新加坡劳动与社会保障法律制度研究

潘志玉 谢庆录

摘要新加坡完备的劳动立法是其劳资关系和谐稳定的根本之道;新加坡的社会保障制度由社会保险制度和社会福利制度两部分组成,以“中央公积金”为核心的社会保险制度构成其社会保障制度的主体。本文指出我们必须立足国情,借鉴新加坡成功经验,完善劳动立法,尽快制定出台《社会保险法》、《社会救济法》等配套法律法规,使我国社会保障体系建设尽快步入定型化、规范化、法制化的发展轨道。

关键词劳资关系中央公积金社会保险法

中图分类号:D933文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-049-02

新加坡是东盟国家中市场经济最为完善的国家,也是法治最为健全的国家。以往我国法学界谈到对外国先进法律思想及制度的移植言必欧美,而对我们身边邻国中法治发展的成功楷模却关注较少。本文拟对新加坡共和国劳动与社会保障方面的法律制度给以抛砖引玉式的介绍与评析,以期对我国当前社会广泛关注地发展和谐劳资关系、构建和谐社会有所借鉴。

一、新加坡劳动法律制度

在新加坡,劳方、资方和政府之间的三方关系①特别引人关注。在三方关系中贯彻始终的是“协商的精神”,即三方通过协商、调解或裁决等手段来解决日常的工业纠纷,从而保持了新加坡劳资关系的稳定。新加坡劳资关系的和谐稳定、劳资政三方的密切协作,无不得益于其完备的劳资关系法律体系,主要包括《就业法》(The Employment Act) 、《劳资关系法》(The Industrial Relations Act)、《劳资纠纷法》(Labor-management Disputes Act)、《工人赔偿法》(The Workers Compensation Act)和《外籍劳工法》(The Foreign Workers Act)等。其中,《就业法》主要规定了雇用合同的订立与终止、违反雇用合同的责任、雇主的更换、企业转让后雇用合同的效力、薪水的支付、休息日和节假日加班补偿、兼职雇员、家庭佣人、儿童与少年的雇用、孕妇的保护与福利、职业介绍所的管理等内容。《劳资关系法》主要规定了集体谈判、经理雇员申诉受限、劳动争议的劳动仲裁法院裁决等程序性制度,而《劳资纠纷法》则专门用来规范和处理企业劳资纠纷,主要界定了非法劳工行为与闭厂行为,规定了对上述非法行为的处罚措施,并设置罢工纠察队,规定了对劳资纠纷中共谋行为的治罪处罚。《工人赔偿法》则对工伤赔偿的适用对象、赔偿范围及诉讼程序作出了明确规定。《外籍劳工法》主要是管理外籍务工人员及相关事项的法律。这一系列劳动法律法规,使雇员的基本劳工标准、劳资关系的处理原则以及工会的权利和活动都纳入了法制轨道,为劳资关系的有序运行奠定了坚实的基础。

二、新加坡社会保障法律制度

社会保障是指国家通过立法,积极动员社会各方面资源,保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存,保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响,同时根据经济和社会发展状况,逐步增进公共福利水平,提高国民生活质量。社会保障通过在全社会范围内筹集和调剂使用资金,实行互助共济,依靠全社会的力量来均衡负担和分散风险。可以说,社会保障是社会安定的重要保证。新加坡的社会保障制度经历了一个变化的过程。在建国初期,曾经实行过与我国计划经济时代相当的“大包大揽”的保障制度。②经过一段时间的实践,新加坡政府发现:一方面,由于保障的范围和程度都超过了国力所能承担的限度,因而难以为继;另一方面,由于所实行的保障制度具有严重的平均倾向,影响了人们的积极性,不利于生产力的发展。新加坡总结了本国的教训,借鉴了西欧、美国和澳洲的社会保障制度的经验,提出了实行自力竞争与互助相结合,以竞争为主的原则。像西方国家一样,新加坡的社会保障制度由社会福利和社会保险组成,社会福利制度通过政府和社会团体组织实施,社会保险制度是由国家强制实施的个人储蓄式中央公积金制度。社会福利制度主要有住房补贴、生活补贴、教育补贴、医疗补贴、就业服务、儿童补贴、交通补贴和武装部队补贴等,在于帮助低收入家庭改善生活。

新加坡的中央公积金制度是典型的个人积累模式,实际上是一种强制储蓄,国家通过公积金立法规定所有雇员或薪金收入者,每月工资必须扣除一定比例;雇主也需按雇员或工薪收入者工资的比例每月拿出一笔钱,统一存入公积金局,由中央公积金局加上每月应得利息(按6%年息计算),一并记入每个公积金会员的帐户,专户专储。最初,中央公积金制只是一种简单的养老储蓄制度。随着社会经济的发展和收入水平的提高,逐步发展为包括医疗、住房、养老等在内的综合性的保险制度。

关于医疗保障,新加坡建立起了比较完善、科学的“三保”医疗保健体系,首先是成立于1984年的保健储蓄(Medisave)。这是一项全国性的医药储蓄计划,相当于中国的城镇在职职工基本医疗保险基金。他们将员工每月的部分收入储存起来,供支付将来(尤其是老年时)的住院费。该项储蓄缴纳款项存入每个人的个人帐户,用来支付户头持有人及其直系亲属的住院费。为了避免储蓄提早用尽或过度耗费,并鼓励患者选择与自己经济实力相称的病房等级,此项保健储蓄在使用时是有最高限额的。其次是设立于1990年的健保双全计划(Medishield)。这是一种重病保险计划,其目的是弥补保健储蓄不足以应付重病病人医疗费用的缺口,确保投保人在患上重病或长期疾病时能够应付庞大的医药开销。上述两项基本上是以个人为主负担的(所在单位也负担一部分)。最后是设立于1993年的保健基金(Medifund)。这是一项由政府出资建立的带有“兜底”性质的保健信托基金,其主要使用利息收入协助患病的弱势群体支付医疗费用,以确保每个人不论经济状况如何,都能获得良好的基本医药服务,实质是通过政府“买单”为贫病者提供“安全网”。

