２００９年内蒙古经济发展趋势与对策研究

内蒙古发展研究中心课题组

2008年，内蒙古经济经受了外需下降、内需不足等诸多不利因素的影响和冲击，但通过自治区及时有效的宏观调控和全区上下的共同努力，依然保持了良好的发展态势。前三个季度生产总值增长18.7％，高于全国同期8.8个百分点。但进入第四季度以来，金融危机开始明显影响内蒙古实体经济，经济增长出现下滑趋势，预计全年增速可达17％以上。

一、2009年内蒙古经济运行的环境及走势分析

从国内外发展环境来看，2009年内蒙古经济面临着严峻的挑战。主要表现在：

一是经济增长面临下滑风险。由于全球性金融危机呈现出愈演愈烈之势，美国、日本、欧盟等世界主要经济体纷纷陷入衰退，此次全球性经济危机不可能在短期内得到化解，至少拖累世界经济3至5年。受此影响，我国经济增长速度放缓已是不争的事实。全国经济增长乏力，必将导致我区经济增长速度随之放缓。

二是市场需求下降对我区主要行业产生较大冲击。国内外环境的变化对我区能源、冶金、化工、农畜产品加工等行业均产生了不同程度的影响。2008年，全区用电量明显降低，10月份全社会用电量同比下降13％，西部电网最高负荷同比下降28％。煤炭价格也开始下滑，坑口价下降幅度在50元－100元之间：主要煤炭企业生产经营困难加剧，库存急剧增加。从冶金行业看，钢铁、铝、稀土产品的市场价格下半年纷纷大幅下跌，不少企业出现亏损。化工行业PVC价格下降40％左右，甲醇价格下降60％左右。在国际油价暴跌的态势下，我区煤化工行业面临着经济可行性的巨大压力。受奶粉事件影响，乳业受到严重冲击，蒙牛、伊利损失惨重，到目前蒙牛主要产品的生产和销售仅恢复到70％左右。绒纺行业也受到严重影响，仅东胜区纺织企业的亏损面已达到60％左右。预计2009年我区的能源、冶金、化工、建材等行业会面临更为严峻的形势。

三是固定资产投资增速有可能下降。首先，产业投资结构风险显现。我区工业投资占投资总额的比重高达50％以上，其中受冲击最为严重的能源、冶金、化工、建材四个行业投资占工业投资的比重高达52％：房地产投资占我区投资总额的10％左右。以上几个行业的投资规模在我区投资中具有举足轻重的作用，而这些行业的低迷将会使这些领域的投资面临着下滑风险，从而进一步影响全区的投资。其次，资金筹措能力受限。从自有资金看，由于产品销售不畅，成本压力较大，使得企业资金短缺、周转困难。从银行贷款方面来看，在企业投资意愿不强的同时，银行出于风险考虑，出现了惜贷心理，使企业融资受到阻力。从招商引资看，目前我区招商引资资金约占全社会固定资产投资的40％。招商引资受阻无疑会加剧我区投资下滑的风险。从政府投资来看，明后年计划安排1.18万亿元中央投资，按每年5900亿元和我区今年争取到的比例2.5％测算，可争取到148亿元，最多也就占到全部投资额的2％左右。第三。投资扩张意愿下降。国内外经济发展趋势的不确定性和市场前景的不明朗，导致投资者信心严重受挫，许多企业都处于观望状态，由此可见，2009年我区投资形势不容乐观，预计增长速度会较2008年有所下降。

四是我区财政收入和居民收入增长可能放缓。我区大部分重点企业生产经营已经陷入困境，并将面临更为严重的困难局面。企业不景气必将导致财政收入和居民收入下降。从财政收入来分析，一是重点工业企业生产经营困难的影响。从调研情况来看，2008年.－9月份企业盈利、税收情况较好，但进入10月份以来，情况急转直下，能源、冶金、化工等行业的多数企业当月均为亏损。利润的下降必然会导致所得税的减少。同时，由于企业购入原料、销售产品活动的减少，也势必带来增值税收的减少。二是国家税制改革的影响。国家出台了将现行的生产型增值税转为消费型增值税的改革措施，即新增机器设备投资进项税额可以抵退。仅此一项，预计减少我区财政收入25亿元左右。同时，行政事业收费的减免、中小企业的减负以及即将实行的提高个人所得税起征点的政策，都会不同程度地影响财政收入。从居民收入来分析，由于主要工业行业的不景气，使得有些企业采取减员或降低职工工资的措施，这势必会对工薪收入的增长产生重大影响，从而使城镇居民可支配收入的增长面临压力。农牧民人均纯收入中工资性收入约占40％。尽管目前尚未出现农民工明显回流情况，但下一步随着国家整体经济增速进一步下降，这一部分的收入会受到影响。

