关系和限度：中国政府的高等教育管理职能研究

陈　微　巢莹莹

摘 要：文章基于准公共物品理论，从对高等教育性质的界定入手，认为高等教育是一种比较适合由政府、市场和非营利组织共同合作供给的共用资源类准公共物品。在此基础上探讨政府高等教育管理职能的关系和限度，并通过分析我国高等教育的管理现状，得出了合理定位我国高等教育管理职能的一些启示。

关键词：高等教育管理职能 准公共物品 职能关系 职能限度

中图分类号：G640 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）02-008-02

当前，我国全国财政教育支出迅速增长，从2003年的3352.14亿元迅速上升到2007年7065.35亿元，而《2007年度中国教育满意度调查》按指标满意度排序却显示，“高校学费标准、政府治理教育乱收费的成效、中小学校‘择校热改善情况”居于最后3位，这说明政府对教育的投入和其职能的发挥程度与公众的期望之间仍有差距。党的十七大报告指出，要坚持教育的公益性质，那么在既有公益性质又有一定私益性质的高等教育领域，政府的职能关系和职能限度如何确定，将成为推进教育改革的关键。因此，本文重新界定高等教育的准公共物品特性，以此来认识高等教育领域的政府职能关系并明确职能边界，以避免盲目推进高等教育的市场化改革，保证政府主导地位的不动摇。

一、高等教育的准公共物品特性

在我国，高等教育包括全日制高等教育和成人高等教育两个类型，是一种准公共物品。准公共物品的性质介于纯公共物品与私人物品之间，可以分为两类：一是俱乐部类公共物品，指在消费上具有可排他性和非竞争性的公共物品；二是共用资源类公共物品，指在消费上具有竞争性和非排他性的公共物品。对高等教育产品性质的探讨将从高等教育产品的竞争性和排他性两个方面来进行。

我国现有的高等教育的数量相比人民的需求来说，总量不足，就学机会有限，只有在竞争性入学考试中胜出的那些人才有机会接受该方面教育；而在学校规模一定的条件下，学生数量的增加将导致原有教学条件的质量下降。另一方面，高等教育主要是用来满足个人需要的教育，其中层次越高的教育满足个人需要的程度也越高，对个人来说，他们可以从较高层次的教育中获得更多的回报，如更多的就业或择业机会、更高的收入等等。因而高等教育具有一定程度的消费竞争性。

我国的高等教育实行成本分担的政策，由学生承担一定的费用，未交学费的学生不能入学，因而具有一定程度的排他性。但是教育能使社会经济更快增长、社会发展更加和谐，高素质的人才能给整个社会创造更多的财富，这是教育的正外部性，全体社会成员都可受益，对社会而言，增加消费者的边际成本为零，也无法排除其他成员得到这种利益。因而高等教育具有不完全的排他性。

综上，高等教育在个人消费和收益上存在竞争性和不完全的排他性，是一种接近于私人物品的共用资源类准公共物品。

二、关系和限度：政府的高等教育管理职能

在准公共物品理论中，根据其产品性质和现有政府、市场和非营利组织三种供给机制的分类分析，共用资源类是一种比较适合由政府、市场和非营利组织共同合作供给的准公共物品。因此，政府在高等教育中有着管理者和部分供给者的双重身份，清晰界定政府在这种合作办学的基础之上的职能关系和职能限度，是政府高等教育管理职能合理定位的基础。

由于对共用资源类公共物品所产生的对整个社会的正外部性的思量，在设计其供给机制时，提出了政府作为部分供给者的必要性，政府的职能首先是作为供给者的职能。市场供给具有选择地域、投资规模的局限性，如果以市场供给机制为主供给高等教育这类共用资源，有可能带来偏远地区缺乏、服务价格高、质量差等问题。即使是由非营利组织出于公益的目的来供给，依靠社会捐款来单独运行一个成本如此之高的社会事业，在现实中也是不可行的，面临着一个巨大的资金缺口。可见，政府的作为部分供给者的职能是不可或缺的。政府作为供给者，需要解决的问题有：（1）配置问题，即决定供给的数量和种类。具体问题包括高等教育的发展规划和预算财政等等。（2）融资问题，即高等教育成本的补偿。（3）决定提供的方式①。政府可以直接创办公立大学，也可授权私人公司创办私立大学。这些都是政府作为供给者所有承担的职能。同时，政府必须承担起作为管理者的宏观调控和外部监督职能，如通过高等教育立法对高校地位和职权的确认，通过拨款、资助、投资、奖励、招标、政府采购和公益信托等手段对高等教育的规模、速度、活动进行的调控等等。这些都是政府的高等教育管理职能所在。

