渝鄂湘黔交界民族地区经济联动的体制障碍及破解

邓正琦

摘要：经济联动是跨省交界贫困地区经济发展的必由之路。渝鄂湘黔交界民族地区地域相连、经济相融、文化相近、人缘相亲，易于开展经济联动。但由于行政区划壁垒、地方利益驱使、财税金融体制约束，严重影响着该地区经济联动发展。本文着重分析影响渝鄂湘黔交界民族地区经济联动的体制障碍，并探讨相应的破解对策。

关键词：渝鄂湘黔交界民族地区；经济联动；制度障碍；制度设计

中图分类号：F061.5

文献标识码：A

文章编号：1007—5194(2009)03—0104—05

渝鄂湘黔交界民族地区以武陵山为中心，包括重庆市渝东南民族地区、湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州和贵州省铜仁地区32个区县，面积约8.5万平方公里，总人口近1500万，其中以土家族、苗族为主的30多个少数民族人口近1000万，约占该地区总人口的71％，是国家重点扶持的集老少边穷山为一体的18个贫困片区之一。区内山同脉、水同源、树同根、民同俗，发展水平相当，经济交往久远，是一个在自然环境、经济社会发展同一性较强的相对完整和独立的地理单元。研究影响渝鄂湘黔交界民族地区经济联动的体制障碍，探索相应的破解对策，对于促进该地区经济联动发展意义重大。

一、渝鄂湘黔交界民族地区经济联动的意义

跨省经济联动指地域相连的各级政府和企业，以合作、协调为基础，以相互需求、互利互惠为原则，促使“行政区经济”有机融合，最终实现区内发展规划统筹、基础设施同建、信息资源同享、生态环境同治、产业协同发展的区域一体化行为。在渝鄂湘黔交界民族地区开展经济联动意义重大。

1．有利于整合区内有限资源，取得规模经济效益。

渝鄂湘黔交界民族地区处于同一地域，地理特征趋同，自然环境一致，自然资源同性，经济发展同质，具有实现区内资源有效整合、获得规模效益的客观条件。但由于我国行政区划的分割，具有独立经济利益的各区县为了各自经济利益，都办起规模小、技术含量低、粗加工的企业，从而使该地区出现资源分割性开发与粗放型开发并存的局面，有限资源难以实现优化配置，经济社会发展缓慢。通过跨省经济联动，可以充分利用区内资源的一致性，优化配置有限资源，扩大生产规模，降低生产成本，使每单位要素投入带来更多产出，从而实现规模经济，取得规模经济效益。

2．有利于降低“交易成本”，取得比较经济效益。

由于渝鄂湘黔交界民族地区各区县分别隶属于不同省级经济主体，公开或潜在的竞争必然存在。各区县都会从其辖区利益出发，制定本地区的发展规划和进行生产力布局，这必然导致交界地区经济运行的有形“交易成本”相对增加。生产要素跨省界流动，不仅涉及同一行政级别政府之间的协调，而且涉及不同行政级别政府之间的协调，这必然导致交界地区经济运行的无形“交易成本”相对增加。…通过跨省经济联动，可以协调交易各方的经济利益关系，促进要素在各区县之间合理流动，降低交易成本，促使各方的合作效益远远大于合作成本，从而获得比较经济效益。

3．有利于综合利用资源开发权，取得“合作剩余”。

渝鄂湘黔交界民族地区资源丰富，但大多为两个或更多地区所共享，如湖南湘西花垣、贵州铜仁松涛和重庆秀山三县合称中国锰矿“金三角”；贵州铜仁万山、重庆秀山和酉阳是我国重要的汞矿及汞生产基地，有“汞都”之称。各区县政府除于对自身利益的考虑，必然对共享资源进行掠夺式开发，无序竞争不仅会造成盲目投资，重复建设，增加地区资源保护成本，而且使地区资源难以获得系统高效的整合和利用，难以形成持续发展的资金积累。通过跨省经济联动，建立利益共享机制，对资源进行共同开发、合作开发，不仅可以克服重复建设所带来的资源浪费和低效率，使整个区域获得整体经济利益，使各参与单位获得“合作剩余”，而且可以突出区域整体优势与特色，提高产品质量，获得规模经济效益。

