主体功能区与区域发展的若干思考

董力三， 熊 鹰

(长沙理工大学 资源环境系, 湖南 长沙 410076)

“主体功能区”由中国政府首先提出，[1]并率先在中国的国土规划中实施，无论理论还是实践这都是一种创新。国家发改委从2000年开始酝酿“主体功能区”的构想，到2006年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年(2006—2010年)规划纲要》(以下简称“十一五”规划)中作出具体安排、部署，前后约五年时间。2007年7月，国务院又公布了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，阐明了编制主体功能区规划的重要意义、指导思想和原则、主要任务及工作要求，昭示主体功能区规划工作在全国范围内已进入实施阶段。主体功能区规划将对我国经济社会发展、区域协调、国土整治、环境保护以及人民生活质量的提高有深刻影响和深远意义。

一、人的富裕与地域富裕的矛盾

主体功能区的核心思想是根据资源环境承载能力、开发密度及发展潜力，统筹规划国土资源，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构；通过人口的迁移、实现基本公共服务均度化等手段，达到不同区域人均收入和生活水差距缩小、促进区域协调发展的目的。从人口承载的角度看，优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区前两个是人口的净迁入区，后两个是净迁出区。 “十一五”规划中划定的22个限制开发区，西部占了17个；划定的禁止开发区，也主要分布在西部。除这些已明确的限制开发区和禁止开发区外，就宏观而言，西部大部分地区属于限制和禁止开发区。这意味西部地区将有大量人口要迁移， 迁出的人口不可能就地安置，必须转移到东部或中部地区。以人口迁移的方式提高人的生活水平和生活质量而放弃地域的发展，其后果会加剧区域发展的空间不均衡。加上西部地区人口、生产要素和产业大规模向东部或中部地区集聚，将加大东中西部差异，使西部地区更加边缘化，由“人的富裕”导致“地域的贫困”。[2]

从全面协调区域发展角度看，既要提高不同区域人民生活水平，又要兼顾“地域的富裕”， 即西部地区除了生态系统的恢复和环境保护的主体功能得以实现外，本身的发展和繁荣也不能偏废。

因此，国家应针对西部限制开发区和禁止开发区制定特殊的区域政策来帮助和扶持这些地区加快发展，而不是单纯地将这些地区的人口迁移出去。宏观上，国家层面仍然划分四类主体功能区，统筹规划和安排全国的总体区域发展战略，以此作为全国性区域管理和空间管治的地域单元。中观上，在限制开发区内规划若干以交通干线为轴、具有区域意义的重点开发区域，逐步增加这些地区的承载能力。微观上，以中心城市为核心，划分不同类型的点状开发地域，逐步向重点开发和优化开发方向发展。国家应提供必要和特殊的政策及措施，支持中观和微观区域的发展，使这些地区成为“富裕的地域”。开发位序方面，应先微观区域，后中观区域，逐步形成“十一五”规划中提出的“以线串点，以点带面”的总体发展格局，由“人的富裕”而“地域的贫困”向“人与地域共同富裕”发展。

二、短期发展与长期发展的矛盾

主体功能区的形成，其周期要十几年、几十年甚至更长的时间。目前所进行的工作，基本处在主体功能区的划分阶段，还不能谈规划。在主体功能区形成之前的这十几年、几十年内，各类主体功能区的的社会经济应当如何发展？主体功能明显的优化开发和重点开发区域发展方向和趋势比较容易确定，但主体功能尚待明确的区域，以及限制开发区的发展如何进行？有以下问题必须解决：

1. 正在执行的经济社会发展规划要不要继续实施？继续实施其结果可能与主体功能矛盾、冲突，不继续实施则这些地区的经济、社会发展可能陷入停顿的境地。

2. 按照限制开发区的定位，将引导超载人口逐步有序转移。无论就地转移还是跨区域转移，周期都较长，而未转移的人口，其生活、生产和工作等何以得到保障？

3. 我们可以用实现基本公共服务均等化来保证限制开发区和禁止开发区内居民的生活水平不下降。问题是这种均等化要什么时候才能实现，能在较短时间内实现吗？

以上问题的实质就是主体功能形成以前和形成以后即短期和长期的发展应该如何解决。

“十一五”规划的思路是通过加大中央财政转移支付的力度，用加强绩效考核办法，使限制开发和禁止开发区实现“不开发或少开发的发展”，“不开发或少开发的富裕” 。但对这些地区来说，仅仅强调基本公共服务均等化是远远不够的，因为基本公共服务全国居民都可享受，而这些地区是以“不开发或少开发”为代价，甘当全国环境保护的生态屏障而作出了巨大牺牲的！除了基本公共服务以外，这些地区的人民理应得到更多的补偿。

政府有关部门对限制开发区和禁止开发区主体功能的推进和实施，已经提出财政、投资、产业、人口管理、环境保护和绩效评价等方面的政策导向和基本思路，但如何细化并制定可操作可实施的具体方案是解决这些问题的关键。