而高等教育又是具有竞争性的接近于私人物品的准公共物品，社会成员对其质量和提供效率的期望高于一般的公共物品，而政府本身能力却是有限的，所面临的巨大的财政压力也要求政府把高等教育的供给分担一部分出去，社会成员的特殊需求和有限政府之间的矛盾构成了政府职能的限度。政府作为供给者的职能，并不是说政府直接对高校进行管理，而是拥有经济上的所有权，必须保持高校在课程和专业设置等方面的自主经营权。同时，作为管理者的政府，不必“既掌舵又划桨”，宏观调控和提供良好的社会秩序等是政府的职能界限。

三、中国高等教育的管理现状

在我国，高等教育既接近私人物品，同时又具有共用资源的属性，很难确定它是更有利于个人的发展还是社会的发展，其身份一直是在隶属于政府的公共物品和可以产业化的私人物品的之间摇摆不定。正是由于政府高等教育管理的职能关系和职能限度的含糊不清，我国高等教育管理体制改革也几经波折，导致了目前高等教育体制中政府职能的越位与缺位。

1.政府在高等教育中的越位。目前，我国实行的是中央和省级两级政府管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制。限于历史的局限性,在中央集权与地方分权之间的“下放”与“回收”过程中,高校依附于政府的从属地位没有得到根本改变，高等教育管理体制改革始终不能打破计划经济模式的束缚②。从表1③可以看出，政府仍然是高等教育资金的主要来源。而从具体的制度来看，以我国目前的研究生教育为例,在博士学位授权点、硕士学位授权点的设置上,仍然坚持中央统一审批；除少数高校对研究生的招生规模(主要是硕士研究生规模)具有一定决定权外，绝大多高校的招生规模和指标仍由中央以行政命令的形式统一控制和分配。

2.政府在高等教育中的缺位。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。但在实际的改革中形成的却是政府、社会和高校三者关系的失衡，“中央政府放了部分权，省级政府又成为新的地方集权的倾向；社会参与办学与管理的底气不足，高校自主办学力量微弱，并缺乏明确的健全的法律保障。”④这主要源于在整个教育过程中，政府完善教育立法的职能缺位，《教育法》、《高等教育法》只是对政府的高等教育管理职能做了些原则性规定，在具体操作层面上无法可依；维护公平的管理职能缺位，政府对高校的监督和管理停留在政策文件和形式上的检查；对市场、事业组织等非政府组织培育职能缺位；对民办高校规制职能缺位等。

高等教育的发展需要政府、市场和社会力量的共同参与，但由于认识上的偏差、体制上的束缚和法制化程度的落后，政府的职能关系和职能限度的混乱束缚了我国高等教育的发展。

四、一些启示

只有准确把握政府高等教育的职能关系和职能限度，合理定位政府的高等教育管理职能，才能推进我国高等教育管理体制的进一步改革。

首先，基于部分供给者的职能，政府必须调整公共财政体制下高等教育经费的支出比例和高等教育经费的分担结构。适应高等教育的准公共物品性质，逐步提高受教育者个人的分担比重，相应降低生均教育经费中由财政分担的比例，可以在等量财政投入下有效扩大高等教育规模或提高高等教育质量。另一方面，政府要积极引导企业和非营利组织的参与，改变单一的高等学校办学模式，积极发展民办高等教育，以满足人民日益增长的高等教育需求。

其次，政府应当依法界定和规范高等教育的管理职能，切实把政府的高等教育管理职能转到主要为高等教育服务和为高等学校创造良好发展环境上来。随着公共服务型政府的转型，政府的高等教育管理职能也应转到公共服务上来，通过制定有效的制度规则来维护高等教育资源的公平配置，保证高等教育的公益性；建立良好的市场秩序，为市场力量参与高等教育创造公平竞争的外部环境，以提高高等教育的数量和质量。

再次，政府必须依法放权，将办学自主权归还于高等学校，变微观管理为宏观调控。在过去相当长的一个时期，政府对高等教育特别是高等学校的管理方式是全面监管和具体干预，实践证明这种微观管理方式不利于有效地发挥政府职能，不利于调动高等学校办学和管理的积极性，不利于高等教育的健康发展。根据《高等教育法》的规定，我国高等学校享有的自主权有以下几个方面：招生自主权，教育教学自主权，科学研究自主权，机构设置自主权，教师管理自主权，学生管理自主权，经费使用自主权。这些都是政府职能范围涉及高校管理过程中具体操作层面的一些事务，政府不该也无权进行管理。政府的宏观调控职能在于依法对高等教育发展质量和数量的整体控制和监管。

注释：

①魏姝.政策中的制度逻辑——美国高等教育政策的制度基础[M].南京大学出版社,2007

②王景等.高等教育管理体制改革中政府职能的反思与重构[J].天水师范学院学报，2008（5）

③教育部财务司.中国教育经费统计年鉴2005.中国统计出版社,2006

④谢安邦.比较高等教育[M].广西师范大学出版社,2002

（作者单位：上海大学国际工商与管理学院 上海 200444）

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