论“三权分立”中司法权与行政权的关系

刘 晔

摘要“三权分立”是西方资本主义国家确立政权组织形式的指导原则之一,对于我国的司法体制改革具有良好的借鉴作用。本文介绍了“三权分立”理论的历史沿革,由孟德斯鸠的观点引出对于司法权与行政权各自特点及相互联系的分析,明确“三权分立”理论中两者的关系,并且针对我国司法体制的特点进一步阐明了“三权分立”的现实意义。

关键词分权制衡司法权行政权

中图分类号:D90文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-011-02

一、“三权分立”理论的历史沿革

“三权分立”理论的思想起源可以追溯到古罗马时代。柏拉图在《法律篇》中就提出了由37人组成最高委员会的行政机关,同时在四个不同等级的公民阶层中选90人组成立法机构。柏拉图的高足亚里士多德则在其著作《政治学》一书中最早提出了分权思想,即将政府的机能分为三个要素——立法机能(议事机能)、行政机能和审判机能。

100多年后,波利比阿在他的《罗马史》中不仅把政府分成人民大会、元老院、执政官三部分,而且同时提出了三种国家权力机关之间应当互相制衡的宝贵理论。到了17世纪,英国的洛克正式提出了“三权分立”的理论,他在著作《政府论》中把国家权力划分为立法权,执行权和对外权三部分,但是“洛克并没有把司法权单独划出,而是把司法权仍归属于行政权。”①

相对成熟而完备的“三权分立”理论直到18世纪才由法国思想家孟德斯鸠提出。在其著名的《论法的精神》一书中,针对封建暴政的极权主义提出了立法权、行政权和司法权既相互分离又相互制衡的理论,最终成为当今资本主义国家建立的指导原则。

二、孟德斯鸠“三权分立”理论的内涵

孟德斯鸠是“三权分立”理论的集大成者,他主张立法权代表国家意志,应由人民集体享有,人民通过代表制定法律,同时将立法机关分为贵族院和众议院,使贵族和平民可以相互制约、自我保护;行政权由君主掌控,有权制止立法机关的越权行为,通过“反对权”参加立法,但是不参与立法事项的讨论;法院专掌司法权,由人民阶层选举产生,法官按照法律的规定行使权力。通过如此分配,使三种权力和三个机关互相制约、互相均衡,从而保障政治自由。

孟德斯鸠的理论贡献主要在于明确阐述了权力制衡原理——“制约”和“均衡”是为了防止权力的滥用。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。”②“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手,自由便不复存在了。”“如果同一个人或是由重要的人物、贵族或平民组成的同一机关行使这三种权力,即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权,则一切便完了”。③“要防滥用权力,就必须以权力约束权力。”④因此,立法机关和行政机关相互制衡,在权力合法运用的范围内,立法权和行政权又彼此分离,这无疑迈出了历史上具有决定性意义的一步。

此外,明确司法独立原则是孟德斯鸠的又一重大理论贡献。相对于洛克的主张,孟德斯鸠的司法独立理念非常清晰明确,他强调司法独立是三权分立和“以权制权”的重要支柱。意味着结束封建司法专横的局面,资产阶级能从封建统治阶级那里分得更多的权力,使其政治、经济利益获得更多保障,这对于资产本主义各国的司法制度产生了极其深远的影响。时至今日,这一理论在防止权力滥用、确保国家机器的正常运转方面仍具有强大的指导作用。

三、司法权与行政权的关键区别

依照孟德斯鸠的论述:司法权应完全独立,由法院和陪审官按照法律规定来行使,在此过程中被告人和法官地位平等,同时司法机关不受立法机关和行政机关的干涉。行政权则由君主掌握,可以规定立法机关会议的召集时间和期限,并有权制止立法机关的越权行为,但是不参与立法事项的讨论,甚至无须提出法案。