除了财政转移支付为手段的基本公共服务均等化以保证限制开发和禁止开发区的发展外，长远看，这些地区尤其是限制开发区主要应通过自身的优化整合来发展。从目前来看，限制开发区的资源环境承载能力较弱，没有大规模集聚经济和人口的条件和基础，生态系统极为脆弱。但这种状况并非一成不变。经过若干年的生态环境治理，这些地区的环境质量会逐步向良性发展方向转化，生态系统将逐渐恢复，资源环境的承载能力也会愈来愈强。而且这些地区并非完全不能开发，只要合理开发那些适宜点状发展的区域，通过区域空间的管治和调整，因地制宜发展产业和产业链，形成与资源环境相匹配的产业结构，就能使这些地区成为本区域的经济增长极，由点状发展成为带状的产业、经济和人口聚集区。有条件的可向面状的产业经济区发展，使限制开发区从“不开发或少开发的发展和富裕”向“有条件有节制开发的发展和富裕”过渡。

三、部门管理和全局管理的矛盾

我国有不少政府部门和机构作专门性的规划，包括国土部门的土地利用规划，建设部门的城乡规划，环境部门的环境保护规划，水利部门的流域治理规划、交通部门的交通规划等。这些局部或部门的规划与主体功能区规划存在相互重叠、甚至相互冲突不协同的矛盾。因此做好主体功能区规划与其他规划的衔接工作是处理部门(局部)与全局的关键。

从管理学的角度看，区域管理制度的建立、健全和完善，是解决这类具体问题的根本，是保证主体功能区规划顺利进行的基础。有专家提出，未来中国区域管理制度基础建设包括四个方面：完善统筹区域发展的管理机构与组织，明确统筹区域发展规划与政策的作用对象，建立健全统筹区域发展的法律体系，规范统筹区域发展政策决策程序。[3]

就局部与全局发展的矛盾而言，目前最迫切要解决的问题，是主体功能区规划与其他专项规划的协调。由一个什么机构与组织来管。在目前政府机构中，区域管理职能分散在国务院的多个部门，国家发改委虽然承担了宏观区域管理的职能，但主要是制定国民经济和社会发展的总体规划，而且其行政级别与其他有区域管理职能的部委一致，无法行使区域管理的权力。随着我国经济社会发展的加速，区域间利益冲突和矛盾纷争会越来越多，如果没有一个职能明确的区域管理机构实体，则很难整合全国各区域间的发展。

四、行政区经济与区域经济的矛盾

我国区域发展和区域管理的运行模式，基本上以行政区为单元进行，尤其是省级和市级行政区界线，是经济运行不可逾越的“红线”。近些年来地方自主权有扩大趋势，地方政府的权利主体地位得以提升，中央政府放权让利使地方政府的行政区利益主体意识益发浓厚。

主体功能区的规划和实施，中央政府有“突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带”(《十七大报告》)的要求。这种要求应该主要是针对优化开发区和重点开发区而言。对限制开发区和禁止开发区虽然无明确表述，但这些区内省与省、市与市之间山水相连，原野相接，植被连绵，自然属性使不同的行政区紧密联系，不可分割。虽然自然地理背景从客观上提供给主体功能区规划以理论、政策和地域的支持。但行政区的桎梏，仍然是主体功能区划分和实施的障碍。我国曾作过多次全国性的区域划分，均是跨行政区的规划方案[4]，实施过程中却基本以省级行政区域来进行，仍不能脱离行政区划的樊篱。此次主体功能区规划，如果没有切实可行的制度和方案作为支撑，恐怕又会重蹈覆辙。我国跨行政区形成的、位于优化开发区域的长三角、珠三角和京津冀经济圈，被当作打破行政区划界限的范例为各界津津乐道，实际上，这几个经济圈仅仅是以其强大的经济总量和紧密相连的地理位置，给人以感觉上的经济地域联合体而已，其本质仍然是几个经济上独立运行的省级行政区域的组合，仍摆脱不了行政区经济的束缚。

限制开发区和禁止开发区内，行政区经济与区域经济发展之间的矛盾可能更为突出。这两个区域主要实施人口逐步有序转移，严禁不符合主体功能定位的开发活动，由这两个举措而产生的损失用基本公共服务产品的提供和财政转移支付来作为补偿。一旦同一功能区的迁出人员分流到不同的行政区，势必在基本公共服务产品提供的标准和额度上出现差距，又可能造成新的不平等。再者中央财政转移支付在限制开发区内的不同行政区中怎样分配？是平均分配还是有所侧重？具体操作过程中都会牵涉行政区经济。种种问题和矛盾，都亟待在主体功能区建设过程中解决。

