船载有毒有害物质污染责任立法研究

杨秀秀

摘要通过国际立法实践,海运毒害物质污染损害赔偿责任理论得到进一步发展。在国际海事组织制定的各类国际条约为各国船舶污染损害责任制度的建立提供了有益的帮助。我国船舶污染立法相对比较落后,随着越来越多的船舶污染事件的发生,我国船舶污染法律制度的建立势在必行。

关键词船舶污染有害有毒物质污染损害赔偿

中图分类号:D920.0文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-042-02

一、海洋环境之现状

浩瀚的大海孕育了生命和丰富的海洋生物,为人类提供了取之不尽的资源,成为人类生存的天然宝库和依靠。海洋环境,与人类的生存、繁衍和发展休戚相关。随着新技术新物质的发展与发现,船舶密度增加,通航环境复杂,船舶及有关作业活动造成海洋环境污染的潜在风险越来越大,船舶海洋污染防治在海洋环境保护中的地位日益重要。

美国国家生态学分析与综合研究中心(NCEAS)的哈尔彭博士等19名科学家组成国际研究小组对世界海洋进行了研究,并绘制出首张“人类对海洋生态系统影响全球图”,结果发现,几乎一半的海洋遭到人类活动的严重破坏,海运污染是海洋环境污染的主要类型之一,2002年相关调查研究报告称:“海洋环境污染中有 35%的污染物来自于船舶。”豍

2001年4月17日,载运2,290吨苯乙烯的韩国sekwang船务有限公司所有的“大勇”轮在长江口附近海域与香港籍“大望”轮发生碰撞,导致“大勇”轮船载苯乙烯泄露的重大海损事故,导致700余吨剧毒、易燃、易爆、易挥发的强污染化学物质苯乙烯泄流入海,这是世界上迄今为止发生最大的苯乙烯泄露污染海洋事故,涉及多个国家、地区当事人及相应船东保赔协会的利益,这亦是海运有毒有害物质泄漏造成严重后果的又一例证,而且也再一次地引起了国际海事界的关注,但HNS公约却迟迟达不到生效条件,亦是我们要面对的现实问题。

二、立法发展

当今世界,保护海洋环境已成为人类共同的责任。为保护海洋环境,防止海域污染,国际社会和世界各国运用了法律、行政、经济和工程等等诸种手段,制定了防止海洋污染的各类措施,加强了管理,提高了船舶的防污染技术标准,并对船舶的防污染操作实施监控。以下主要针对有毒有害物质海上运输的相关国际公约及国内立法进行阐述:

(一)、国际立法现状

1.《1996年国际海上运输有害有毒物质损害责任和赔偿公约》(简称HNS公约)

HNS公约的制定与通过经历了一波三折,且时间跨度之久。1969年IMCO(现IMO)在协调解决油污问题之后,又将注意力转向制订有毒有害物质所致污染损害的国际公约。

自1975年到1981年间,IMCO对有否必要制定新公约、新公约的适用范围等问题进行了多次讨论。1980年9月公约草案出台,但在1981年5月蒙特利尔CMI大会上招致与会代表的批评而未被接受。在1984年的外交大会上,由于在是否采用船舶所有人与托运人责任分摊原则,是否应与《1976年海事赔偿责任限制公约》挂钩、是否适用包装货物及空载油船的火灾、爆炸事故等问题上存在较大分歧,该草案未获通过。

自1981年至1996年,经过15年的修订,HNS公约草案得到了进一步完善,最终提交IMO1996年4月的外交大会讨论。正是1995年世界范围内的六起大规模海上运输有毒有害物质污染事故使越来越多的国家和组织认识到保护海洋免受有毒有害物质污染的重要性和紧迫性。豎这也促使了HNS公约于1996年顺利通过。

迄今为止,已有包括安哥拉、塞浦路斯、立陶宛、摩洛哥、俄罗斯联邦、斯洛文尼亚、圣基茨和尼维斯、萨摩亚群岛、汤加、塞拉利昂在内的十个国家加入该公约,合计商船总吨位达到世界商船总吨位的4.01%,还远未达到公约生效所要求的条件。

