰恰证明英国并没有为自己追求“特别的优惠和利益”，而是把海峡看成国际水域，并确保土耳其首都的安全。

寇松及英国政府在海峡问题上如此强硬的态度，是由于英国从一战的实践中、特别是从1915年达达尼尔远征失败中得出重要结论，即应该将海峡——黑海与地中海间重要走廊的一切障碍拆除。为此，英国不遗余力地坚持有别于战前的关于海峡航行原则，试图使包括土耳其在内的任何国家都不能阻碍英国舰队进入黑海。另外，英国政策转变还有更现实的理由，洛桑会议期间，苏联海军几乎不复存在，法国则控制这一地区的陆上实力，若英、法等国海陆联手，自由进入黑海，可造成对苏联南部边界某种压力。这是英国及其盟国心照不宣的潜在意图，也是苏联竭力反对英国及其盟国提议的深层次原因。

随着会议的召开，自19世纪以来一直关注这一地区的英俄两国间的竞争明显加剧，海峡问题再次成为斗争焦点。英国及其盟国主张和坚持在国际法下的自由航行原则，这在本质上是保留海上强国特别是英国在这一地区的统治地位，但他们为自己的提议和方案披上华丽的外衣，打着从土耳其利益出发的旗帜，贴上为土耳其主权考虑的标签。苏联的战略，坚持把控制海峡的权力给土耳其，但须对外国战舰关闭海峡，不仅是从其安全考虑出发，实际上也有把黑海变成苏俄内湖的意图。

在英国与苏联针锋相对的关键时刻，土耳其的代表私下里通知寇松，如果协约国支持土耳其的其他领土要求，他们将同意协约国的建议。土耳其为什么会在原则上赞同英国及其盟国的建议草案，也许令人费解。笔者认为，土耳其出于历史和现实利益的特殊考虑，即在黑海反对苏联的势力和保障土耳其的安全，希望得到英国及其盟国的支持。苏联毕竟是土耳其近邻，而俄国也是过去一个多世纪以来土耳其面临的最危险敌人，因此土耳其特别不愿意看到这样的场景：其他国家战舰相继撤离海峡地区后，黑海成为苏联的内湖，苏联海军能够既控制黑海又控制海峡，从而使自己在这一地区单独面对苏联海军。土耳其从100多年的历史中得出结论：从某种程度上说，欧洲国家战舰在黑海的出现，是维持黑海均势最基本和必要的前提。正是基于这种考虑，土耳其才准备支持英国及其盟国的提议，反对苏联的提议。

二

土耳其代表的私下表态，实际意味之前的土苏友好同盟名存实亡。寇松在拆散土苏同盟之后，下一步的关键是操纵和有效地利用会前协约国的一致，迫使土耳其接受和约。寇松在向土耳其提出协约国海峡建议草案时一再强调，所要讨论的议题是协约国一致的意见，因此他在介绍草案后，让其他国家代表发言。法国代表跟随寇松的介绍，进一步解释草案的细节，并催促土耳其接受，意大利代表也紧随其后，甚至美国代表也表示对海峡新规则的支持。英国及其盟国为了表示尊重土耳其关心的问题——保护其主权和安全，将海峡建议草案的自由通航限制在几个重要方面，即在和平和战时，海峡对所有国家的商船开放；战时，如果土耳其是交战国，海峡仅对中立国商船及战舰开放；土耳其有权搜查战时的违禁船只——走私船；只有土耳其是中立国时，无论和平还是战时，允许战舰通过。对战舰自由通航的限制，是英国对法国的让步，明显在于给黑海沿岸国家提供某些安全措施，也体现了法国限制英国在海峡权力的意图。另外，建议草案还在原则上提出了土耳其和其他黑海沿岸国家有权对外国战舰的数量和停留时间做出限制。

为保证对自由通航的限制，建议草案提出在海峡附近建立非军事区，由土耳其主持的海峡委员会，负责监督和检查非军事区，这是为使土耳其接受草案所做的让步。草案虽然没有直接说明，却暗示战时若土耳其是交战国，将允许它在海峡地区建立要塞，以便阻止敌人战舰和商船的通过，但要求土耳其一旦战争结束，尽快使非军事区恢复到战前的状态，这一点后来在洛桑海峡公约的条款中体现。

土耳其基本接受了海峡自由通航的原则，但提出几点保留意见。一是关于非军事区，土耳其要求缩小非军事区范围，将马尔马拉海排除在外，以便使其两岸都能建立要塞。二是君士坦丁堡作为非军事区，应被例外地允许建立兵工厂和海上要塞，以此对马尔马拉海实施防御；土耳其应被允许在加利波利半岛的非军事区维持军事力量，作为“最基本和最起码的防御手段”；同时，为了避免“遭到突然袭击和进攻”，还应允许土耳其军队穿越连接土耳其境内欧亚部分的非军事区。三是博斯普鲁斯海峡的要塞虽然被拆除，但它不能作为海峡非军事区的一部分。总之，土耳其要求大国对非军事区做出保证，保证土耳其的安全。

