公共危机：政府信用建设的拐点

周文翠

摘要：目前我国正处于社会转型的关键时期，各种矛盾容易诱发公共危机事件。近年来日益频繁爆发的公共危机对政府能否有效履行其公共责任提出了新的挑战，成为影响政府信用的一个重要因素。一方面，公共危机造成的大量资源损失会破坏政府信用的物质基础；危机治理的不足也将降低公众对政府政治合法性的信仰、对政府制度政策的公正性、合理性的认可程度，削弱政府信用的意识形态基础；危机处理中信息公开的缺陷还会降低政府信用的资信基础。另一方面，公共危机也会为政府制度向更加科学合理的方向完善提供外部动力，促进政府制度信用的提高；并推动政府从全能型向有限性、从权力型向责任型转变；改进政府的组织信用；还能通过感官等各种刺激激发行政人的伦理自觉和责任意识，增强行政人信用。

关键词：公共危机；政府信用；销蚀；建设

中图分类号：D63 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）02—08—02

政府信用是国家行政机关秉承以人为本、诚心为民的理念，在自身能力所及的范围内，认真恪守并有效履行法定的权力和职责，信守对公众的承诺或约定，为社会提供高质量的服务，而取得的公众的信任。它既包括宏观层面上的政府制度信用，又包括中观层面上的政府组织信用，还包括微观层面上的行政人信用。“行政权力的公共性决定了政府信用的核心是公共责任。”[1]而近年来日益频繁爆发的公共危机则对政府能否有效履行其公共责任提出了新的挑战，成为影响政府信用的又一重要因素。

一、公共危机：政府信用建设面临的现实问题

“危机”的概念最初来源于希腊语，原义是指游离于生死之间的状态，普遍被用于医学领域，用以形容一种至关重要的、需要立即做出相应决断的状态，直到18、19世纪，才逐步被引入政治领域。公共危机的英文表述是Public Crisis，即社会和公众突然遭遇紧急事件的状态，具体而言是指发生了对一个社会的基本价值、共同利益和公共安全等产生严重威胁的事件，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出应对的状态。目前我国正处于社会转型的关键时期，经济社会发展面临的资源瓶颈、公平与效率的冲突等各种矛盾突出，容易诱发人为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件等公共危机事件。同时，科技的发展又为本已处于剧烈变动中的社会注入了更多的不确定性，今天的人们越来越感到公共危机已经成为了社会的常态。频发的矿难、网络灾难性病毒、松花江水污染事件、奶制品三聚氰胺事件等等，这些公共危机不断强化着人们的这种危机感，也使其对政府的履行公共责任的能力提出了更高的期望，成为影响政府信用的重要因素。

“公共性是公共危机的首要特征”[2]。这说明比之于组织危机和一般社会事件，公共危机更强调危机造成的公共支出增加、对公共利益的损害和所涉及主体范围的广泛性。“它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。”[3] 作为最大的公共部门，政府掌握着大量的资源，拥有制度安排和实施的合法权力，以及组织化、专业化程度都很高的组织体系，这为政府有效应对公共危机、维护公共安全、提高政府信用提供了前提条件。马克思主义认为政府的根本任务之一就是要为人民、为社会提供安全保障，并“缓和冲突，把冲突保持在‘秩序的范围以内”[4]。而公共危机一旦爆发，不仅会造成人的思想、心理紊乱，伤及社会的经济发展，阻滞社会进步，

而且还会严重地破坏公共秩序与安全，直接危及人们的生存、国家的安定和政权的稳固。

二、公共危机对政府信用的销蚀作用

首先，公共危机事件的发生会破坏政府信用的物质基础。政府信用是政府凭借正确履行自身的职能而获得的公众的信任，现代社会尤其强调政府恰当行使其社会管理职能，为社会和公众提供更多更好的公共产品，而公共品提供的程度首先要受政府拥有的物质财富存量的制约。随着经济的发展，我国政府拥有了更多可支配的物质财富，从而为改善公共品供给状况、提升政府信用奠定了良好的物质基础。然而，一旦公共危机事件发生，势必造成大量的财力、物力等资源损失，影响国家的经济发展。

其次，公共危机事件的发生也会动摇政府信用的意识形态基础。公众对政府的政治合法性的信仰、对政府制度政策的公正性、合理性的认可程度等等是政府信用的重要意识形态基础。如果发生公共危机时，政府缺乏组织管理能力，反应迟缓，事态控制办法单一，就会出现既不能形成应对危机的统一力量，也不能及时有效配置救灾资源的状况，政府的办事效率将受到严重制约。这将破坏政府的公共形象，降低其公信力和支持度，动摇政府的合法性基础。

再次，公共危机事件的发生还可能削弱政府信用的资信基础。政府不仅是信息的最大拥有者，也是信息的最大生产者和发布者。特别是在资讯发达的信息社会中，信息收集和发布的及时性、准确性和全面性，以及对于信息的明晰阐释、快速反应已经成为政府资信获取公众信任的起码要求。危机事件所涉及的公共信息不同于国家安全信息，政府应该及时地公开，这样可以降低公众获取信息的成本，更可以稳定民心。而如果政府逃避、应付、掩饰危机相关信息，则只能使事态愈加复杂化，使自身陷于被动。

