浅谈土地出让金制度改革

雷朝国

摘要：文章阐述了土地出让全制度的内涵，分析了实施土地出让金制度的现状。同时时改革土地出让金制度提出了相关建议。

关键词：土地出让金制度内涵现状改革建议

中图分类号：F321.1文献标识码：A

文章编号：1004-4914(2009)03-078-02

上个世纪90年代初以来，我国的土地使用制度发生了重大变革。特别在国有土地使用权管理方面取得了很大的进展，由无价、无偿、无期、无流动的土地无偿使用制度转变为有价、有偿、有期、有流动的土地有偿使用制度，并规定商业、房地产等经营性用地的使用权的出让方式必须为招、拍、挂。土地有偿使用制度的实行，不仅一定程度上实现了市场对土地资源的优化配置，提高了节约、集约用地的程度，而且增加了政府收入，为我国快速城市化提供了资金保障，对我国城市建设整体水平的提升起到了重要作用。一时间，土地出让制度成为各地所推崇的土地有偿使用方式。

近几年来，随着我国经济体制转型，土地在宏观经济建设中调控作用的逐步增强以及房地产价格的不断攀升，重新引起了人们对土地使用权出让制度及土地出让金的收取等问题的关注，成为当前讨论的热点。有人认为，现有的土地出让制度及土地出让金的收取方式，是改革的重大成果，其运作模式、管理程序正趋于成熟，应在稳定的基础上进一步完善。也有人认为。目前这种方式成为掠夺农民的手段，滋生腐败的重要源头，哄抬房产价格的推进器，影响安定的基本要素。主张对其实行两大改变：一是土地出让金由一次性收取变成年度收取；二是以税代金，即把土地出让金变为房地产物业税或者土地使用税，使它成为地方政府的一个支柱税种。用以解决分税后地方与中央争利的矛盾。这些说法和意见都有其合理的部分，本文拟在阐述土地出让金制度的内涵的基础上，探讨其改革的必然性和限制条件，并结合实践工作经验提出相关建议。

一、土地出让金制度的内涵

1土地使用权出让的含义。土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者。并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

2土地出让金的分配。我国目前土地出让及土地出让金分配分三种情况：

第一种，由土地行政主管部门代表国家从农村新征用土地，把集体土地变为国有土地，然后再出让。这种土地出让金分配包含四个子项：(1)用于补偿农民的费用，诸如征地补偿费、安置补助费、附着物补偿费、青苗补偿费等；(2)对有关单位建设的公用设施补偿费，诸如大型水利设施，高压电线、交通道路等；(3)国家征收的耕地占用税、新增建设用地有偿使用费等；(4)经过评估计算出各级政府为被出让地块已经支付的改善周边便利奈件的费用等。从南京十一区两县的情况看，从1996年至2005年的10年中，市、县合计平均每出让一亩增量土地，可收取土地出让金40万元左右。每平方约为600元，其中用于第一子项即补偿被征地农民的费用占土地出让金的70％上下；用于第二个子项的费用占土地出让金的5％左右；用于第三个子项的费用约占土地出让金的13％；用于第四个子项的费用约占土地出让金的12％。

第二种，城镇原国有土地出让。土地出让金中含有四个子项：(1)补偿被拆迁者；(2)补偿出让范围的公共设施，包括水、电、路、树等；(3)国家征收的有关税费，国有土地使用税、城市维护建设税、教育附加、城市建设配套费等；(4)经过评估计算出各级政府为被出让地块已经支付的改善周边条件的费用。从南京市、县城区原城镇国有土地出让的情况看，每亩大概为200万元。折合每平方3000元，这一总额中用于子项(1)的费用约占70％，用于(2)的费用约占8％，用于(3)的费用约占10％，用于(4)的费用约占12％(每亩24万元，折合每平方360元左右)。

第三种，经过开发成熟地出让。一般经过开发要达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”。这种开发费一般先由政府从收取的土地出让金中垫付，然后在出让土地时计入土地出让金总价中一并收回。

从上述情况看，真正能供政府使用的是土地出让金中的子项(4)，也叫土地收益，大致占土地出让金10％～12％左右。

3土地出让金内部结构的新变化。为保持社会稳定促进发展，党和政府采取了一系列新机制、新措施，采调整各方面的利益关系。在土地出让及土地出让金分配方面更注意向农民利益、群众利益倾斜：

第一，探讨新的管理制度，逐步实施建设项目占用农村集体土地，其价格由市场机制评估确定，加快改变过去“一刀切”的定价方法。以此提高被征用地农民在土地出让金中的分配比例。另外，正在探讨农民以土地八股的办法供建设项目用地使用，以求使来自土地的收益，绝大多数归农民所有。这样一来。原来涵盖所有收入在内的土地出让金内部分配结构将出现很大的变化，即土地出让金所有份额基本上让渡给被占地的农民。