在住房保障方面,为了实现“居者有其屋”,1960年2月1日在李光耀主持下成立了负责规划、组织和建造公共住宅的专门机构——建屋发展局,负责统一规划、建造、分配与管理。新加坡政府促成国会通过了《建屋和发展法令》、《土地征用法令》,保证了土地的充分利用。新加坡建房用地主要有两个来源,一是属于国土局的国有土地,二是根据《土地征用法》征用私人土地,国有土地约占三分之一,征用的私人土地占三分之二。两部分土地的使用,均为有偿。在建房资金方面,新加坡政府采取“多元化”措施,首先由建屋发展局投资和贷款,其次鼓励私人投资。新加坡政府还利用公积金作为建房的一个资金来源,即政府借用存储的私人公积金贷给建屋发展局建房,然后再将房屋出售给用户,费用从用户的公积金中逐年扣除。中央公积金制度的实施,使居民只需工资收入的1/5来分期付款就能拥有自己的住房。

随着新加坡老龄化社会的到来,政府通过政策宣传、立法引导及经济援助等手段大力推进家庭养老保障模式,取得了成功的经验。新加坡特别强调家庭是“神圣不可侵犯的”,视家庭为社会的基本结构,是“巩固国家,民族永存不败的基础”。为了保持(下转第55页)(上接第49页)三代同堂的家庭结构,新加坡于1994年制定了“奉养父母法律”,成为世界上第一个将“赡养父母”立法的国家。建屋局在分配政府组屋时,对三代同堂的家庭给予价格上的优惠和优先安排,同时规定单身男女青年不可租赁或购买组屋,但如愿意与父母或四五十岁以上的老人同住,可优先照顾;对父母遗留下来的那一间房屋可以享受遗产税的减免优待,条件是必须有一个子女同丧偶的父亲或母亲一起居住;如果纳税人和父母或患有残疾的兄妹一起居住,该纳税人可享有“父母及残疾兄弟税务扣除”的优待。

三、新加坡劳动与社会保障法律制度对我国的启示

新加坡完备的劳动立法是其劳资关系和谐稳定的根本之道。劳动法律制度建设的目标模式应是制定一部完整的劳动法典,但由于我国现阶段经济体制改革和劳动体制改革的任务尚未完成,制定劳动法典的条件尚不具备,因此,制定与《劳动法》相配套的单项法律法规以填补劳动法的立法空白,对过于原则、操作性不强的规定予以充实,是现阶段完善劳动立法的最佳方式。目前,《劳动合同法》、《就业促进法》《劳动争议调解仲裁法》等一系列调整劳动关系的法律已经制定并获通过,旨在解决一线职工工资偏低、工资增长缓慢、遭遇欠薪的社会问题,建立工资正常增长机制以及支付机制的《工资条例》也正在起草中。另外,我国现有的工会体制不仅在维护我国劳动者权益方面不能够满足现实需要,而且也不符合国际劳工组织1948年订立的《结社自由和保护组织权利公约》关于“工人和雇主应毫无区别地有权不经事先批准建立和参加他们自己选择的组织,其唯一条件是遵守有关组织的规章”这一规定的精神。而新加坡工会组织在社会中发挥着不可替代的积极作用,无论是政府还是资方对工会都给予了最大的尊重和信任。我们应当充分借鉴新加坡完善的工会维权体制,改变劳资力量对比失衡的状况,使工会组织既符合我国现行政治体制和社会经济状况的需要,又能切实树立起工会在维护劳动者权益方面的权威,使工会真正成为劳动者利益的代表者与守护神,以开创和谐稳定的劳资关系新局面。

在社会保障方面,新加坡政府有所为有所不为,充分发挥政府、个人和社会三者的积极性与主动性,在价值取向上该模式体现的是“效率优先,机会平等”的理念,实现了社会保障水平和经济社会发展的良性循环,对维护全社会稳定起到了积极作用。现在国际社会盛赞新加坡社保模式是一种“自我保障融入社会保障机制中”的很有发展前途的典范模式。目前我国正在构建的“个人帐户与社会统筹相结合”的社会保障体系,主要就是参照了新加坡的社会保障模式。在我国,社会保障作为国家强制实施的社会经济制度的体现,必须有完善的法律和制度作保证。经过20年的改革和探索,我国已初步建立起了独立于各类单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保险制度,在市场经济条件下,一部良好的社会保险法是社会稳定和国家安定的稳定器和安全阀。与百姓生活息息相关的社会保险法草案已于2007年12月23日首次提请全国人大常委会审议,养老、医疗、失业、工伤、生育五大社保险种缺乏综合性统一法律、强制性偏弱等现状有望改变。下一步必须认真总结多年来的改革实践,将成熟的经验和做法上升为法律,尽快制定出台《社会保险法》、《社会救济法》、《基本养老保险条例》、《社会保障基金管理条例》和《企业年金条例》等法律法规,使我国社会保障体系建设尽快步入定型化、规范化、法制化的发展轨道。