但是，辩证地看，危机中往往蕴藏着转机，国家扩大内需的政策，将使我区的改革开放和发展面临着难得的历史机遇。

一是完善基础设施的机遇。国家这次扩大内需，加强基础设施建设仍是投资重点。同时由于能源、原材料和劳动力成本下降推动了投资成本的大幅缩减，使我们过去想做但没能力做的项目成为可能。因此我区可以抓住机遇，加快铁路、公路、机场、电网、通讯、水利、生态等重大基础设施建设，提高通达程度、配套水平及与经济发展的适应性，在发挥投资对经济增长直接拉动作用的同时，为我区改善基础设施条件和生态环境，提高发展的可持续性夯实基础。

二是全面改善民生的机遇，为了扩大国内消费，这次新增的政府投资。集中用于解决民生等领域的历史欠账，包括增加城乡居民收入，提高社会保障水平和发展社会公益事业等，这必将极大地带动我区民生工程的发展，我区可以抓住机遇，加快改善城乡居民生活条件，大力发展教育、卫生、文化等社会事业，从根本上解决经济社会一条腿长、一条腿短的矛盾，构建和谐社会，提高经济社会发展的协调性。

三是产业结构转型与升级的机遇，我区产业结构存在着重工业比重偏大、中小企业发展不足、民营经济发育滞后，发展方式粗放等问题。面对金融危机带来的市场需求萎缩和产品价格下跌，促使我区必须下大力气解决经济发展中长期累积的结构性矛盾。首先是随着国内外市场产品、资源、设备、技术等价格的下跌，我们可以大力引进先进的技术和设备，提升产业的技术装备水平和自主创新能力，转变发展方式，实现产业升级。其次是抓住沿海地区企业生产经营困难，促进“腾笼换鸟”之际。我区可以大力“筑巢引凤”，通过集群式地接纳发达地区产业转移，大力发展制造业和非资源型产业，促进产业多元和产业延伸。再次是抓住国家扶持中小企业发展，大力发展民营经济的机遇，积极推动我区全民创业，进一步培育根植于当地的创业主体。从而促进我区产业结构、企业组织结构和所有制结构的全面优化和升级，

四是资源整合和优化配置的机遇。此次危机造成的需求紧缩和价格下跌，一方面使一些低端企业失去了生存空间，市场机制促进了优胜劣

汰。另一方面。不同企业的资产质量和经营水平会在危机中全部浮出水面，可以积极促进优势企业对劣势企业的兼并和重组，培育优势龙头企业，客观上使一些在经济快速发展时期很难实施的产业调整目标得以顺利实现，从而促进结构调整，改善资源配置。淘汰落后产能，实现集约发展。

五是体制改革和机制创新的机遇。从中国改革开放30年经受的历次外部冲击经验来看，每一次大的外部冲击都是调动资源、促进经济体制改革、培育新的经济增长点，从而推动中国经济迈上新的台阶的重大机遇。国家为了应对这次危机，除增加投资扩大内需外，也出台了一系列激发企业活力的措施，如增值税的全面转型、资源税的调整、所得税的减免，出口退税幅度的加大，行政规费的取消等。这些措施一方面有利于企业减少开支和降低成本，另一方面也有利于各地区根据自己的条件促进机制创新，通过管制放松为经济发展松绑，创造更加有利于经济发展的优质软环境。

基于以上分析，我们认为，尽管国家已经采取了扩大内需等一系列保增长的政策措施，但此次危机对我区经济将有一个较长的影响过程。对此我们应保持清醒的认识，并采取切实有效的应对措施，以确保我区经济平稳较快增长。预计2009年我区生产总值增长14％左右，固定资产投资增长25％以上，财政收入增长26％左右。