4．有利于提升渝鄂湘黔交界民族地区在全国的地位。

市场经济条件下，区域经济是一个开放的系统，一个区域的发展仅靠自身内部生产要素的投入产出循环几乎是不可能的，必须借助区域之间的协作和互补。渝鄂湘黔交界民族地区各区县都远离各自的行政经济中心，难以接受到经济中心的辐射，如黔江距重庆320公里、恩施距武汉640公里、吉首距长沙400公里，再加之自然环境恶劣、交通闭塞、经济基础薄弱，要想形成合理的经济结构，实现经济利益最大化，必须开展跨行政区的经济联动。通过区域经济联动，推动物质与能量的相互交换，实现生产要素优化配置。只有各县区经济都发展了，渝鄂湘黔交界民族地区整体实力才会增强，在全国的地位才会提升。

二、渝鄂湘黔交界民族地区经济联动的体制障碍

渝鄂湘黔交界民族地区作为一个不可分割的自然区域和经济区域，既有经济联动的基础，也有经济联动的优良传统。改革开放以来，在国务院及相关部委大力支持下，该地区采取多项措施促进经济联动，并获得一定合作利益。但由于行政区划、区际经济利益、财税金融体制等体制障碍，严重阻碍渝鄂湘黔交界民族地区经济联动发展。

1．行政区划壁垒。

行政区划是国家在综合考虑地理历史条件、经济联系、民族分布等因素基础上，根据经济政治建设和行政管理需要，将国土分级划分为若干行政区域，设置相应政府机构并实施行政管理。行政区划壁垒犹如一堵“看不见的墙”，对区域经济横向联系产生刚性约束，人为阻碍渝鄂湘黔交界民族地区经济联动发展。

行政区划壁垒影响经济主体自由竞争和要素自由流动。在市场经济条件下，只有各经济主体自由竞争、生产要素自由流动，才能逐步形成统一大市场，促进区域经济发展。行政区划壁垒阻碍跨省交界民族地区引人市场竞争机制，造成本地企业对外来企业的联合抵制，甚至出现由地方政府之间竞争代替企业之间竞争的恶性竞争，其结果必然导致各企业无法通过自由竞争提高生存能力和发展潜力，实现优胜劣汰，形成合理生产力布局。行政区划壁垒使要素流动表现出明显的行政导向性特点，地方政府不合理干预，使跨省交界民族地区要素流动严重受阻；在商品生产和流通上所形成的一道又一道边界壁垒，使企业无法从相邻行政区获得必要的要素，或者在扩大产品市场时遇到行政区划阻碍，要素难以实现有效配置，经济落后状态难以改变。

2．地方经济利益驱使。

追求自身经济利益最大化是经济活动组织者的主观行为。改革开放以来，随着地方政府经济主体地位的确定，使其与企业一样也成为以追求经济利益最大化为目的的“经济人”。我国现行的与地方行政级别对应的收支直接挂钩的财政体制，决定地方政府有追求经济利益最大化的压力；而我国现行的行政权力与经济权力的模糊，使地方政府又具有

实现经济利益最大化的能力。地方经济利益驱使严重阻碍渝鄂湘黔交界民族地区经济联动发展。

地方利益驱使造成地方保护主义严重和产业结构趋同。地方保护主义是地方政府为了本行政区的经济政治利益而采取的各种保护行为，是行政权力在资源配置上的极端化运用。其表现形式多种多样，如地方政府通过企业设立、经营资格、经营范围、许可证等行政审批规定，干预本地企业进行跨行政区的商业决策，阻碍外地企业的设立和正常经营活动，使资源配置向有利于本地企业发展的方向倾斜；地方政府对本地企业实施税收减免，采取各种优惠措施，积极扶持和鼓励其发展，而对外地企业却采用技术性壁垒，或歧视性额外收费，或私设道路交通关卡等非市场手段，使其在竞争中处于劣势。产业结构趋同是各地区在产业结构演进中所表现出的某种共同的相似倾向，具体表现为：交界地区各区县三次产业之间的比重趋于接近，造成区域间分工协作淡化；行业结构趋同，导致“大而全”、“小而全”现象出现；支柱产业结构相似，其集中程度很低。如该地区一般都以农业为基础产业，以相似的农产品加工业和矿产品加工业为主要行业，都生产类似的特色农产品和矿产品。地方保护主义严重和产业结构趋同，破坏了市场竞争规则，区域间要素无法自由流动，统一市场体系难以形成，区域经济联动难以进行。