目前我国法学界的代表性观点认为:“司法权以判断为本质内容,是判断权,而行政权以管理为本质内容,是管理权。”“司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题,根据特定的证据(事实)与既定的规则(法律)通过一定的程序进行认识。行政管理发生在社会生活的全过程,它不一定以争端的存在为前提,其职责内容可以包括组织、管制、警示、命令、劝阻、服务、准许、协调等行动。”⑤由此可见司法权与行政权之间最为显著的区别:

(一)司法权明显的被动性

司法权包括审判权和检察权,各级人民法院依法独立行使审判权,各级人民检察院独立行使检察权。它与行政权最主要的区别是行使的过程具有被动性,这来源于公正性这一最高的价值追求。在司法独立的前提下,最典型的体现是以不告不理为原则,以一事不再审和不得拒绝审判为补充,适用公开审判等一系列正当程序,来保证公正性这一永恒价值的实现。司法权行使的被动性还体现在司法应远离政治,只服从法律,从而保证司法权的行使不受可能有的政治变迁与社会动荡的影响。

司法权行使的被动性是司法公正性的需要,司法公正性要求司法权的行使必须是被动的,而不是主动的,否则就有可能破坏司法的公正性。这种被动性的结果是司法的公开性主要体现于个案的审理之中,其作用主要是个别的和事后的,但从宏观上说,是保护权利也好,监督或者惩治违法也罢,个案的审理对社会发展仍然具有重要的警示作用。

(二)行政权鲜明的主动性

我国的行政权来源于国家权力机关,行政机关是权力机关的执行机关,因此,行政权服务于立法权,行政权对立法权不存在所谓的“制衡”。行政权与司法权相比较,最显明的特征是行政管理所具有的主动性,行政权的运行总是积极主动地干预人们的社会活动和个人生活,一般无需行政相对人的意思表示。

与司法权相反,人们普遍认为,行政机关不能对违法行为听之任之,对公民权益遭受侵害视而不见。对于社会福利水平的提高,人民生活水平的改善,社会环境的治理,以及各种灾害的预防和消除,综合国力的增强,政府均负有不可推卸的责任。众所周知,在传统体制下,政府一直扮演着“全能”的角色,行政管理几乎无所不在、无所不包,以至于行政权对社会的直接干预越来越多,即使是严格实行三权分立的国家,行政权的行使也呈现扩张的趋势。然而与这种发展趋势联系最为密切的是,人们既要求行政机关提供积极、有效的服务和良好的福利,又要求对行政权力的扩大进行有效监督,以及对行政权力侵犯公民权利的情形实施完备的法律救济。因此,以权力制约权力,以司法权制衡行政权也就逐渐成为历史发展之必然趋势。

四、司法权与行政权的联系

(一)司法权制约行政权

司法权尤其是审判权的行使要经过严格的程序、强有力的监督,而行政权的行使程序相对宽松一些,同时法律规定行政权必须依照正当程序接受司法权的监督,从这个意义上说,司法权在一定程度上优先于行政权,并且能够较为有效的制约行政权。

司法权的表现形式主要有民事判决、民事裁定、民事调解、刑事判决、刑事裁定、刑事附带民事诉讼、行政判决、行政裁定、国家赔偿等。行政权表现形式则有行政许可、行政处罚、行政指导等。在司法实践中,司法权对于行政权的合理制约表现在,司法权一旦进入程序,与此相关的行政权的行使应立即受到该司法权的约束,否则便是无效行政行为。司法行为一旦做出,就不能出现与其相悖的行政行为,对抗性的行政行为一律归于无效。反映在现实中就是指行政机关不得做出与司法行为不一致的行政行为。举例说明:甲、乙两公司发生债务纠纷,法院通过民事调解程序将甲公司的办公用车作为偿还其债务的标的,于是乙公司就依法取得了该车的所有权,但是后来某工商行政管理局却以该车系走私物品为名,作出没收的处罚决定。此案就是典型的行政权对抗司法权的情形,人民法院的民事调解是司法行为,即使该调解是错误的,也只能通过审判监督程序予以纠正。司法行为在被依法撤销之前,任何行政机关均无权做出否定法院裁判的行政行为,因此某工商行政管理局作出的处罚决定是行政权对抗司法权的行为,这种行政行为没有法律依据,依法应当予以撤销。司法权具有优先性,一旦进入法定程序可以依法独立行使,不受行政权的影响,此时行政权的行使应当立即中止,否则就可能会因权力滥用而产生无效行为。