第二，同时改变城镇国有土地出让中的拆迁补偿办法。亦逐步采用评估定价方法确定被拆迁者补偿标准，由此致使土地出让金中分配给被拆迁者的比例部分将大幅度提高。

第三，扩大经济适用房、廉租房、中低价商品房用地规模。为了解决无房户，住房困难、低收入家庭等弱势群体的住房问题，南京市确定扩大经济适用房、廉租房、中低价商品房的用地规模。这些土地无偿划拨或低价出让，使土地出让金收入明显减少。

这三种情况实质上标志着土地出让金中地方政府可支配部分，即土地收益将大幅度减少，这就是土地出让金内部分配结构的新变化。

4土地出让金来源的基本趋势。根据国际惯例。人均GDP在1000美元以上。即进入了经济建设高速发展的时期，南京市的人均GDP在2005年就已达到了5000美元，标志着南京早已步入了新的发展期。据预测，南京市的城镇化率将由现在的60％多，在20年后提高到90％左右，也就是说20年内将有210万人进入城镇，以市、县人均用地80平方米计，20年内需要用地25万亩。

从南京市目前的情况看，城镇中可供出让的国有土地面积十分有限。这一部分可供出让的土地存有三个突出的现实问题：一是区住条件较差；二是拆迁任务重，安置工作矛盾较为突出，重新开发利用成本较高；三是开发建设者难于用作经营使用，也就是说。赢利能力较低。

基于以上情况，即使采用十分严格的调控措施，令后建设用地仍会以新征地为主。不言而喻，土地出让金来源趋势主要是来源于新征占农村土地后而出让的土地。

二、实施土地出让金制度的现状

1土地出让金制度存在的问题。土地出让金制度对我国经济发展以及快速城市化过程起着不可替代的作用，但随着我国社会主义市

场经济体制的遥步建立和科学发展观的提出，其存在的问题也显现出来。主要表现在：

第一，如果提高土地出让金中对农民补偿部分以及被拆迁者补偿部分，则政府可支配部分将大幅度减少，城市建设缺乏资金支持。如何处理好城市建设资金来源和保障被征地农民以及被拆迁者利益的矛盾，是土地出让金制度改革的首要问题。

第二，新时期财政承担的任务加大。税收是财政收入的主渠道，这也要求土地出让金变革为保证税收这一渠道创造一些条件。

第三，原有土地出让金的构成存在漏项，即在土地出让金一次性收取中漏掉了在整个出让期内地价增值部分。原来收取的土地增值税也是在土地交易中一次性收取的，它只是新出售地价与原地价之间的差价额定比例，并不包括整个出让期(40～70年)土地增长的税收，因而也需要对土地出让金其中也包括土地增值税作相应的变化完善，以体现公平、公正、发展、与时俱进的理念。

2土地出让金改革的限制条件。形势的发展需要对目前土地出让及土地出让金运作方式进行改革，但是否完全否定土地出让金制度呢?答案当然是否定的。我们在对土地出让金制度进行改革时应注意以下限制条件。

首先是法律条件的限制，法律不允许有大的变革。我国土地使用权的出让年限一般为40～70年。从最早出让时间算起到现在只有20多年时间，距这部分被出让的土地使用年限结束，还有16～45年左右。在这期间内，法律不允许有大的变动。诚然。在具体操作的过程中也出现一些问题，诸如有的地方出现腐败者。但毕竟只是少数，不能固噎废食，更不能因个别人的问题就否定这种土地出让及土地出让金收取制度。再者，我国的土地出让及土地出让金收取方式是从我国香港特区引用过来的，香港特区的这种土地批租方式完全套用英国的做法，他们的土地出让年限是99年，美国的批租年限是990年，比我国批租年限要长得多。他们在这方面的实践经验告诉我们，社会经济要稳定和发展，需要积极扶持、健全这样的土地批租制度，而不是去简单地指责它、否定它。