3．现行财税体制约束。

财税体制是资源和收入在各级政府机构之间及其政府部门与社会成员之间进行配置和再配置的制度安排。作为国家调控宏观经济的重要手段，完善的财税体制可以实现区域资源优化配置，促进经济联动发展。1994年分税制改革以来，我国财税体制在改革和探索中不断完善，但仍然问题不少，严重阻碍渝鄂湘黔交界民族地区经济联动发展。

地方税税基薄弱影响要素跨行政区优化配置。分税制后，渝鄂湘黔交界地区各区县政府也拥有税权和独立税种，但因经济贫困，导致地方税税基薄弱且不稳定，课税成本较高，税收规模小。为了稳定地方税税基，维持税收来源，各区县政府必然高筑区域壁垒：一是利用所拥有税权，通过增加课税对象和扩大税源来增加收入，或者阻碍本地企业跨行政区投资和并购来增加收入，其结果必然造成相邻地区之间重复建设和产业结构趋同，影响要素跨行政区流动。二是利用属地管辖权，采取各种税收优惠措施保护本地企业，而外来投资企业不能享受这些优惠，反而会因为过多承担行政事业性收费负担，在竞争中处于劣势。重税重费给外来企业带来巨大心理压力，其结果必然造成投资缩减，要素跨省流动不畅，难以实现优化配置。

转移支付制度不完善影响经济联动主体的利益分配。转移支付制度是均衡各级政府之间财政收支不对称的预算调节制度，分纵向转移、横向转移和纵横向混合转移三种模式。目前我国转移支付制度不完善表现在两个方面：一是只有单一的上级政府通过税收返还对下级政府的纵向转移支付，而缺少同级地方政府之间的横向转移支付，这无法解决区域之间财力分配不均衡问题，最终会导致参与经济联动双方的利益分配不公平，进而影响参与经济联动的积极性。二是税收返还不够合理。转移支付资金与地方政府的税收直接挂钩，而地方政府的税收主要来源于辖区内企业，税收返还数额多少直接取决于辖区内企业数量和规模大小。跨区域进行经济联动，可以使企业所在地政府获得更多收益和税收返还，这会影响非企业所在地政府参与经济联动的积极性。

4．现行金融体制约束。

金融体制是国家以法令规定的引导金融活动和金融交易参与者行为的制度安排。作为国家调控宏观经济的重要手段，完善的金融体制可以促进金融机构跨行政区综合经营，实现金融资源在区域内优化配置，推动区域经济联动发展。1994年金融体制改革以来，我国金融体制在改革和探索中不断完善，但仍然存在较多问题，严重阻碍渝鄂湘黔交界民族地区经济联动发展。

银行体系垂直管理体制阻碍跨行政区信贷。我国现行金融体制决定了中央银行及各商业银行有共同特点，即在其总行一级法人统一管理下、在各行政区设立分行，实行垂直管理体制。商业银行分支机构设立按行政划分进行，从总行到分行再到支行，层层制定资产负债比例等经营性指标，并实行垂直管理，当地吸收的资金只能在当地放贷，跨行政区的资金优化配置难以实现；商业银行资产风险管理和控制也按照行政区划，层层以存贷比等经营性指标来判断金融安全，这不能反映省际间经济联系程度，反而会成为导致分行之间不能灵活跨区域调剂资金余缺的障碍。中央银行作为宏观调控银行，为了防范和化解金融风险，所实行的行政区域化监管不是以区域经济联系程度为首要出发点，又是以平衡各区域经济总量为原则，这也成为阻碍跨行政区信贷的障碍。

