中国“试点文化”独树世界

本报驻俄罗斯、印尼、美国、英国特约记者 郑润宇 孙天仁 陆乐 卫思敏

“改革试点”最近30年成了中国的一种独特文化。中国在各个领域推行很多新政策前都会搞试点，然后再根据试点的效果推广或放弃。这种操作程序几乎是世界独有的。一位研究世界发展的中国专家对中国“试点文化”的解读是，“从点到面”是范例，“不好就撤”，延续了中国政策的稳定，也避免了偏激。作为中国这样的大国，必须要有“试点”的做法。相比之下，俄罗斯、印尼、日本、美国等很多国家没有类似的“试点文化”，政党轮流执政、法律法规限制等原因使“试点”几乎没有可能。不仅新兴国家，甚至连西方国家都对中国的“试点”表示认同并且羡慕。

没搞试点让俄福利货币化改革引起政治危机

在中国人的现实生活中，有关工资、看病、养老保险、土地征用、高校招生甚至摊贩上街摆摊、京剧进入中小学课堂这样的试点因为关系到民生而引起百姓的关注和复杂议论。俄罗斯的改革过程是否有同样的“试点”？据俄罗斯国际关系学院东亚及上合研究中心主任卢金副教授讲，俄在司法和教育领域也有试点，如司法领域引入陪审团，通过试点推行类似中国的大学全国统一入学考试。但整体来说，俄罗斯没有形成中国这样根深蒂固的“试点文化”现象。

俄罗斯福利货币化改革曾因为仓促推出而吃了大亏。2004年下半年，俄罗斯议会上院在没有征得民众支持和试点改革的情况下，通过了一项有争议的推行福利货币化改革的新法律。根据这项法律，实际上将结束苏联时期老年人、残障人和二战老兵享受的一系列福利。取而代之的是国家将要对福利待遇的享受者发放一定数量的现金补偿。根据这项法律每月发放约合25美元至120美元的现金补助，取代诸如免费公共交通和补贴电费等实际福利。此次改革涉及俄罗斯上千万居民，特别是贫穷和基本丧失劳动能力的老年公民。由于事先没有进行任何试点，也没有采取循序渐进的方式，俄罗斯政府强行通过改革法案后，不少民众表示不满。俄反对派还准备在国会上对时任总统普京提出不信任动议。根据当时的民意调查，大约有60%的俄国人反对进行福利改革。2005年初，莫斯科等地爆发了反对进行福利改革的群众示威，一些示威群众甚至要求政府下台，普京当时面临了上任以来最大的政治危机。俄第二大城市圣彼得堡1万多人上街，是全国最大规模的示威，当地官员被迫承诺发还交通津贴。俄罗斯多个地方政府也表态恢复部分福利。这项改革最终不了了之。

“俄罗斯较少进行类似的试点改革，因此改革成效不大，而钱财在改革过程中又被消耗掉了。”俄罗斯经济评论家诺维克夫在谈到这项失败的福利货币化改革时说：“中国在一定区域内的试点性改革与俄罗斯的改革相比，是非常了不起的。”莫斯科大学中国问题专家瓦莲杰娜博士认为，俄罗斯与中国不同，它是联邦制国家，各地区主体可以有自己的法律，各地区的主体在不与联邦宪法发生冲突的情况下可以制定和执行自己的有关法律政策及改革。由于俄政府机构效率不是很高，因此由地方试行再推荐至联邦的试行改革几乎不存在。还有的专家提到，俄罗斯自上而下推动政策也受到俄罗斯民族特性和历史的影响，改革的方式或理论容易极端化，相比之下，“渐进性改革”、“摸着石头过河”是中国改革成功的一个重要因素。

“试点”在印尼等国没机会搞

日本人把中国的“改革试点”理解为“试行错误”的一种做法，并认为这样的做法很有魄力。由于日本各地发展比较均衡，加上给某个地区或某个企业一些特殊政策又与日本有关法律不符，因此日本不太可能推广中国的“试点”做法，但日本人很欣赏中国的“试点”。上世纪90年代日本经济出现泡沫，日本学术界在寻求突破时也有人提到应该学中国搞“深圳特区”的做法。

与俄罗斯忽视“试点效应”和日本受法律限制不能推动“试点”不同，改革试点的做法在一些发展中国家推动起来也有难度。由上万个岛屿组成的印尼跨越了4个时区，地域的广大使得印尼政府管理权延伸到每个群岛很有难度。长期以来，印尼中央政府和地方政府之间因为有地方自治政策存在着矛盾，在印尼会有市长不听命于省长、省长不在意部长的情况发生。印尼首都雅加达所在的爪哇岛与“外岛”之间存在矛盾，加上苏哈托时代的集权化，影响了外岛居民对中央的信任感。印尼商人穆里亚介绍说，就拿印尼地方自治法来说，地方当局经常违反企业和中央政府签订的合同，强征额外的税收，把外商“吓跑”是常有的事。

印尼中国商务理事会副秘书长苏拉亚万告诉记者，政策“试点”在印尼可能根本没有机会搞。政府推行一项政策，大多都有急功近利的考虑。希望在自己任期内达到某种目的，因此他们不愿意“试点”。党派之间扯皮往往也造成行政效率低下。在很大程度上，一项政策的制定、出台背后是以政党利益为主，或者是政治集团利益优先。民生、民意恐怕居次。比如说，印尼的公路建设问题让很多外国人感到不可理解，雅加达的一些主要道路上经常是坑坑洼洼，长时间没人修补。按照当地人的说法就是，平时不修路，选举之前匆忙做表面文章；也有一种情况，如果是在新一届选举之前，地方负责人不愿意修路，因为担心把政绩留给别人。

