改革开放后中国农村减贫的成就及挑战

赵汝江

[提 要] 要实现社会的和谐稳定､经济的持续增长,必须解决贫因问题｡改革开放后,我国的扶贫减贫取得了辉煌的成就,得到了一些国家的高度评价｡本文介绍了我国的减贫经验,对我国贫困问题进行了一些分析,并提出了一些有针对性的解决方案｡

[关键词]贫困;扶贫开发;监督机制

一､历史创举:贫困人口数字从2.5亿到2300万

贫困,一个深深困扰全人类发展的毒瘤和顽症,当今世界发展中国家的包袱,也是在21世纪中国实现中华民族伟大复兴的最大挑战｡贫困是可持续发展的重大障碍,是实现小平同志提出的“三步走”战略的第三步要在这世纪中叶达到中等发达国家目标的最急待解决的问题｡它不仅直接影响着发展的顺利进行,而且破坏着发展所依赖的社会和资源环境基础｡在追求可持续的发展中,我们应牢牢抓住胡锦涛同志提出的“聚精会神搞建设,一心一意谋发展”,千方百计地将贫困问题彻底解决,努力争取在短时间内把综合国力迅速搞上去并实现我国全面小康｡只有把贫困解决了,社会才会和谐稳定,经济才能持续稳定地增长,并为解决诸如贫富悬殊､人口增长和环境等问题提供必要的资金与技术｡

1978年,中国的贫困人口多达2.5亿,占到了当时全国人口的1/3｡但改革开放后,在邓小平理论指导下的中国创造了奇迹｡绝对贫困人口从2.5亿减到2300万,贫困发生率从30%降至3%｡改革开放以来,由于中国减贫的历史性成就,扭转了过去50多年来世界贫困人口一直上升的趋势,使得世界贫困人口首次呈下降趋势｡在国际人口与发展论坛“消除贫困”专题讨论中,来自联合国､南南合作伙伴组织及印度､肯尼亚等国的代表,都对中国扶贫减贫取得的辉煌成就给予高度评价｡

二､减贫经验:经济高增长,城市化及大规模的扶贫开发计划

1.成功的因素及未来

“消除贫困”专题论坛主旨发言人､清华大学国情研究所所长胡鞍钢博士认为,中国的经验表明,经济发展､人力资源开发和人力资本投入是减贫的主要关键因素｡改革开放以来,在1978——2003年期间,中国的国内生产总值实现了年均9%以上的增长速度｡经过25年增长,中国的GDP已经升到了2003年超过11万亿元人民币的水平,中国GDP年均增长率相当于同期全球的5.4倍,创造了人类历史上经济高增长率持续时间最长､惠及人口最多的新记录｡这个记录在世界经济中是罕见的｡按照亚洲等后起国家经济起飞的经验观测,不少经济学家预测中国经济至少还会以此速度再高速增长35年以上｡从减贫角度看,持续的､稳定的经济高增长是减少贫困人口的充实的基础条件｡

持续的经济高增长带来城市化､农村工业化进程的加快,也为贫困地区人口创造了新的就业机会｡因此而推动着数以亿计的农村剩余劳动力向城镇转移,向非农产业转移｡改革开放以来,特别是八十年代中期开始,中国经历了世界上最大规模的人口移动｡中国已成为世界第一大劳动密集型产品出口国,并已成长为新的“世界工厂”,由此极大推动了就业与减贫｡