商业银行之间发展不平衡影响金融资源跨行政区优化配置。我国现阶段商业银行类型很多，从实力看，既包括五家大型商业银行，也包括众多中小型商业银行；从性质看，既有国有商业银行，也有股份制商业银行。股份制商业银行是以非行政区配置金融资源、跨区域经营特征十分突出的银行，与国有商业银行相比其组织结构上的特点，使其在促进区域经济联动发展方面具有特有优势，有利于跨行政区银行信贷形成。但其地域性较强且数量较少，一般将分行设置在经济发达地区或省市行政经济中心，很少“光顾”跨省交界贫困地区。

三、促进渝鄂湘黔交界民族地区经济联动的体制设计

影响区域经济联动的障碍较多，而体制障碍是根本障碍。应从区域实际出发，进行科学的制度设计，以推进渝鄂湘黔交界民族地区经济联动发展。

1．设置宏观、中观和微观相结合的政府协调机构。

跨省经济联动涉及多重利益主体，会导致区域内诸多利益冲突。根据区情，应从宏观、中观和微观三个层面设置政府协调机构，以解决渝鄂湘黔交界民族地区在经济联动中出现的多头管理、效率低下问题。

一是中央政府宏观决策。我国幅员广大，跨省交界地区众多，所涉及的问题复杂多变，应由中央政府出面，通过构建综合性权威机构，形成高效运作的组织机制，分步骤、有重点推进经济联动。在经济转轨时期，中央政府应重点解决那些自然条件恶劣、贫困度较深、社会矛盾集中的类似于渝鄂湘黔交界民族地区的经济联动发展问题。首先，应设立松散型、跨部委的跨省交界区域管理委员会，其成员由国务院各相关部委的代表组成，以国家发改委、经贸委、民委等部委为核心。其次，等条件成熟后，将跨省交界区域管理委员会升格为独立的部委级机构，即跨省交界区域经济协调发展委员会，由其统一协调处理区域经济联动相关事务。

二是省(市)级政府中观管理。借鉴国内外经验，应成立由渝鄂湘黔交界民族地区四省市常务副省(市)长任组长、相关职能部门负责人为成员、交界区县市行政负责人参与、“超省市”的省际区域经济协调委员会，下设经济协调发展办公室和各专门

委员会(见图1)。协调委员会以各省市签订的合作协议为依据，通过合作决策层的互动沟通，从根本上消除由行政区划分割而形成的地方保护主义，为经济联动提供强有力的组织保障。协调发展办公室作为常设机构，开展具体活动。各专门委员会分别解决区域经济联动中出现的问题，共建不同类型的经济联动体系。

三是交界地区各区县政府微观操作。渝鄂湘黔交界民族地区各区县政府应围绕地区经济协调发展委员会制定的总体发展规划，结合自身发展需要，明确经济联动重点，形成并具体实施经济联动方案。应充分利用各种会议和文化艺术活动的交流平台，密切同毗邻区县市政府间的联系，对经济社会发展中遇到的问题共同探讨、交流沟通，寻找合作解决的最佳途径；应积极引导企业进行跨区县的投融资活动，清除各种体制障碍，形成区域统一市场，推动企业间的分工合作；应继续巩固和新建跨行政区的行业协会、企业联谊会、民间协调组织。根据优势互补原则，通过平等协商、利益均沾，促进交界地区经济联动发展。

2．建立跨省交界民族地区政府经济联动机制。

渝鄂湘黔交界民族地区经济主体联动，要求建立的跨省交界民族地区政府经济联动机制应包括两方面内容：

第一，良好的制度环境和完善的合作规则。营造良好的制度环境是加快区域市场一体化和促进要素自由流动的必要条件，通过构建区域统一市场，可以降低交易费用，加快要素流动，防止恶性竞争和资源外流。完善的合作规则是规范经济主体行为和维护市场秩序的关键条件，通过统一市场规则，可以克服因行政保护和过度竞争而造成的市场秩序混乱和无序状况，健全市场竞争秩序，消除地方保护所形成的“诸侯经济”、各种区域政策特权和贸易壁垒，充分发挥市场机制在区域经济联动中的基础性作用。