二、促进内蒙古经济平稳较快增长的对策建议

面对当前形势的今后走势，我们要统一思想，坚定信心，和衷共济，共渡难关，谋求更大发展。我们要发挥各方面的积极性、主动性和创造性，抓机遇、稳投资、促消费、调结构、保增长，有重点地做到“四保、三稳、四促、三改”。

“四保”。就是保增长、保生产能力、保农牧业、保就业。

确保经济平稳较快增长，防止出现大的起落是我区面临的首要任务。尽管我区经济保持了连续7年的高速增长，但经济总量仍然较小，综合经济实力仍然较弱，解决就业、提高居民收入以及缩小城乡差距、区域差距等诸多问题和困难都需要依靠经济增长来解决。要着力在保增长上下功夫，把扩大内需作为保增长的根本途径，把加快发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向，把深化重点领域和关键环节改革、提高对外开放水平作为保增长的强大动力，把改善民生作为保增长的出发点和落脚点。除了继续做大做强优势特色产业，还必须积极培育新的经济增长点。应抓住新一轮扩大内需的机遇，加快发展服务业，特别是新兴服务业：积极承接发达地区非资源型加工业的转移，规划建设一批特色劳动密集型产业园区，集中引进非资源型加工项目。通过三产提速、二产增效，促进三次产业协调发展。认真落实各项强农惠农政策。实施工业反哺农业、城市带动农村战略，改善农牧民生产生活条件。实现城乡协调发展。按照国家产业政策鼓励方向，大力发展高新技术产业、装备制造业和环保产业，积极发展循环经济，构筑能够有效应对市场风险的产业体系，同时，加快节能减排和生态工程建设，提高我区发展的可持续性。

保护生产能力是应对金融危机的重要举措，也是实现企业持续发展和维护社会稳定的重要条件。政府要发挥引导和协调作用，全面增强企业对未来发展的信心。积极树立政府、企业和员工共渡难关的理念。政府通过不增加行政、事业单位工作人员工资，企业通过加强内部管理和降低工资等方式，尽可能减少企业裁员，维持社会稳定。千方百计地减轻企业税费负担，提高企业维持和扩大生产能力的积极性。加大资金扶持力度，鼓励商业银行放宽信贷政策，积极推进在建项目建设进度，为今后经济恢复快速增长奠定坚实的基础。

确保农牧业生产是保增长的重要基础。应针对当前农牧业生产和农村牧区经济出现的新情况、新问题，把强农惠农政策作为扩大内需的重点。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。抓住国家实施扩大内需和1000亿斤粮食增产规划的机遇，积极争取建设任务，加强对优质粮食产业、大型商品粮基地建设和沃土工程的投入力度，重点建设河套灌区500万亩中低产田改造等项目。加快畜牧产业基地建设，以生态畜牧小区和畜牧专业合作组织建设为突破口。推动养殖规模化、标准化。进一步加强水利基础设施建设，加快病险水库的改造和修复，新建一批大型水利枢纽。

就业是民生之本，实现充分就业是宏观经济政策的基本出发点。抓紧实施全民创业工程，推动创业带动就业。强化政府在财税、金融、基础设施及软环境建设上对全民创业的支持，加快形成政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制，鼓励更多的城乡劳动者通过自主创业实现就业。现阶段要重点指导和促进高校毕业生创业，对自主创业的大学生在审批手续、融资、工商登记、税收等方面予以特殊优惠：对高校毕业生创办高科技实体、发展创意产业和文化产业给予政策倾斜。建立孵化基地，利用现有经济技术开发区、工业园区、高新技术园区等建设创业孵化基地，为进入基地的创业者提供有效的培训指导服务和一定期限的政策扶持。抓紧在呼市、包头、鄂尔多斯、乌海等停、限产企业较为集中的地区启动失业调控预案，限制大型国有集团企业裁员，经营困难的企业应按照先降薪再裁员的步骤，不允许直接裁员。同时密切关注企业裁员和农民工返乡的情况，摸清底数，掌握动态，为这部分人群的就业开辟绿色通道，尽可能将此纳入应保范围，并且加大培训力度，力求实现尽快就业。将农民工纳入小额担保贷款、就业援助、职业培训和技能鉴定等就业政策范围，建立城乡平等的就业制度，构建城乡统一的人力资源市场：改善农民工转移就业的环境，实施“迎接新市民工程”，促进农民工安居乐业。