与此同时,中国政府实施了大规模的､持久的和富有成效的扶贫开发计划,赢得了国际社会的广泛赞誉和高度评价｡第一阶段自1978年开始的体制改革后十年到1985年,贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人;第二阶段从1986到1993年,我国开始采取一系列重大措施包括:成立专门扶贫工作机构,安排专项资金,确定国家重点扶持贫困县､制订专门的优惠政策,确定了“开发式扶贫”方针等,这标志着有计划､有组织和大规模的开发式扶贫在全国范围内的启动,我国的扶贫工作进入一个新的历史时期;第三阶段从1994到2000年,以1994年《国家八七扶贫攻坚计划》的公布实施为标志,我国的扶贫开发进入攻坚阶段｡计划明确提出,集中人力､物力､财力,动员社会各界力量,力争用7年左右时间基本解决农村贫困人口的温饱问题｡这是新中国历史上第一个有明确目标､明确对象､明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领;第四阶段从2001到2010年,进入21世纪,我国的扶贫开发工作发展到新的阶段｡2001年5月,党中央颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》,这是继“八七计划”之后又一个指导全国扶贫开发的纲领性文件｡《纲要》的序言中写到:“缓解和消除贫困,最终实现全国人民的共同富裕,是社会主义的本质要求,是中国共产党和人民政府义不容辞的历史责任｡”而尽快解决极少数贫困人口温饱问题,进一步改善贫困地区的基本生产生活条件,巩固温饱成果,逐步改变贫困地区社会､经济､文化的落后状态,为达到小康水平创造条件,则是新世纪前十年我国扶贫事业总的奋斗目标｡

2.我国扶贫思路历程:从“救济”到“开发”

经过改革开放以来的探索,我国扶贫的思路经历了从“救济”到“开发”扶贫的根本上的改变｡改革开放初期,我国扶贫主要以救济形式的对老､少､边､穷地区,每年通过财政转移支付大量资金救济｡但随着扶贫工作的深入,专家们了解到要彻底解决贫困问题,仅对贫困地区的单纯“救济”是绝对行不通的,要彻底解决此问题,“开发”扶贫才是关键!

自20世纪90年代以来,我国逐渐探索出了一条“开发式扶贫”的新思路｡开发式扶贫,顾名思义即开发生产力,具体可通过发展贫困地区的教育,提高贫困人口素质,开发本地资源发展特色产业,建立健全扶贫监督体制,因而提高贫困地区自我发展和生存的能力｡

三､贫困的根源

1.农村落后地区教育的严重短缺

目前我国在义务教育实施过程中存在着明显的不足:广大农村与不发达地区的教育经费严重短缺;各个地区的义务教育发展水平极不平衡;偏远贫困地区的教育状况更为糟糕,适龄儿童就学后的巩固率较低,学生中途退学现象严重,教师队伍的状况也不理想,存在着严重的教育瘫痪现象｡学费的迅速攀升也使得一些贫困家庭不愿意把孩子送到学校读书｡当今农村小学教育正面临着这些无法回避的根本性问题｡大量文盲人口的继续存在肯定不利于这些落后地区摆脱贫困,形成教育落后经济落后的恶性循环｡

2.贫困地区的生育问题

地区之间计划生育工作发展很不平衡｡一些基础较好的地区,生育率已降到较低水平｡但中西部地区特别是边远､贫困地区,工作难度还很大,早婚早育､计划外生育还不少｡这些地区计划生育基层网络还不健全,服务设施和技术人员缺乏,控制人口的能力较弱｡

农村特别是贫困地区农村是推行计划生育,稳定低生育水平的难点,是扶贫开发的重点,也是解决“三农”问题的关键｡我国西部地区虽然地域辽阔,但自然条件恶劣,社会经济发展滞后,水资源严重短缺,生态环境脆弱,这些地方的人口总量已经接近或超过了资源､环境和生态承载能力的极限｡同时由于生产力发展水平低,经济社会发展缓慢,社会保障能力差,婴儿和儿童死亡率偏高,人口受教育程度偏低,许多人仍然把脱贫致富的希望寄托于多生孩子､生男孩子,致使部分家庭陷入了“越穷越生､越生越穷”的困境｡

3.现行扶贫机制上之不足

首先是地方政府和基层组织的贫困救助功能减弱｡这主要表现在,随着农村经营体制的变化,家庭成为在包括农村贫困救助在内的农村经济社会活动的独立主体性越来越强,而农村集体的社会功能却逐步淡化和削弱｡农村税费改革取消了包括农村救助资金(过去叫农村五保户统筹)在内的三提五统,使五保户统筹资金､农村公积金和公益金的资金来源被堵死｡