第二，强有力的监督约束机制。为了保证渝鄂湘黔交界民族地区经济联动的制度化、有序化、持续化，应在区域经济立法基础上，建立强有力的监督约束机制。首先，应考虑尽快出台《区域规划法》或者《跨省交界民族地区经济协同发展的若干规定》等法规，对交界民族地区的地位、性质、功能、体制、发展方向、协调机制、设置机构等给予权威性的约束，以便类似地区能积极而理性地进行区域经济规划，合理地进行跨省产业结构布局，以争取更大市场空间的比较优势。其次，应建立相应的执法机构和监督管理部门，为跨省经济联动创造公平、公正的市场环境，促使参与合作的各地区已有合作项目能顺利执行、潜在合作项目能顺利推进。

3．构建纵横交错转移支付体系。

针对我国只有纵向转移支付而缺乏省际间、县际间横向转移支付现状，国家应按照实现全国基本公共服务标准均等化的目标，尽快构建以纵向为主、横向为辅、纵横交错的转移支付体系。

从纵向转移支付看，中央对地方的转移支付一般是转移到省、计算到县，为确保渝鄂湘黔交界民族地区能够达到全国性基本公共服务水平，财政部应通过预算程序，采取税收增量返还、财政专项补助和定额补助等措施，集中各渠道的转移支付资金，加大对该地区的转移支付数额。财政专项补助的侧重点应放在解决制约该地区经济社会发展的基础设施建设和支柱产业培育方面。通过交通运输、能源通讯等重大基础设施建设，改善区域投资环境，为经济发展创造必要的条件；通过重点布局一些投资项目和一批工业企业，改善区域产业结构，为跨省交界民族地区经济增长和区际经济相对均衡发展奠定坚实的发展基础。

从横向转移支付看，为解决渝鄂湘黔交界民族地区公共服务差距和实现财力横向均衡分配目标，国家应尽快建立省际间、县际间的横向转移支付体系，促进区域内经济利益相互协调，打破行政区划壁垒，共享区域经济联动成果。其中省际之间的转移支付由中央财政根据均等化原则，在科学测算基础上通过中央预算组织实施。县际之间的转移支付由省级财政根据本省的情况，参照省级之间的横向转移支付制度，制定具体办法并组织实施。

4．创建区域合作和产业发展基金

针对我国银行体系由垂直管理体制所导致的区域横向金融壁垒，使跨行政区金融信贷难以实施的现状，国家应创建区域合作和产业发展基金，促进渝鄂湘黔交界民族地区经济联动。按照《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》(国发[2004]6号)中关于“修改、完善并适时出台产业基金管理暂行办法，优先在西部地区组织试点，支持西部地区以股权投资方式吸引内外资”精神，可以优先在渝鄂湘黔交界民族地区进行区域合作和产业发展基金创建试点。在试点阶段，区域合作与产业发展基金性质上属于政府与市场合资的基金，可以采取“政府组织、公司制组建、招标管理、商业化运作”方式。考虑该地区资金形成不足和管理经验缺乏，基金应广泛来源于国内外的产业投资公司，基金应由产业投资公司组建管理团队直接进行管理运作，以保证基金顺利运营。

在试点阶段为了既能为渝鄂湘黔交界民族地区筹集资金，又能保证基金投资的回报率，需要对区域合作和产业发展基金的投资区域和投资行业进行适当界定。在投资地区选择上，首先考虑交通运输条件好、经济实力较强的重庆黔江区、湖南吉首市、湖北恩施市和贵州铜仁市等区域中心城市，然后逐渐向其他地区推进。在投资行业选择上，尽可能选择经济效益较好、风险较小的行业，如具有一定比较优势的能源、旅游以及基础设施行业，待取得一定经验之后，再逐渐向其他产业或行业稳步推进。在投资利率确定上，应在国家金融政策倾斜下制定和实行区域性利率优惠政策，提供低息或无息的信贷援助，促进跨省交界民族地区金融资源优化配置。

责任编辑：王骏