论城市人口综合调控指标体系的构建

摘要：本文提出以优化城市产业布局和产业结构为基础，从控制人口总量、提高人口素质、优化人口结构三个角度构建城市人口综合调控指标体系。

关键词：人口综合调控 产业结构 指标体系

人口问题，不是单纯的人口增长问题，而是人口与经济、资源、环境协调发展的经济和社会问题。人口综合调控要以人口为轴心，全方位、多视角地建立适应科学发展观的指标体系。一是控制人口总量，坚持人口发展与调控相结合的原则，建立和完善与城市人口发展战略相适应的人口管理模式和调控手段，遏制人口规模过快膨胀；二是提高人口素质，将人才引进与教育培训相结合，提升人口的整体素质；三是优化人口结构，人口调控要与产业结构优化升级相结合，大力推进产业结构、城市空间结构和人口结构的联动调整，建立人口合理有序流动的调控机制。

一、人口综合调控的总体思路

（一）人口总量调控的总体思路

一是控制人口快速增长。必须做好产业规划与人口规划、城市规划的衔接，加强对适度人口目标的综合调控，建立和完善与城市发展战略相适应的人口管理模式和调控手段。

二是通过产业调整，拒绝高污染、高耗能、高耗水等三高企业进入，通过设定指标转移已有的三高企业。

三是适度减少劳动密集型企业。经济发展需要依靠第二产业的飞速发展，需要以吸纳大量外来低层次劳动力为支撑，然而目前这种劳动密集型的发展模式明显带来了人口数量、素质以及安全方面的巨大压力，因此从人口调控的角度考虑，必须适度减少劳动密集型企业。

（二）人口素质调控的总体思路

一是适当放宽高层次人才的入户条件，开辟技术技能迁户、投资纳税迁户和政策性迁户等入户渠道，将符合经济社会发展需要的各类人才转为户籍人口。真正落实对学历在大学本科以上的人才实行“先落户，后就业”的扶持政策，以鼓励高层次人才就业和创业。

二是通过一定的奖惩措施，提高企业用人层次，鼓励企业使用文化素质高和拥有劳动技能证书的人才。

三是形成乡镇“政府出钱、企业出人、劳工参与”的合作式培训机制，即政府财政大力投入建设相应的培训机构，企业外派高级工程师进行专业培训和指导，学员毕业之后通过相应资格考试者可以实现定点就业。

（三）人口结构调控的总体思路

一是优化企业生产环境，严格控制污染排放标准，坚决制止土地粗放经营和无序开发行为，促进低附加值、高消耗、靠低人工成本维持的劳动密集型产业向集约化经营方式转型，引导企业减少对低技能劳动力的需求。

二是用税收差别和财政补贴来引导产业结构的调整，通过产业结构调整带动人口就业结构调整，从而达到优化人口结构的目的。

三是重视第三产业的发展，真正建立起一批适合城市发展需要的高水平服务业，提升城市产业结构，创造出更多劳动生产率高的第三产业岗位，以替代低效率的产业。

四是重视第二产业劳动生产率。第二产业劳动生产率偏低往往是造成人口规模偏大，素质偏低、结构不合理的重要因素，因此，必须从提高第二产业劳动生产率的角度出发，制定出与经济发展适应的招商引资政策与产业转移政策。

二、人口综合调控指标体系设置的原则

（一）人口总量调控指标设置原则

首先，鉴于人口调控工作的特殊性，不宜对人口总量直接下达控制指标，因为直接下达人口总量控制指标不符合市场经济发展的规律，且在实际管理过程中缺乏可操作性。

第二，有必要设置人口与经济协调度的指标。人口与经济的协调是经济社会协调发展的核心，人口与经济协调度指标的提出，可以动态的考察一个地区每一年调控人口的力度。

第三，除了设置人口与经济的协调度的指标之外，还有必要设置劳均GDP指标。与人均GDP比起来，采用劳均GDP这个指标值能够更好的在政策上引导地区注意经济均衡发展，以最少的从业人口创造最大的经济效益，实现经济又好又快的发展。

第四、人口总量调控必须与招商引资政策结合起来，提高企业进入门槛，尽量引进投资强度高和产出效益高的企业，提高土地的利用率。

最后，人口总量的调控必须与“三高”企业的转移、低劳动生产率企业的转移结合起来。只有把产业转移和人口调控结合起来，才能达到既治标，又治本的目的。从我国其他地区产业转移的经验来看，应该把“三高”企业列入首批转移的目标。如：2007年，北京市工业促进局、发改委、财政局等８个委办局联手制定了《北京市关于加快退出高污染、高耗能、高耗水工业企业的意见》，“三高”企业头上从此有了一道“紧箍咒”，小水泥、小造纸、小化工、小铸造、小印染、电镀及平板玻璃等7个行业上了“黑名单”，被列为重点退出的劣势行业。不同行业各有退出标准，达标无望的企业如果主动关停，政府将给予奖励，以政策引导企业发展替代产业，寻找新的出路。