“三稳”，就是稳投资、稳消费、稳房地产业。

加大投资力度是扩大内需、确保经济稳定增长最直接的手段。要抓住国家加大投资力度、扩大内需的机遇，加大投资规模，确保经济平稳快速增长。一是积极争取国家投资。围绕国家新增投资确定的方向，积极争取民生工程、保障性安居工程、农村牧区、交通、城镇等基础设施建设投资，用于自主创新和结构调整的投资，以及用于节能减排和生态环境建设的投资。二是引导和鼓励金融机构扩大贷款规模。抓住国家信贷政策放宽的机遇，引导金融部门主动适应经济发展需要，合理扩大信贷规模，保证市场流动性的充分供应，缓解建设项目资金紧张的困难。三是加强和改进项目前期工作。抓住国家对项目审批管制放松的机遇，加大与国家的对接力度，争取“两防”期间从严控制的审批项目尽快获得立项与核准，加快推进已有规划项目的前期工作，加快在建和已批复项目的实施进度。加强

重大项目的策划、筛选、组织和储备，确保国家一有资金安排，我区的项目就能多报、多批。四是加大招商引资力度。以承接配套产业集群转移为重点，积极引进鞋帽、服装等劳动密集型加工业和非资源型产业。继续加大特色优势产业引资力度。积极推进建筑企业内引外联，加快引进现代物流、金融服务等优势特色产业发展急需的生产性服务企业和旅游企业。

从扩大内需的根本要求来讲，激活需求的根本是消费需求，要把扩大消费与增加收入政策、改善消费环境和培育消费热点有效结合起来。增加居民收入应采取“保一块、调一块、稳一块、补一块”的原则进行具体实施。“保一块”即加快现有优势产业发展，重点扶持国有企业和有实力的民营企业，使它们保持现有职工工资标准。“调一块”即加强企业工资分配的宏观指导，引导企业建立职工工资正常增长机制：改进企业工资决定方式，建立劳动关系双方共同决定机制：构建价格上涨与居民补偿机制，尤其应提高中低收入人群的收入水平。“稳一块”即通过支持中小企业和民营企业的发展，加大现有劳动者技能的培训。努力稳定就业率，保持现有就业水平，进而稳定提高居民的收入。“补一块”即完善社会保障体系，消除制约消费的障碍，积极实施新型农村牧区养老保险制度和城镇老年居民养老保险制度，提高养老、医疗和失业保险补贴标准，使之达到或接近全国平均水平。改善消费环境，特别是改善农村牧区的消费环境，加快农村牧区市场体系建设，强化农村牧区流通基础设施建设，发展现代流通网络方式和新型流通业态，培养多元化、多层次的市场流通主体，构建开放统一、竞争有序的市场体系。培育新的消费热点，推动旅游、文化、健身等服务性消费健康有序发展：发挥连锁经营优势，用新型业态改造传统商业，大力扶持连锁经营企业：积极探索赊购赊销等新型消费方式，鼓励发展旧货市场，不断拓展消费方式。

确保我区房地产业健康稳定发展。尽快出台相应的政策，采取公开招标方式，以低于同类普通商品住房20％的价格收购符合条件的小户型空置房。作为拆迁安置房、限价商品房和保障性住房房源，出售给符合条件的销售对象，起到消化存量住房和平抑房价的作用。加强对房地产企业的监管和调控力度，提高企业资金准入门槛。促进房地产企业优胜劣汰。进一步扩大公积金使用范围和覆盖面。探索建立合理的操作办法，力争把住房公积金制度覆盖范围逐步扩大到包括在城市有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。正确处理政府、房地产企业、消费者三方利益关系。在目前建材和人工成本下降的情况下，政府通过出台减免税费政策，进一步降低房地产企业开发成本。引导开发商在确保能够取得合理利润的前提下，适度下调商品房价格，刺激居民购房消费。