由于土耳其已与苏联分裂，并在事实上接受了协约国草案的基本条款，寇松十分高兴。他“对土耳其提出的要求采取了非常友好的态度”，在向伦敦报告中指出，其中不少要求“十分合理”。寇松继续向土耳其代表介绍协约国草案的细节。当他从苏联代表转向土耳其代表并递交草案概要时，语调明显地变得柔和起来，表现出为土耳其的主权和安全焦虑。与此同时，寇松对苏联的态度也发生显著变化，开始忽视甚至对苏联代表的意见不屑一顾。苏联代表抱怨自己在有关海峡的讨论中“受冷遇”，寇松却警告他们：洛桑会议的使命不是“就英苏关于海峡的观点达成妥协……而是要与还在战争中的土耳其缔结和约”。实际是让苏联代表明白，他们并不是会议的主角。寇松的所作所为，充分体现了英国拉土打苏的策略。

修改条款最关键的协商和谈判是在1922年12月18—20日，并形成两个文件。一个文件进一步阐述了关于限制海峡自由航行的规则，另一个文件提出了关于非军事区的修改意见。修改条款中，关于非军事区有两点让步，一是缩小了博斯普鲁斯海峡两岸的非军事区范围；二是允许土耳其在马尔马拉海南岸建立要塞，以解除土耳其对马尔马拉海安全的担忧。协约国向土耳其解释道：非军事区虽然在海峡附近建立，但草案已经对土耳其作为交战国面临威胁时的安全提供了保证，况且战后各国兵力大部已从海峡撤退，因此，“仍然存在的非军事区几乎

不能说明什么”，它“只是一种象征，是和平和友好的象征”。

12月下旬是洛桑海峡协定得以签订的转折点，土耳其代表接受了协约国关于建立海峡自由航行的草约，虽然土耳其完全意识到，“在战时，如果土耳其中立，无限制的战船通过我们的首都，将给土耳其带来太多的不利”。但土耳其在这一点上最终做出让步。之后，协约国对土耳其提出的非军事区监管和爱琴海岛屿主权问题也做出了让步，而协约国的让步，使海峡协定的最终签订成为可能。笔者从出版的间接资料中发现，协约国让步是法国1923年1月占领鲁尔后英法发生分裂的直接后果。从时间上看，让步在12月22日和1923年1月31日之间。1月31日，协约国递交完成的海峡草案请土耳其签约。由此可以推论出，英法在鲁尔问题上的分裂迫使寇松做出让步。但除上述两点外，鲁尔危机所造成的英法分歧并没有影响海峡协定的其他条款。

土耳其于2月4日最终接受了海峡修改草案，此后，海峡问题没有再进行讨论①o因此，寇松主持通过的1923年1月31日海峡草案，正式成为《洛桑条约》的附件一《关于海峡制度的公约》。该公约明确规定：战舰无论和平时期或战时都有通过海峡和航行的自由，海峡地带不得设置武装力量。