虽然有国家财政转移支付资金来弥补这一缺额资金,但因数额效益小,一般每村不超过万元左右;周转期长,一般年底才能拿到钱,而且不保险｡因为,这方面的财政转移资金到位的前提是全面完成县､乡下达的各项经济指标,否则就将此项救命资金冲抵｡而现在,由于税费改革在完善之中,不仅户平税负分摊不完善,而且征收缺乏手段,所以大部分村很难全部完成当年所有的经济指标,只有先抵扣扶贫救助专项拨款,再由村自筹还原｡在目前干部工资都无法保证的村,要想村干部先不发工资来扶贫救济,一般地方很难做到｡因此,最后牺牲的就是农村的扶贫资金,导致农村贫困救助的最后一道屏障也被打破,农村脱贫的艰难程度就可想而知｡同时,现行农村贫困救助的方式,是一种充满盲目性和应付性的短期行为,缺乏长效机制｡突出表现在 (1)形式多于实质性的内容｡因为农村贫困救助没有固定的资金来源,完全靠县乡民政部门的微薄拨款,无法解决根本问题｡因此,农村扶贫是会上领导说的多,会后实质落实的少;年底应付上级督办临时性落实的多,平时帮扶解难的少｡(2)表现在县乡村三级扶贫组织出现断层｡目前扶贫体系的现状是县市机构健全,乡镇基本有人,村组临时拼凑｡因此,很多地方在贫困问题上还表现为贫困总数不准,贫困基本情况不清｡很多数字和贫困户,不是村干部摸脑壳数,就是与村干部沾亲带故,真正的贫困户很多地方并未真正完全反映出来｡导致真正需要扶贫的农户,没有享受到国家的扶贫政策的好处;相反,那些并不算贫困的农户,因有官场上的各种关系,而享受本来就不多的扶贫款｡其次,扶贫资金管理和使用上的漏洞,加剧了农村贫困救助的难度｡突出表现在国家投入的农村扶贫资金,占当年国民经济收入的比例和国家对其他行业投入的资金比例仍是小头｡但由于扶贫监督机制的不健全,国家的扶贫专项资金并未完全用来解决农村贫困的问题｡大量扶贫专项资金被挤占､挪用｡管理机制上的漏洞,是造成农村脱贫步伐缓慢和返贫率上升的重要原因｡

四､解决方案

1.落实落后地区教育扶贫工程

为了尽快解决当前贫困地区农村义务教育经费紧张的急迫问题,在现有教育投入体制未改革之前,现阶段建议按照该地区所在学校教育经费主要支出,划分为学校日常运转开支､学生的课本费和教职工工资三大部分,然后按照“县/乡政府投入保学校运转､省政府投入保学生教材免费发放,中央投入保教师工资”的分项分级负担,落实各个部门各自责任,确保贫困地区农村义务教育的生存､运转和发展｡

建议在落后地区优先逐渐发展建立起免费村级“图书馆”网络｡免费村级“图书馆”的各项任务包括:在该村没有资金建立起学校之前担当学校的部分功能;培养村民学习兴趣并自学成才;无偿地提供给该村贫困村民及学生所需教科书,各类读物及组织村内日常学习｡按照分项分级负担农村义务教育的政策,当地县/乡政府将负责投入图书馆的建立,而省政府将负责投入提供所需的免费教科书和各类读物｡另外,图书管理员可由贫困村自行选择或者乡里直接下派｡免费村级“图书馆”网络如建立,将意味着我国所有的贫困人口都将得到学习和受教育的机会｡这将是我国扶贫减贫发展史的一个重要的里程碑,对改变我国人口教育结构和整体国民素质都将具有重要的意义｡计划开始实施时,各级政府因量力而行优先发展一批重点的贫困村再逐步循序渐进地发展,最终达到所有贫困村免费村级“图书馆”网络的建立｡