因此，只能说主体功能区划提供了一种打破行政区划界限的可能性。它从理论上提出要突破行政区的刚性约束，强化区域管理的广度和深度；要建立以城市为中心的开放式，竞争型的区域统一市场。主体功能区划从强化主体功能的角度，来整合、组织具有类似主体功能属性、地理位置邻近、产业结构各异又互补的若干行政区，要使之成为经济活动以市场为规划而不是以行政区权力意志运行，经济联系密切而不是行政长官“拉郎配”、带动力强而不是临驾于其他经济区域之上的经济圈。

五、推进主体功能区建设与区域发展的几个设想

1. 尽快划分次级主体功能区。国家层面的四类主体功能区已在“十一五”规划中明确，但次级层面的主体功能还没有落实，进展缓慢。主要原因是这项工作由各省级政府实施，具体到省(自治区)的区域内，次级主体功能区划分的科学依据、指标等，国家没有统一的要求，必须由各地根据本地自然和社会经济条件自行确定。次级主体功能区的划分不开始，主体功能区的规划则不能进行。限制开发和禁止开发区的划分，直接影响生态环境的恢复与保护、人口迁移的数量与方向、经济开发的范围与力度等。只有划分了次级的限制开发区和禁止开发区，国家层面的主体功能区区划和规划才能确定，相关政策和法律法规才能落实到具体地域。因此，中央政府应责成各级地方政府及相关专业机构，尽快制定不同层面主体功能区划分的条件、要求和标准，着手主体功能区的规划工作。

2. 设立各级领导、协调机构，建立各种运行体制和模式，全面统筹主体功能区的建设。一是可以考虑设立“国家(中央)主体功能与区域开发署”，专司主体功能区建设和区域开发，并由开发署下设各大区(东部、中部、西部和东北)开发分署。国家(中央)级开发机构的设立，有利于国家的统一管理，有利于协调中央各部委，有利于各地方政府的利益均衡，而且能够保证中央政府的意志和开发意图在地方实现。二是建立区域性协调开发机制，相关省级行政机构联合成立区域协调委员会，对省域之间的产业结构转移、人口迁移、资源利用、生态建设、环境保护和对口支援等实际问题，举行定期或不定期的协商、讨论，使各地的利益得到保证。三是尝试非政府组织NGO(Non-Government Organization)参与模式，动员各种社会资源，包括企业、单位、个人和民间组织，参与主体功能区与区域开发的建设，开展研究、咨询、志愿服务、捐赠、救济等工作。

3. 加大对限制开发区和禁止开发区的财政转移支付和补偿力度。“十一五”规划强调这两类区域的生态服务功能，意味着经济发展权利的弱化甚至丧失[5]。因此，财政转移支付、公共服务建设和公共服务均等化等手段，便成了限制开发区和禁止开发区公共服务产品、经济发展权利弱化的主要补偿。但如前所述，这种补偿可以带来新的不平等，所以对限制开发区和禁止开发区的补偿应该大于其他地区。加大补偿力度可以从两方面进行，一方面是中央政府的纵向补偿机制，即对所有限制开发区和禁止开发区以中央财政的形式补偿；二是省级政府的横向补偿机制，即由承接人口和生产要素、资源利用和生态环境受益的优化开发区、重点开发区所在地的省级财政对限制开发区和禁止开发区进行补偿。

4. 吸收和借鉴国外区域开发有益经验和模式为我所用。以美国的西部开发和日本的北海道开发为例[6,7]，两国有不少相同的举措保证对落后地区开发的正确进行。一是立法、制订政策。如1862年美国政府颁布的《宅地法》，几乎是免费赠送开发者土地的政策，极大调动了开发者的积极性。日本政府以法律形式，规定国家设立北海道开发事业费预算，保证了开发的资金。二是政府重视基础设施建设。如美国政府拨款修建了当时唯一一条由东部通向中西部的公路，为早期西部开发作出重要贡献；后来又建成了第一条横贯北美大陆的铁路。三是资金保证。日本政府对北海道开发实施资金倾斜政策，在1995年的政府补贴中，主要的七项补贴比其他地区平均高出近40%。美国政府则吸引大量东部资金和国外资金参与西部开发。尽管主体功能区的理论与实践为我国所独创，但国外一些发达国家区域开发的经验和作法仍值得我们在推进主体功能区建设过程中学习、利用。

[参考文献]

[1]郭大鹏. 杨伟民：“以人为本”的现代化[J].中国企业家，2006,(14).

[2]魏后凯. 主体功能区并非能包治百病[N].2007-05-25.

[3]张可云. 主体功能区规划的背景与未来区域管理方向[J].绿叶,2007,(10).

[4]赵济, 陈传康. 中国地理[M]北京：高等教育出版社. 2006,(3):361-373.

[5]朱传耿,等. 地域主体功能区划——理论·方法·实证[M].北京：科学出版社,2007.156.

[6]周钢. 西部开发与美国现代化[J].求是,2005,(21).

[7]钱津. 日本开发北海道对我国的启示[J].当代世界：2000,(5).