该公约的特色在于,它借鉴了油轮油污损害赔偿领域的双层赔偿机制,且将其放到一个公约下调整,进一步确保了对受害人的充分赔偿,并便于协调两层机制的赔偿限额之间的关系。同时,也规定了较高的责任限额,两层机制加起来可以达到2.5亿特别提款权(约合 3.2亿美元)。

IMO还专门成立了以英国为协调人的HNS公约通信组,包括澳大利亚、巴西、新西兰、新加坡、瑞士、欧盟等在内的十六个国家参加了该工作组,其动机在于考察各国在执行HNS公约涉及领域的努力和状况,并对出现的新问题进行讨论、解释以完善该公约。

2.《2000年有害和有毒物质事故防备、反应和合作议定书》(简称OPRC-HNS议定书)

2003年3月15日,国际海事组织通过了OPRC-HNS议定书,葡萄牙于2006年6月14日加入该议定书,至此,已有15个国家批准该议定书,满足了生效条件。该议定书已于2007年6月14日正式生效。截至2007年12月31日,已有澳大利亚、法国、智利、日本、荷兰等19国签署该议定书。豏

OPRC-HNS议定书旨在为抵御载运化学品等有毒有害物质的船舶发生污染事故或造成污染威胁搭建国际合作框架。该议定书的通过是为了扩展1995年《国际油污防备、响应和合作公约》(OPRC公约)的范围,以求覆盖一旦发生泄漏会给海洋环境(或海洋生态系统)带来有害影响的有害危险物质。该议定书将HNS定义为除油类以外的物质,该类物质如进入海洋,有可能会给人类健康带来危害,破坏生物资源、海洋生物,污染环境或妨碍其他对海洋资源的合法利用。

同OPRC公约一样,OPRC-HNS议定书的缔约国必须制定本国或与其他国家合作的应对污染事故的措施,如其他国家发生意外污染事故,缔约国还应为其提供最大可能并可行程度上的协助,此外还要求船舶必须携带专门针对有毒有害物质事故的应急计划。缔约国还应尝试达成关于涉及HNS的准备、反应及合作的双边或多边协议。

OPRC-HNS议定书的生效将促进有毒有害物质事故防备、反应及合作国际管理体制的完善,使载运有毒有害物质的船舶也将像油船一样具有防备、响应措施,并具有依据HNS公约的责任及赔偿规定。该议定书的缔约国家可获益如下:豐(1)可加入国际重大HNS污染事故准备响应合作及相互协作平台,与其他缔约国建立合作机制;(2)发生HNS事故时,可快速获取相关技术协助及响应资源;(3)发展国家及地区HNS事故准备及响应能力的框架;(4)参与HNS响应的最新研究和发展信息、最佳做法和实践经验的信息交换网络;(5)通过IMO的综合技术合作程序,获取国家及地区层面上对发展准备及响应基本架构和立法的培训及支持。

上述益处有助于加强对包括人类健康及资源在内的国家的沿海地区及海洋环境保护。

(二)国内立法现状

目前,我国还没有调整海运有毒有害物质污染的专门立法,缺乏完善的毒害物质损害赔偿机制。因船舶载运HNS物质造成的损害赔偿依据的仅是《海洋环境保护法》,远远满足不了航运发展的需要,特别是国内外对海洋环境越来越高的要求。该法的修正案已于2000年 4月1日正式生效,但令人遗憾的是,修正后的法案在此方面的规定未做出大的变化。《海洋环境保护法》遵循的还仅是“谁污染谁赔偿”的原则,而且事故后还往往因肇事者的逃逸、破产等原因无法得到足额的赔偿,因之引起了损害事故无法及时处理控制和国家负担的加重。不利于保护运输毒害物质发生事故而遭受损失的索赔者的利益,也不利于保护船东和货主的正当权益,从而可能影响航运界以及相关对外贸易的发展。