建议制定直接面向农村贫困生的助学制度｡制定农村贫困家庭标准和贫困生的救助标准,建立专用助学资金,切实将助学款项落实到贫困家庭的学生手中,同时采取措施监测助学资金分配的有效､合理及公正｡

对贫困地区组织开展各项的“教育对口扶贫活动”｡定期组织教育已发展地区学校选派教师到农村学校短期授课或者指导;组织各类专家､各级教师和大/中学生开展下乡活动;组织贫困地区学校的教职员工到教育已发展地区学校学习交流和培训;加强城乡教育交流,促进贫困地区师资队伍的建设｡开展下乡活动不应流于形式,应该建立起对等的一对一的长期扶助计划｡组织大/中学生开展下乡活动,建议要求下乡活动的学生与当地贫困地区的失学儿童,城里学校与贫困地区学校等依此类推,一对一地建立长期的助学计划｡

2.彻底解决贫困地区的生育问题

继续把计划生育工作重点放在广大农村,特别是中西部人口大省和边远贫困地区｡以协助这些地区减少人口增长对减贫工作上的压力｡国家计生委要继续加强对边远贫困地区计划生育工作的指导｡各地要继续实行和不断完善人口与计划生育目标管理责任制,建议把主要经济指标人均占有水平作为考核各级党政领导的重要内容｡切实加强计划生育基层网络建设,稳定机构､队伍,巩固宣传和服务阵地,逐步改善这些地区计划生育的服务设施和工作条件｡在广大农村深入开展创建计划生育合格村活动,加快实现“三为主”的步伐,大力推进计划生育“三结合”和扶贫开发与计划生育相结合｡

坚持扶贫开发与计划生育相结合｡对于人口增长过快的贫困地区,积极倡导群众转变生育观念,实行计划生育｡大力推进“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”和“少生快富”扶贫工程的试点与推广工作｡“少生快富”扶贫工程,是国家在西部生育水平较高的贫困地区实施的一项计划生育利益导向政策,是计划生育与扶贫开发相结合的一项重大政策｡它的基本内容是在稳定现行生育政策的基础上,政府通过经济奖励的办法,鼓励少生,对自愿少生一个孩子并采取长效节育措施的夫妇给予一次性经济奖励,并引导和帮助这些家庭把奖励资金用于发展生产､勤劳致富｡对于自愿少生孩子的家庭实行奖励优惠政策,探索建立农村养老保障制度,帮助他们发展生产,勤劳致富,建设文明幸福家庭｡

3.建立和发展扶贫监督机制

各级政府和教育行政部门要积极筹措教育扶贫专项资金｡可根据国家有关规定,采取政府拨款､社会各界赞助､教育内部募捐等多种形式筹措教育扶贫经费,专款专用,以保证教育扶贫工程各项计划的落实｡

进一步加强对扶贫开发资金的管理和监督,把有限的扶贫资金真正用于贫困人口的减缓和脱贫解困｡要强化各级扶贫领导机构,增强管理功能和监督功能｡县市､乡镇和村是扶贫政策的具体执行者｡要通过完善扶贫法规,监督检查制度和扶贫监督信息库等办法,监督扶贫资金的使用,使扶贫项目和受益落实到贫困户｡

建立省抽查､市联查､县自查的制度,一季度一检查,半年一通报,确保扶贫效果,发现问题深究彻查,严肃处理｡把扶贫开发进度的快慢､效果的好坏作为考核各级党政主要领导政绩的重要依据｡要继续坚持党政一把手对扶贫开发工作负总责的责任制｡要继续坚持并进一步完善扶贫开发责任制,建立扶贫监督､评奖､评估､检查制度｡要进一步加强各级扶贫工作机构,充实工作人员,通过学习､培训等措施,提高人员素质,增强对扶贫工作的组织､协调､管理能力｡

(本文转载自全国政协十届三次会议专家议政建言稿)｡

[责任编辑:李丽娜]