综上所述，人口总量调控设置的一级指标包括：实际管理人口与经济的协调度、劳均GDP，每亩土地投资强度，每亩土地产出效益，产业转移力度。

其中，产业转移力度又分为以下四个二级指标：高污染企业的转移力度、高耗能企业的转移力度、高耗水企业的转移力度、低劳动生产率企业的转移力度。

（二）人口素质调控指标设置原则

首先，要提升从业人口的整体素质，必须从源头上进行行政干预，提高企业的用人层次。

其次，为避免对经济社会造成不利影响，在设置文化与技能指标时标准不宜过高。如果制定指标的起点太高，就可能影响企业用人，对经济正常发展可能造成负面影响。

最后，从政策执行的角度出发，如果把从业人口中的本地人口和外地人口进行分割调控，实际可操作性不强，因此指标设置是对总的从业人口进行宏观调控。

人口素质调控的指标包括：中专（或高中）以上学历人数占从业人口的比例，初级专业技术职务（或职业资格五级以上）技能人才占从业人口的比例。

（三）人口结构调控指标设置原则

首先，人口结构的调控主要是针对流动人口的就业结构。因为从我国大部分城市的实际情况来看，流动人口的年龄结构与性别结构一般比较正常，不需要进行调节，也很难进行专门调节，而地区布局结构的调控主要是通过产业转移来实现，也无须进行专门针对性调节。

其次，调控人口的就业结构主要通过设置指标调整城市产业结构实现。我过大部分城市出现的问题是：第二产业就业增长率超过第三产产业的就业增长率，但第二产业的劳动生产率却下降。因此就业结构的调控的目的是：提升第二产业的就业质量，增加第三产业的就业人数。结构调控设置的指标包括：第三产业的就业人口增长率、第二产业的劳动生产率。

三、人口综合调控指标体系的构建

有关调控指标按照调控类别进行分门别类，可以分为总量调控、素质调控、结构调控三大类，每一大类又包含若干个明细指标，从而构建一个科学的、可操作性强的人口综合调控指标体系（见表1）。人口综合调控体系将人口调控与招商引资、产业转移以及产业结构调整政策进行有机结合，目的是促进人口总量减少、素质提升、结构优化。根据人口综合调控指标的设置原则，表1列出了城市人口综合调控指标体系，共有12个小指标，考虑到人口与经济的协调度与劳均GDP是核心因素，因此这两个指标所占权重最大，为10分，其他10个分别为8分，共100分。指标体系的目标是通过对城市的人口调控指标的考核，从政策上引导开展人口调控工作。

四、人口综合调控指标体系的具体含义

（一）人口总量调控指标的含义

1.城市人口与经济的协调度

随着流动人口信息化管理步伐的加快，对流动人口总量的掌握也越来越准确。因此，在计算人口与经济协调度的公式中，我们认为应该使用流管办信息系统中登记的流动人口数。

因此，人口总数＝户籍人口数＋流动人口数。

城市人口与经济的协调度＝城市GDP增长率/城市人口总数增长率

2.城市劳均GDP＝城市GDP/城市从业人口

3.每亩土地投资强度＝投资总额/投资用地亩数

4.每亩土地产出效益＝产出效益/生产用地亩数

5.产业转移力度包括四个二级指标：高污染企业的转移力度、高耗能企业的转移力度、高耗水企业的转移力度、低劳动生产率企业的转移力度。

对这四类企业转移力度的计算首先需要政府出台相关标准，由政府相关部门对这四类企业的总数分别进行认定，认定后方能进行评估。

产业转移力度公式如下：

高污染企业转移力度＝当年高污染企业实际转出数/当年高污染企业的总数

高耗能企业转移力度＝当年高耗能企业实际转出数/当年高耗能企业的总数

高耗水企业转移力度＝当年高耗水实际转出数/当年高耗水企业的总数

低劳动生产率企业转移力度＝当年低劳动生产率实际转出数/当年低劳动生产率企业的总数

（二）人口素质调控指标的含义

1.常住人口中专（或高中）以上学历人数占从业人口的比例=中专（或高中）以上学历人数/从业人口

其中中专（或高中）以上学历人数包括中专、高中、大专、本科、研究生及以上。

2.初级专业技术职务（或职业资格五级以上）技能人才占从业人口的比例＝初级专业技术职务（或职业资格五级以上）技能人才/从业人口

按照劳动部门的定义，技术等级包括职业资格与专业技术职务。

其中职业资格包括：职业资格五级（初级技能）、职业资格四级（中级技能）、职业资格三级（高级技能）、职业资格二级（技师）、职业资格一级（高级技师）。

专业技术职称包括：初级专业技术职务、中级专业技术职务、高级专业技术职务。

（三）人口结构调控指标的含义

1.第三产业就业人口增长率＝（第三产业今年就业人口－第三产业去年就业人口）/第三产业去年就业人口。

2.第二产业的劳动生产率＝第二产业生产总值/第二产业从业人口。

参考文献：

【1】 张惟英.拉美过度城市化的教训与北京人口调控[J].人口研究，2006(4)

【2】 周平.二元经济理论与人口流动问题分析[J].经济问题，2008(10)

【3】 冯晓英.改革开放以来北京市流动人口管理制度变迁述评[J].北京社会科学，2008（5）

【4】 周祝平、柴志春.资源、环境协调指数的构建方法初探[J].当代财经，2008（9）

基金资助：2007年电子科技大学中山学院青年基金项目（编号：407YJ08）

作者简介：陈亚辉，1981年生，硕士、助教，电子科技大学中山学院行政管理专业教师，研究方向：地方政府治理。