三

洛桑会议的召开和《洛桑条约》(关于海峡制度的公约)的签订，意味着英国及其盟国对战后中近东政策的调整。会议考虑和权衡了东方问题的方方面面，制定了关于海峡自由通航的新规则，减小了非军事区，土耳其负责管理海峡。对英国来说，一方面成功地赢得了主要的既定目标，并重新奠定了建立英土友好关系的基础。寇松及英国政府从“洛桑谈判中逐渐意识到这样的事实，重建土耳其对自己有利，特别是能使土耳其在这一地区充当阻止苏联扩张的屏障”。另一方面，英国战后对土耳其的激进政策却大打折扣，英国政府试图由协约国(实际是由英国)控制君士坦丁堡也成为神话，英国主导战后中近东局势遭受失败，特别是君士坦丁堡不能如愿以偿地成为第二个埃及。1923年2月5日，英国《每日邮报》发表的以“寇松的失败”为醒目标题的文章，正是从这个意义上阐发的。笔者认为，以这样两个方面来评判战后及洛桑会议上英国中近东政策的得失，可能更为准确和公允。关于洛桑会议和海峡公约，笔者还有几点评论和说明：第一，对1923年《洛桑条约》(关于海峡制度的公约)的签订，学术界历来有不同的认识。一些学者在谈及海峡公约时，认为英国是唯一的发起者和倡导者。例如哈德罗·尼克尔森将其说成是“寇松的”，也有人说是英国计划。S.R.索尼耶勒在其论著中称：“伪装成协约国计划的英国计划”。研究东方问题的著名学者M.S.安德森也认为，洛桑计划“与其说是协约国或法国的，不如说是英国的计划”。但也有一些学者认为，海峡公约在本质上是法国的方案，法国对洛桑会议上海峡自由通航原则的确立起了主导作用。提出的理由是寇松曾明确表示草案是以法国11月18日方案为基础，而法国代表又对草案细节进行了具体阐述，因此可以断定本质上是法国的方案。笔者认为，英国政府和英国外交大臣寇松的确不是洛桑海峡公约的唯一制定者，寇松也从来没有将海峡方案原作者的功劳归于他自己。他在洛桑会议期间与内阁成员的私人信件中，多次提及海峡草案是协约国政府的计划。然而，应该充分认识和估价英国政府特别是寇松在洛桑会议前后的国际舞台上所发挥的作用。其一，1919年巴黎和会以来，寇松一直置身于与土耳其和谈及和约签订的工作之中，他对和约的每一个细节都非常清楚，寇松对于海峡和东方问题议题的熟知程度，是法、意等国的其他代表都难以望其项背的。另外，寇松自从1919年10月成为外交大臣后，与劳合·乔治一起主导英国的外交决策，在一些问题上，甚至一定程度上摆脱了劳合·乔治对外交事务的控制和干涉，按自己所设想的计划行事。因此，许多方案都源于寇松的主张和建议，并争取到法、意的支持。其二，洛桑会议之前寇松四处奔波，为使协约国在会议上对讨论的主要问题达成一致，起了关键和重要的作用，特别是在1922年9月的“恰纳卡莱危机”中，他跨海赴巴黎斡旋，并与法国进行艰难的谈判。甚至1922年岁末的圣诞节一直在瑞士荒凉小城度过，为和约草案的每一个细节反复推敲，字斟句酌。其三，特别应提到的是，寇松是一个极富于表达力的谈判者，在洛桑会议上以最大努力，施展其外交才能，把握有利时机，既拆散了土苏同盟，又有效地维护和主持了一致的协约国同盟，从而得以发挥英国及其盟国的最大作用，迫使土耳其代表接受海峡自由航行的新原则，这也是寇松在洛桑会议上的突出成就。寇松不愿看到在谈判桌上协约国主要国家发生严重分歧的前景，他甚至说，如果协约国之间不能达成一致，他宁愿不参加会议。作为洛桑会议的主要策划和设计者，寇松赢得国外同僚的尊敬。第二，洛桑会议是一战后最重要的外交会议之一，它标志着在凯末尔领导下的土耳其国民大会取得胜利和赢得独立。1918—1922年土耳其的经历在战败国中是独一无二的，它不仅在短时间里成功地洗刷了自己战败的屈辱，成为最早摆脱外国控制的穆斯林国家，也成为战败国中唯一不承担赔款的国家。随着土耳其与协约国之间和平条约的签订，战争最终在中近东这个战场上结束。土耳其在《洛桑条约》中放弃了对前奥斯曼帝国中非土耳其人居住地区统治的要求，主要是巴尔干和阿拉伯土地。之后，土耳其于1923年10月正式宣告独立，建立土耳其新国家。当然，随着希腊、阿尔巴尼亚、保加利亚、叙利亚、伊拉克等成千上万人的离合和开始重建家园，不仅在当时引起了巨大的痛苦和灾难，也是这块土地日后战乱频繁和动荡不安的根源。另外，建立独立的亚美尼亚和库尔德斯坦的希望随之破灭。摩苏尔问题一土耳其和伊拉克之间的边界仍然悬而未决，作为英土双方日后协商解决的遗留问题。英土最终确定边界的商谈是在1924年7月完成的。

洛桑会议不仅代表战后五年来这一地区一系列外交事件的大结局，而且也在一定程度上对近代史上长期悬而未决的“东方问题”进行了总结。东方问题研究的著名学者安德森认为：“条约所涉及的内容，各方或多或少的满足，除了希腊和苏联……可能还有法国。”第三，对于洛桑会议，还需要提到的是1919—1922年间的英法关系的恶化。法国从1919年承认土耳其的民族运动，到1920年与土耳其正式停战，再到1921年10月签订法土《安卡拉协定》，可以说一直寻求并实施打击和挫败英国的激进政策，英法争斗的结果使战后英国对土耳其的原定目标极大地被破坏了。在洛桑会议上，法国所以能与英国再次联手，很大程度上期待英国在欧洲问题上给予回报。会议期间，1923年1月11日，法国军队占领鲁尔，再次引发鲁尔危机，但法国的进攻遭到英国舆论界尖锐的批评。法国总理彭加勒对英国的态度极为失望。法国政府认为，对于法国在洛桑所作的巨大让步和牺牲，英国什么回报也没给。法国还意识到，尽管英国反对，法国占领鲁尔的行动一直在进行中，他们没有英国的援助也能采取强硬的措施反对德国。因此，法国有理由进一步得出结论，没有英国的支持，他们也可以恢复在近东失去的地位。英法在近东的矛盾和分歧与欧洲大陆领土和安全的争端息息相关，它集中反映和体现了大国的利益之争和利益交换。第四，《关于海峡制度的公约》中寇松坚持的海峡开放政策，海峡中立区的建立，表明作为海上强国的英国在海峡和黑海地区占据上风。其一，土耳其依然在海峡问题上做出了某种让步，放弃了部分主权。其二，公约对于新生的苏联也是严重的威胁，苏联失去以海上武力保护自己的有效措施。为了打破英国及其盟国可能对黑海沿岸国家的袭击，苏联必须全副武装。上述两点是公约最大的弊病和局限，也是它不能成为最终解决海峡问题条约的原因。直到1936年，在瑞士蒙特勒签订的《关于海峡制度公约》，土耳其才最终获得对海峡的完全控制权。

【责任编辑倪金荣】