“四促”，就是促结构转型，促服务业发展、促中小企业发展、促基础设施建设。

结构调整是我区的长期任务，面对危机，我们不能无所作为，而是要积极主动地利用增速减缓期，顺势调整，促进结构转型，为经济的长期持续发展创造条件、积蓄能量。一是按照产业多元、产业延伸和产业升级的总体要求，坚持高起点、大规模、长链条发展，着力提升优势特色产业水平，规划布局和实施一批深加工项目。二是积极转变发展方式，淘汰落后产能，促进节能减排。三是抓紧实施企业重组，抓住企业格局大调整的有利时期，尽快研究企业的重组方案和实施措施，壮大企业实力。增强企业竞争力。四是建立多元化、多渠道的科技投入体系，加大自主知识产权的培育，突出抓好具有自主知识产权产品的研发。五是进一步完善乳产业链条，下大力气开展对奶站的整顿整合，以硬件设施和条件较好的奶站为主进行合并重组，尽快实现奶站的公司化管理。六是加强产业安全保障，建立健全产业安全预警体系。对一些重点产业、敏感商品建立产业损害预警机制，加大监管、预警力度，加强人员管理、设备配套。建设自治区产业安全和预警数据网络，实现全国联网，为企业提供更好更快的应变服务。

要抓住国家扩大内需的政策机遇，在创新发展、集聚发展和统筹发展上下功夫，推进服务业加快发展。创新发展，就是要增强服务业发展的活力和动力。破除制约发展的体制障碍，努力创造良好的机制环境，结合我区实际，在市场准入、金融、用地保障、水气电热等要素价格和财政、税费等方面制订切实可行的扶持政策，促进服务业发展。不断培育新的增长点，拓展服务业发展空间，发展以动漫产业为主的文化产业，打造文化大区：发展服务外包产业，建设服务外包基地：深入挖掘我区历史悠久的马背文化，发展跑马产业，建设我国北方的跑马中心。集聚发展，就是要加快推进服务业集聚区建设。高起点、高标准建设一批服务业集聚区，重点建设中央商务区、科技创业园、创意产业园、物流园区等集聚区和新型专业市场。统筹发展。就是要推动城乡服务业互促共进。强化中心城市的综合功能，增强城市辐射带动能力：同时引导城市服务业向农村牧区延伸，重点建立和完善农牧业社会化服务体系、农村牧区商品流通体系、农村牧区公共服务体系，不断提高农村牧区的基本公共服务水平。

加快发展中小企业可以吸纳就业、提高居民收入、释放民间投资，而且在一定程度上可以弥补目前我区经济出现的下滑缺口。我区要抓住国家大力支持中小企业发展的政策机遇。加大支持力度，促进中小企业发展。积极创办零税收、零收费的“双零企业”，通过“减负松绑”为中小企业创造宽松的发展环境，提高中小企业的竞争力。推进中小企业发展园区化、规模化、集群化，加快建设劳动密集型产业园区，做好迎接东部沿海地区劳动密集型中小企业向我区转移的准备。加快推进金融创新，切实解决中小企业融资难的问题。一是创新中小企业金融服务制度。建议在全区各盟市以及条件较好的旗县设立专门面向中小企业的金融机构，制定专门针对中小企业信贷业务的管理办法、评级标准和操作流程：度身订做能满足中小企业融资需求的信贷品种：制定专门的中小企业信贷考核办法及责任制度等。二是创新中小企业融资担保制度。加快成立相应的担保机构，支持担保机构简化贷款担保手续，缩短贷款担保办理时间。加强与银行协商，争取在授信额度内采取“一次授信、分次使用、循环担保”方式，提高放贷效率。三是创新民间融资制度。通过制度创新，使部分符合条件的民间融资合法化，允许成立以民营资本为主的中小型金融机构，推动民间融资健康发展。

基础设施建设是决定我区开发能力的基本条件，但由于历史欠账较多，目前我区基础设施尚不完善，成为制约全区经济发展的重要因素。要抓住国家加强基础设施建设的机遇，积极争取中央资金支持，按照重点开发区、限制开发区和禁止开发区三类主体功能区的功能定位和发展方向，结合产