其次是经济方面的限制，经济发展需要与之配套的稳定的土地出让金收取政策。稳定是经济发展的前提。这种稳定包括社会稳定和政策稳定，而我国目前的土地出让金收取政策又是经济政策的重要组成部分。众所周知，我国得到土地受让权的企业大部分是中外合资企业、外资企业、股份制企业、民营企业，它们是我国目前经济建设的重要支柱。如果土地使用权及其经济补偿政策发生震动，很快就波及他们的生产积极性，就会牵一发而动奎身，影响全国经济建设大局及国际声誉。至于说现行的土地出让及土地出让金收取方式掠夺农民问题，是有些人不了解土地出让金收取后的内部分配规定。这个规定出自全国人大通过的土地管理法，其中规定赔偿给被征占地农民的费用有土地补偿费，为该土地年产值的3～6倍；安置补助费为该土地年产值的6～9倍，两者合计最高不超过20倍。另外。还有附着物补偿费、青苗补偿费等。现在看来，标准是低了一点，这是通过多年实践随着整个市场经济的进展逐步发现的，因而正在进行新的探讨和调整。但不管怎样，这只是在出让金总额这个大盘子进行内部调整，而不是否定出让金收取的整体模式。更不能对此戴上“掠夺农民”的大帽子。

再次是调控房价需要发挥出让金的作用。房屋是建设在地上，而不是建设在空中，因此，做好土地出让及土地出让金的收取工作是调控房价的一项重要手段。国务院连接发出通知，采取措施，制止房价上涨过快，国家发改委、国土资源部、财政部、建设部及各级人民政府立即行动，一起综合调控房价。土地出让金在土地问题上发挥它的两大作用，一是保证经济适用房、中低价商品房的用地规模，并对这类用地实行无偿划拨、或低价协议出让；二是限制开发商的利润比例，不能擅自抬高房屋销售价，否则可收回土地使用权。这一特有调控手段是其他方法所不能替代的，如果全面改变出让金收取方式，将不利于对房地产市场的宏观调控。

还有就是调动土地投入积极性方面的限制。从调动投资者积极性的角度看，也不宜对出让金运作方式有过大的变动。现有土地出让金收取方式是一次性收取。它象征着受让者一次性买断了40～70年的土地使用权。一定程度上满足了土地使用者对位置不可移动、不可再生具有独特属性商品——土地的长期占有的愿望。如果采取分阶段交蚋出让金，则只象征着土地使用者分阶段拥有土地的使用权利，而不能从经济上体现出在整个土地出让期限内都有使用权。因而分阶段交纳出让金会增加土地使用者的不安心理。产生两怕：一帕出让者中闻变化土地使用时间；二怕出让者中途抬高出让价格。因此，分阶段交纳土地出让金不利于调动受让者投入土地的积极性。

由此可见，法律条件、经济发展等诸多因素都不允许对土地出让金收取进行全面的改革。

三、对土地出让金制度改革的建议

前面已经说到对土地出让金的收取运作方式必须进行一定的改革，否则就不适应形势发展；但又不能全盘否定，不然就会出现严重的不接续局面，影响经济建设。面对这种情况谁也难以提出一个万全之策，那么，路在何方呢?

首先，笔者建议采用“一不变、两公示、三增加税收子项”办法解决。

“一不变”，即出让土地仍以收取“土地出让金”办法不变，以做到“名副其实”，维护我国土地管理的法制性、稳定性、连续性、统一性。

“二公示”，在出让土地时，一要公布土地出让金底价，二要公示出让金中应该拨付被征地群众的数量与办法，切实维护群众利益，提高宣传度，增强透明性，维护社会稳定。

“三增加税收子项”，就是在土地增值税中增加“土地使用权出让年度增值税”这个子项(这个子项收取标准，以每五年评估价计算出来)。新老出让的土地一律照章缴纳，这样既符合关于“简税制、宽税基、低税率、严征管”的税收改革思路，又防止了土地收益的流失，而且维持了土地管理政策的连续性。更重要的是，土地使用权受让者亦会认为收取年度土地使用权增值税是合理的。因为：一是原来土地出让时收取土地出让金中并不包含整个出让期内的土地增值部分，使这个部分成为以前出让土地时的漏收项目；二是原来收取的土地增值税，它是在进行土地交易时按比例一次性收取的交易前后土地差价的税收，也不是整个土地出让期限内土地增值的税收。同时，收取“土地使用权出让年度增值税”从开征年度开始计征，以前年度不再追缴，使以前获得出让土地使用权者得到了一定实惠，他们会更加支持这种做法。

其次，发挥土地出让在调控房价中的作用。要建立土地出让准入制度，杜绝开发商固地、捂房现象，以缓解供求矛盾。在土地出让中避免大幅地块出让，政府在出让土地中根据开发商土地储备量设立准入制度，“拿地较多的开发商应被适度限制再继续拿地”。在土地出让合同中，明确缴纳土地出让金时限、开工时限、完工时限。违背其中任何一条，开发商都要缴付违约金。

最后，明确土地出让收益中用于经济使用房、廉租房等政策性建设的份额，专款专用，为保障低收入群体住房需求提供资金保障。

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