三、公共危机对政府信用的建设作用

首先，公共危机是政府改进和完善政策制度的外部动力，有利于提高政府的制度信用。政府的制度信用就是指政府制定的法律、政策、规章、条例等在性质上的公正性、体系配置上的统一性以及结果上的有效性。良好的制度、利益共享的规则与原则，可以有效地引导人们最佳地运用其智识从而有效地引导有益于社会的目标的实现[5]。如果政府在危机应对过程中，及时总结相关经验，制定和完善危机管理的相关政策法规，就能提升其危机应对能力，增强其制度信用。这方面我国政府已经有了一些成功的例子。如针对重大安全生产事故出台的《中华人民共和国安全生产法》和《特别重大事故调查程序暂行规定》、在应对非典期间总结制定的《突发公共卫生事件应急条例》等，在四川汶川的抗震救灾中，政府又针对实际情况制定了《抗震救灾资金使用管理信息公开制度》。新华社和中国移动还联合推出了《抗震救灾手机报》，及时公开政府相关部门对地震原因的解说、因灾伤亡人数、救灾款的使用等公众关注的信息。

其次，公共危机将推进政府治道变革，改进政府的组织信用。政府的组织信用的核心是政府公共权力的合法運用和正当行使的问题，具体指政府的组织目标、规模与功能合理，组织行为以人为本、权责一致、依法行政、服务社会。公共危机在短时间内向政府输入人、财、物等大量的资源要求，众多要求的排序使政府重新思考公众的需要与自身的工作目标选择，从而将社会目标置于更加优先的地位，集中有限的资源进行统筹考虑，以期实现社会公共效益的最大化。“缺乏社会力量的有效参与，任何公共管理都不能有效实现，公共危机管理尤其如此。”[6]公共危机的日益常态化促使政府重新定位自己的职能，广泛动员社会力量有序参与到危机应对中，从而促进了全能政府向有限政府的转变。公共危机也使政府的责任意识得到强化，有利于改进治理方法，实现从权力政府向责任政府的转型。政府“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”[7]，以期最大程度地消除危机造成的不良后果。公众是通过观察政府应对危机的实际行动，比较政府所作的承诺、所取得的实际结果与自己的期望，综合分析判断来决定政府信用强度的。在四川汶川的抗震救灾中，短短七天之内就调集了14万余解放军、武警、消防、公安干警和民兵预备役人员近5万医疗急救人员在灾区开展救援；成立汶川地震专家委员会为抗震工作提供科学支持；审计署采取事中审计、全过程跟踪审计的新模式，确保救灾物资“用得其所”；还有全国哀悼日的设立、铁路伤员专列的开出等等无一不体现了政府的治道变革，因而也得到了公众的广泛赞誉。

再次，公共危机会唤醒公务员的伦理自主意识，增强行政人信用。“同样的制度框架，不同的精神状态、不同自律能力的人，可能有不同的结果。”[8]因而，行政人信用是政府信用的重要支撑。行政人信用是指政府人员在行政过程中诚信、公正、廉洁、勤政。在政府部门中，出于对合理化的追求，强调个体对组织的服从，虽然这样可以减少组织中的不确定性因素，但“对非个人化关系的强调，加上职业畸形，使他们在那些关心自己的特殊问题及其独特性的客户眼中成了没有同情心，异常冷漠，并且常常是不可理喻的人。”[9]因而自然也谈不上有多高的行政人信用。行政人信用是建立在政府人员的伦理自主意识基础上的，“作为体制运作的条件，人的参与过程始终伴随着道德的作用。”[10]虽然在组织与个体的冲突和磨合中，通常组织的力量占上风，但是行政人的伦理自主性并不会因此而消失。

公共危机的发生虽然会给国家和人民造成各种损失，但完善的危机治理可以化危机为提升政府信用、凝聚人心的重要转机。政府应按照公益至上、诚信高效、民主法治的原则，通过建立危机监测预警机制、强化危机应急处理机制、健全危机修复转化机制，努力提高危机治理水平，促进政府信用的提升。

参考文献：

[1]罗自刚.公共责任:政府信用的核心[N].中国社会报,2003-06-05.

[2]张国庆.公共政策分析[M].上海:复旦大学出版社,2004:259.

[3]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理,2003,(7):6.

[4]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京:人民出版社,1995:170.

[5][英]哈耶克.自由秩序原理(上)[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1997:69—71.

[6]邓国胜.“非典”危机与民间资源的动员[J].中国减灾,2003,(2):5.

[7]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定.人民日报[N].2006-10-19.

[8]高兆明.制度公正论——变革时期道德失范研究[M].上海:上海文艺出版社,2001:274.

[9]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务[M].北京:华夏出版社,2001:104.

[10] 杨国荣.伦理与存在[M].上海:上海人民出版社,2002:52.

（责任编辑/石银）