业布局和城镇发展格局，加快不同区域基础设施建设。一是加快出区通道建设。继续完善通往华北、西北出区的通道，加快连接东北地区铁路通道建设，尽快形成面向“三北”的铁路运输通道。按照“向北开放”战略的要求，加快口岸通道建设。加快中西部地区至北京、西安和东部盟市通往环渤海经济区的快速客运通道。按照建设国家级煤炭批发交易中心的要求，围绕鄂尔多斯、锡林郭勒、霍林河等煤炭富集区加快煤炭铁路外运通道建设。围绕开辟华东电力市场的需要，重点建设外送电力通道特别是特高压输电线路。二是加快区域间通道建设。按照区域一体化的要求，加强盟市政府所在城区间的公路建设，继续完善东西铁路通道，尽快实现自治区东西铁路通道的全面贯通。建设呼包鄂区域快速轨道交通圈，尽快形成呼包鄂城际之间的快速客运通道，打造呼包鄂“一小时经济圈”。三是加快城市基础设施建设。重点做好呼、包二市地铁项目前期准备工作，提高城市承载产业和集聚人口的能力。四是加强城乡间通道建设。按照城乡一体化的要求，加强农村牧区公路建设，重点加强城镇与农村牧区之间连接通道建设。

“三改”，就是改资源性产品价格形成机制、改民间投资体制和政府资金筹集机制。

按照“积极稳妥、综合配套、创新机制”的原则，从改革资源的廉价或无偿使用制度人手，在全面实现资源有偿使用的基础上，稳步实施资源性产品价格改革。根据国家资源性产品价格改革的方向和重点，打破资源行政配置的格局，加快市场配置资源的步伐。通过增设煤炭资源、安全、环境等成本，推进形成合理的煤炭价格。并根据我区煤炭产业在国家的突出战略地位，积极争取国家支持批准我区开征煤炭可持续发展基金，提出适合我区的基金征收标准、征收和使用办法。积极争取国家在我区设立国家级煤炭批发交易中心，提高我区在资源性产品价格形成过程中应有的话语权。通过招标、拍卖、挂牌等方式，积极推进取得矿业权的改革。从企业销售收入中提取一定比例资金用于矿山环境恢复和生态环境补偿，建立环境治理和生态恢复机制。扩大水资源费征收范围，并适当提高征收标准。改革农业供水体制和价格机制，推行终端水价制度。在审核供水企业运营成本、强化成本约束基础上，实行用水超计划、超定额累进加价办法，合理调整城市供水价格。

抓住国家鼓励民间投资的机遇，逐步消除制约民间投资的制度性障碍，吸引和鼓励民间投资。一是全面落实企业投资自主权，真正确立企业在投资活动中的主体地位。二是进一步拓宽民间投资领域。降低民间资本参与基础设施和重大项目的准入门槛，鼓励和引导民间资本进入公用事业、经营性文化产业以及法律法规没有禁止的其他行业和领域。三是着力解决民营企业融资难问题。通过设立政府担保基金、民间互助担保基金和大力发展盈利性担保公司等形式，为民企提供银行贷款担保。针对民营企业的特点，创新金融产品，探索开展创业贷款、联保贷款等业务。探索设立创业风险投资基金，为民营企业投资高新技术项目提供资金保障。四是深化投资领域改革，引导和鼓励民间资本增加投资。五是优化民间资本投资环境。取消各类不合理的行政性收费，简化审批程序，实行公平待遇，加强政策支持，优化发展环境。

改革政府资金筹集机制是一种必然趋势。在美国、日本、法国等53个主要国家中，有37个国家将地方债券市场作为地方政府融资的重要途径和资本市场的有机组成部分，在促进地方经济发展中发挥着十分重要的作用，我国可能在近期启动发行地方发债方案，将会在经济发展条件较好和资源型省区选择试点。作为以资源型产业为主的内蒙古，具备作为国家试点的基本条件。因此。应密切关注国家有关动向，抓紧做好各项前期准备工作，力争我区能够成为国家允许地方政府发行债券的试点省区之一。