实践中还有另外一种情形:在行政行为做出之后,司法权才进入程序。司法权的介入可以是民事审判、刑事审判或是行政审判。在这种情况下,民事审判和刑事审判均不能直接制约行政权,具体说是指在行政行为做出之后才进入程序的民事审判和刑事审判不能作出与已经生效的行政行为相悖的裁判。然而,依照《行政诉讼法》的相关规定,行政审判是对被诉具体行政行为的合法性进行审查,虽然要同时受到管辖权、起诉期限、起诉主体等方面的限制,但是行政审判可以有条件的作出与具体行政行为不一致的裁判。也就是说,司法权此时仍然可以发挥制约行政权的作用。

(二)行政权超越司法权

现代法治国家遵循“依法行政”、“越权无效”的原则,即:行政权的行使不得超越司法权。但在实践中,行政权超越司法权的现象却屡见不鲜,最明显的例子多存在于行政强制执行方面。行政机关为了实现对社会的有效管理,保证行政法规、规章条例的贯彻执行,在一定范围内拥有强制执行权。但是行政机关执行的范围、方式和程序都必须严格依照法律规定,是有所限制的,大多数行政机关均无权直接针对被执行人的人身和财产进行强制性措施。对于行政机关有权范围内的强制执行,既可以申请人民法院执行,也可以依法自行执行;而对于禁止行政机关强制执行的内容,则必须申请人民法院依法强制执行,否则,行政机关的执行行为将构成超越职权的违法行为。然而现实中,行政机关违法采取强制执行措施的情况时有发生,甚至具有相当的普遍性,导致个别地方的人民法院对行政机关超越职权违反法律的行为听之任之。

再者,行政机关特别是公安机关插手解决经济纠纷是行政权的行使超越司法权的又一表现形式。公安机关以涉嫌“诈骗”、“走私”为借口,将本应属于人民法院解决的经济纠纷纳入刑事侦查的范围,对当事人采取查封、扣押、变卖或关押等方式,以刑事侦查之名,行替人要债之实,从中获取经济利益。虽然名义上是在办理刑事侦查案件,但是一方面缺少的合法的立案手续,同时也没有确凿充分的犯罪证据,所谓的侦查行为完全围绕着相关财产的占有与流转展开。如此看来,公安机关实际上是滥用了手中的行政权力来替代人民法院用以定纷止争的司法权。为了解决这个棘手的问题,目前司法实践中已经将公安机关的行为作为具体行政行为看待,从而将其纳入行政诉讼的受案范围予以约束。

五、明确司法权与行政权关系的现实意义

目前,我国的司法制度还没有完全建立在与行政制度相区分的基础上。如果把司法权与行政权在执行法律、实施专政、综合治理等方面的共同性进一步盲目扩大,则看到的只能是两者简单意义上的分工关系,并不能从根本上区分它们的职能特性,这将会加剧司法权行政化、行政权不能得到有效制约的现实状况。随着市场经济体制的确立,依法治国进程的稳步推进,在我国建立一种权力制衡机制来控制行政权越轨、规范行政权运行已经成为当前社会和谐发展过程中亟待解决的一个重要课题。“它山之石,可以攻玉”,借鉴“三权分立”理论中分权制衡的思想,明确司法权与行政权的相互关系,吸取以司法权制衡行政权的成功举措,顺应法治国家的发展理念,及时确立司法权的独立地位,树立法律至高无上的权威,以此达到抑制行政权过度膨胀的目的,将不失为一项明智之举。