一方面,我国船舶污染防治法规已初步形成了以《海洋环境保护法》、《防止船舶污染海域管理条例》为基础的法规框架,已参加的有关国际公约也已经基本上是调整海上船舶污染防治问题,但难以适应我国目前日益严峻的水域污染形势的要求。

另一方面,国内船舶污染防治法规目前主要集中在防止船舶油污污染方面,在油轮安全、生产、监督管理等方面建立了较为完备的法规体系,而对船舶载运有毒有害物质发生事故造成的污染方面的立法则相对滞后仍属空缺,而且也未参加相应的国际公约。

在我国海域发生海洋污染事故后,收到污染损害的海洋环境难以得到有效的恢复以及及时的保护,这对海洋环境保护是相当不利的。因此,加快我国船舶载运有毒有害物质损害赔偿立法,健全和规范船舶有毒有害物质污染损害赔偿机制是十分必要也是十分紧迫的。

三、船载有毒有害物质污染立法之特殊性

目前国际上关于“有毒有害物质损害”的立法主要体现在HNS公约和OPRC-HNS议定书。而关于损害赔偿方面则主要体现在HNS公约中的如下几点:

(一)形成完整的双层赔偿机制,有利于各国赔偿机制的统一

第一层赔偿机制,类似于1969年《国际油污损害民事责任公约》,要求船舶所有人对承运有害有毒物质的船舶进行强制保险;

第二层赔偿机制,类似于1971年《国际油污损害赔偿基金公约》,要求有害有毒物质的进口商/收货人分摊基金,设立国际有害有毒物质基金。当船舶所有人对产生的损失免除赔偿责任或因财务原因无力满足受损方的赔偿要求,或者损害超出船舶所有人的责任限额时,基金对受损方予以补偿。

公约确立了有毒有害物质海上运输所致损害的经济后果应由航运界和有关货方共同承担的原则。

(二)船舶所有人损害赔偿限额较大幅度提高

公约第9条规定了船舶所有人损害赔偿限额,较“1969年CLC公约”的最高责任限额提高2.33倍,比“1976年LLMC公约”提高了22.95倍,以使受害者能够得到充分赔偿。

(三)船舶所有人的责任基础

公约采用了严格责任制,除少数几项可免责的事项外,船舶所有人都要承担污染损害赔偿责任,体现了人们对环境保护问题的日益重视。

四、我国对于相关国际公约的态度

越来越多的国家已经或将要加入HNS公约以及OPRC-HNS议定书,即使我国不加入HNS公约,也会间接地受该公约的约束,因为根据HNS公约的规定,凡是从事海上有毒有害物质运输的船舶,不论吨位的大小,必须提供强制保险,并且承担相应的赔偿责任,即使是非缔约国船舶,如果要到缔约国港口从事有毒有害物质运输的话,也不例外。豑所以,我国如果不参加HNS公约,对于我国某些从事有毒有害物质运输的企业而言也是很不利的。

我国现阶段没有参加HNS公约的主要原因在于HNS公约是结合了CLC公约和1992年《国际油污损害赔偿基金公约》的特点而制定,将两个公约的机制集中于一个公约中,因此也会涉及到由货主作为谈宽仁缴纳最初和年度摊款的问题,而且HNS公约关于该问题的规定较《基金公约》更为详尽和复杂,从而为我国加入HNS公约带来了更大的阻力。

我国如何解决海洋污染损害的赔偿问题,在很大程度上取决于我国当前所面临的实际问题以及对海洋环境保护重视的程度。也就是说应该根据我国的实际情况,权衡得失后,再决定是否加入该公约。对于船运此类物质事故造成的赔偿范围、责任方、赔偿方式、限额、预防措施及清污费用的分担等规定不明确或是没有规定,因此,我国应该尽快制定一套包括船舶所有人的强制保险、赔偿、建立损害基金等完整的赔偿机制。