美国有时不理解中国“试点”

西班牙的埃菲社近日对中国尝试在中小学开设京剧课的做法很感兴趣。埃菲社的相关报道说，把京剧引入中国部分省市学校课堂一年来，有很多老师和专家对所选的15个唱段中的个别选段提出批评，原因多种多样，如有的认为所选唱段并不“传统”，有的认为加重了学生负担，有的抱怨忽略了其他传统剧种。实际情况是，在此报道前，北京中小学京剧教材已经根据“试点”情况删除了教育部原规定的个别曲目。

中国采取的“试点”有时候也不能为外国人理解。一位在美国教育部工作的美国人听到有关京剧“试点”进入小学课堂后，第一反应是：“为什么这些学校要为政府的政策做试验？如果失败了呢？他们为什么不能自己选择呢？”美国人的做法是让学校自己去决定用什么教材，不仅每个学区（一个城市会划分成若干学区）的委员会可以自行决定，甚至某个学校的几个老师也可以提出和设计一个新的课程。专家认为，这和中美公共政策背后的理念不一样，美国人重视个体意见表达，相信个体有选择的权利，这是他们的公共政策自下而上形成的基础，所以他们可能不太理解中国自上而下的“试点”做法。

在美国，各个州拥有很大的自主权。比如在法律政策上，从死刑到收消费税几乎都是州自己说了算。所以，联邦政府恐怕很少能像中国的中央集权体制一样，去要求某个州试点什么政策。当然，一些需要各州协调的“试点项目”还是有的，比如美国地质调查局想要各州地质滑坡方面的数据，会找十来个州做“试点”，要他们提供若干方面的数据，如果觉得有价值，会推广到全国各州。在州这个级别要实行一个新的政策，不同利益团体的游说和彼此之间的妥协显得更为重要。据马里兰州蒙哥马利郡政府预算办公室一位官员讲，最近他们最忙的项目是联邦政府的经济刺激金，这一大笔经济刺激金如何分配、如何用、如何监督，是通过各方的合法游说、市镇会议、媒体宣传来争取和说服立法者的。美国这样的“游说”做法强调的只是一个流程，政策是否可行成了次要问题。

在西方大国中，英国最近上马了一些类似的“试点”工程，其中有被公众接受的，也有的遭到质疑和停止。英国和中国最相似的是政府的“大部制”改革的试点。布朗2007年就任首相后，英国政府进行了一次前所未见的试点项目：将原先的教育部一分为二，让大学教育事务和中小学教育事务由两位正部级大臣分别管理。出于相同的原因，在2007年底，布朗还把原来的贸工部扩充为商业及能源部，让前者主管商贸，后者专责能源开发和利用的监管。

因为有类似的“试点”，英国学者对中国的“试点文化”比较认同。谈到中国的医疗和养老金试点改革，英国智库“开放欧洲”的经济政策分析师保罗·罗滨逊和欧洲改革中心的巴里西博士都认为，英国国民医疗保健体系和养老金制度是被英国人批评最多的试点项目，但公共医疗和养老金作为社会福利事业里的重点，即使是撞得头破血流也要不断尝试，以找到合理的制度。

“试点”避免了中国改革偏激

中国在居住着世界1/4人口的土地上进行的改革被世界媒体称为“一次史无前例的试验”，因此外界对中国的“试点”有着持续和广泛的关注。1980年8月27日，深圳被批准为中国首批经济特区后的第二天，美国《纽约时报》就报道说“铁幕拉开了，中国大变革正轰然鸣响”。波兰《政治》周刊1993年1月曾发表文章说，“为什么中国伟大的长征能成功”，原因就是“没有过于教条主义地对待在俄国诞生的社会主义模式”，相反，“总是在试验具有中国特色的路子”。

印尼中国商务理事会副秘书长苏拉亚万对中国国情比较了解，他认为中国政府30年改革开放过程中总结出来的“试点经验”是有效的，体现了民生优先，以民意为主的理念。苏拉亚万认为，从根本上说，“试点文化”使政府决策力与执行力都得到加强，即使搞试点不成功，也不会降低效率。如果印尼中央政府学习中国政府的“试点”模式，恐怕会更有效地实施改革，管理国家。在推行政策过程中，不搞“一刀切”，反而有助于团结外岛与爪哇岛，推动地区协调发展。俄罗斯经济评论家诺维克夫认为，缺乏深思熟虑可能让一些改革政策有潜在的危害性，甚至造成全国范围的影响，而中国在一定区域内的试点即使产生一定的消极和负面影响，仍可有效地控制和消除，不会在全国展开，“这是明智的”。

中国的“试点文化”保证了各种措施的推动，延续了政策的稳定性。国务院发展研究中心世界发展研究所研究员丁一凡在接受《环球时报》记者采访时说，“从点到面”差不多成了中国改革这么多年的范例，这种试点文化具有典型的中国特色，在别的国家很少见。邓小平等同志在我国改革开放初期就提出了“摸着石头过河”，在试点中遇到问题就叫停，“不好就撤”。还有学者认为，试点的做法也能够被百姓和社会所接受。因为“改革试点”，中国很少出现偏激的政策，中国这些年改革也有连续性，没有付出大的代价。在当代中国，南辕北辙甚至下一届政府推翻上一届政府的政策的事情不多。▲